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1.5.3 保险业系统性风险监管制度的发展与争议

2007—2009年全球金融危机的发生,使原本对抵御系统性风险充满信心的全球金融监管制度遭到广泛的质疑,系统性风险在公司间、行业间以怎样的渠道传播受到人们的普遍关注。为抵御系统性风险,各国金融监管政策一直不断更新,包括建立一个系统性风险监管机构、扩大政府权力来解决非银行金融机构的财务危机等。美国财政部在2009年发布了金融监管改革白皮书,将发生2007—2009年全球金融危机的原因大部分归结于那些具有高杠杆的相关性强的大型金融公司,并提出保险业监管的六项原则:①对保险业系统性风险进行监管;②所有保险公司应当有充足的资本和合理的资本与负债结构;③对保险产品和业务进行有效和统一的保护;④提高州和联邦保险公司监管的统一性;⑤加强对保险公司及控股公司的并表监管;⑥加强国际监管协调。

1.5.3.1 保险业监管制度的发展

Monkiewicz(2013)辩证地分析了保险业监督管理规章制度的发展,指出20世纪末保险业已被要求实行全球化监管。虽然其监管完善程度不及银行业和证券业,但保险业监管建设明显加快,特别是2007—2009年全球金融危机发生后,各国政府对金融业含保险业的监管要求不断提升,监管范围也扩大到以前不受监管部分,比如中介、再保险和个人顾问等。The Geneva Association(2012)解读并总结了全球金融监管的改革以及发展历程,讨论了全球保险业的监管框架,认为未来保险业监管将更多地依赖金融网络化结构而不是保险组织本身。保险业的影响力仍不及银行业,仍将生存于银行业的阴影中。银行业才是宏观审慎监管的核心,是系统性风险的主要来源,是金融监管的主要部分。与此同时,