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4.1 国外政策法规研究

世界上经济发达国家的建设一般都经历了大规模新建、更新与新建并举和将建设重点转向既有住宅更新三个阶段,虽然各国家在老旧住宅小区更新具体过程中的相关政策不尽相同,但基本上遵循的发展规律为:一开始拆除“贫民窟”或旧房,到单个小区、城市中心区的更新,再到将老旧住宅小区的更新融入城市更新系统。经费来源也由政府独立出资向政府与专项基金、私有资产的投入结合的多元化形式转变,其中具有代表性的有英国、美国、德国、瑞典、法国等欧美国家,日本,还有新加坡等东南亚国家。下面分别对欧美国家、日本和东南亚各国的政策法规进行梳理。

4.1.1 欧美国家

1.英国

英国的老旧住宅小区更新主要经历了以下几个阶段:

(1)20世纪50年代之前,政府致力于推动拆除贫民窟行动和旧房拆除行动,类似于我国的大拆大建阶段。

(2)从20世纪60年代后期开始,转变为整个住房的改善。1969年《住房法》提出“一般改善区”的概念,通过政府补贴政策,促进包括环境整治、增加停车空间、修缮设施及内部设施现代化的更新改造,相对注重物质环境层面更新改造以及技术手段应用,较少考虑社区社会问题。

(3)英国在1974年通过《住房法》提出:应根据地区实际,综合考量多种影响因素,实施“逐步更新”政策。1989年《地方政府与住房法》已经开始考虑公众参与问题,通过“邻里更新评估”甄选备选项目,并进而制定更新计划和进行成本收益分析等。同时开始注重通过提升居民受教育水平与技能,促进经济发展与就业,从而增进社区安全角度的精神层面更新。

(4)20世纪80年代,英国政府倡导以市场引导与私人投资为主的城市更新政策,改变以往由政府计划主导城市更新政策的方式。这样以往由政策主导的“自上而下”的方式就演变为“社区规划”的“自下而上”的方式,同时还引导公众参与过程与决策。同时开始多元化主体参与,强调公、私、社区三方合作,强调综合性更新。1988年英国内阁办公室出版了《城市开发行动》手册,面对城市中心区域的功能衰退与活力的减弱,城市更新的重点已经不再是简单解决民众住房问题的社区更新,而进一步转为更新城市中心区,重塑城市中心区的经济活动,提升城市中心区的活力。

(5)英国在2000年发布的城市白皮书《我们的城镇:未来——实现城市复兴》,具有里程碑意义。城市面对未来,需要进行彻底物质空间变革,面对城市中心区出现的问题要激发城市复兴。其提出的具体目标内容为:1)到2021年提高宗地利用,建造民众所需的新住宅;2)鼓励民众回流到城市中心地区;3)针对现有一些生活质量差和缺乏发展机会的问题,进行社区规划、激发活力。

2003年,英国又制定了《可持续发展社区规划(Sustainable Communities Plan)》(2003),回归到“以人为本”理念与原则下,致力于通过社区的可持续发展及和谐邻里的建设的方式,增强城市社会、经济、生活等诸多方面的活力,并重视从战略和区域角度来解决城市问题。这标志着西方希望通过“城市修补”,实现可持续发展和多目标和谐发展。

2.美国

美国的老旧住宅小区更新伴随城市更新过程,是城市更新的一个部分。美国城市更新历时长达近半个世纪,分布于全美国636个城市,如果从1949年算到1962年,总计约有1201个处于不同阶段的更新项目。

大规模清除贫民窟是美国的城市更新发端,以立法为标志,全国性的大规模的城市更新运动可以分为三个阶段。1)1949年美国开始实施《住房法》,清除“贫民窟”,解决民众住房是主要目的,前后开展了长达将近二十年的大规模的全国性城市更新运动。开始时是以“财政资助改造”为政策引导,也属于政府主导。2)1954年颁布新的《住房法》,进行了适当修订,引入了企业、地方政府,更主要是居民的参与,固然有减少政府投资的考虑,但是也确实激发了地方政府的责任与社会力量参与的热情。在更新方式上,因为清除贫民窟基本完成,因此开始关注大规模的商业开发,中心城市通过优化原来用地,建设了商贸设施、办公楼或豪华高层公寓等。3)尼克松总统在1972年颁布“岁入分享”法案,提出“城市复兴”,同时联邦政府不再负责全国的城市更新,交由地方政府负责,同时取消或减少对“城市更新计划”的资助,大规模的城市更新改造接近尾声。

美国城市更新主要措施是政府主导、财政资助与司法强拆。

3.德国

德国二战后满目疮痍,战后重建过程就伴随了城市更新运动,其演变过程由最初的大拆大建式开发,逐渐转向兼顾各方利益和公众参与的谨慎式、渐进式城市更新。德国城市更新法制化特征非常明显,强调立法为先的顶层设计,主要体现在三个方面。首先,德国的《建造法典》(Baugesetzbuch)从制度层面明确了城市更新的基本程序、更新过程中参与者的权责利,这是基础与基本保障。其次,城市更新中的主要内容与问题也通过专门的立法来确定,包括更新区的成立、废除等,例如柏林在1993年通过立法确立了22个城市更新区(Sanierung sgebiet),并提出了其更新方式和相关其他法律适用条例。最后,在城市更新的过程中,一般会同时启动建造规划的编制,并在更新基本完成之后,正式赋予其法律效力,形成具有长期法律效力的更新规划条例。

德国城市更新鲜明的议程制度机制,主要包括两方面的内容。一方面是常规的项目实施,这一过程主要由更新区的上位规划、行动计划以及相关的详细设计来指导。另一方面是针对更新过程中出现的政策问题,启动政策议程,这一过程主要依赖于建造规划的编制来进行。

通过总结以上国家的政策法规可以得出:这些国家在更新改造过程中都制定了完善的法律法规来规范老旧住宅小区更新改造事业;制定相关政策,鼓励开发新技术。国外关于城市老旧住宅小区更新改造相关的法律法规,按内容可分为特殊类、工程技术类、综合管理类和地方性法规。

4.1.2 日本

日本健全的法律法规体系,明晰了管理组合、物业管理企业、开发商各方的责任权利,确保了住宅维护管理过程的规范化、制度化。日本在1962年制定了《建筑物区分所有法》,并于1983年、2002年进行了修订,2000年制定《公寓管理适正化法》,2002年制定《重建圆滑化法》,都是从法律层面进行相应的立法,保障老旧住宅小区更新的顺利实施,它们都对建筑物、附属设施的管理或使用,以及所有人与使用人相互间的权益、责任等进行了规定。1982年制定的《公寓标准管理规约》在2004年进行了相应修订,这是对《建筑物区分所有法》的有效补充。《建筑物区分所有法》《公寓标准管理规约》,对老旧住宅小区的日常管理起到引导作用。

日本的“Machizukuri”(社区环境营造或造町计划)开始于1970年代初期,在社区规划设计方面强调居民的参与,政府肯定了居民组织的法定地位,并为这些居民自治组织提供财政上的支持,以便于他们进行该地区的社区环境的营建。

日本关于老旧住宅小区改善的法规较健全,大体分为四类:一是综合管理类,如《住宅区改造法》《颓废住宅更新法》《城市再开发法》《聚落地区整理法》《再开发地区规划法》等;二是工程技术类,如《建筑物区分等级法》《住宅区分等级法》《旧居住区分区规划》《已有建筑物可靠性鉴定方法和检验手册》《危险建筑物法规》《决定居住建筑拆除现代化改建和大修设计方案的工作方针》等;三是经济计划类,如《住房折旧法》《拆迁补偿法》《减价资产的耐用年限规定》《固定资产评价标准》《居住和公共建筑物进行有计划的定期检修条例》等;四是产业管理类,如《房屋管理法》《公管住宅法》《统一管理法规》《房屋检查手册》《住房与公共建筑大修手册》等。

4.1.3 东南亚国家

1.新加坡

新加坡的组屋建设已经持续了近半个世纪,但丝毫不显得破旧,整个城市仍然面貌一新。这同样有相关的政策保证。新加坡1960年颁布了《建屋发展法》,成立了专门机构——建屋发展局,其相关的职责是制定政府发展组屋的目标、方针、政策,并对组屋进行相应管理。建屋发展局自1995年9月开始实施“组屋翻新计划”(EstateRenewal Strategy),包括“主要升级计划”(Main Upgrading Program)、“中期升级计划”(InterimUpgrading Program)以及其附加计划,如“电梯升级计划”(Lift Upgrading Program)和“选择性重建计划”(Selective Redevelopment Scheme)等,内容非常全面而具体。需要强调的是以上计划的实施需要占全体居民75%的小区居民表决通过才可实施。 oRceTnV0+MvJdVrxhny7dOX6B9chVmyx1U3zrN7cZq+35aQcYaDYpBo9lu13BpNS

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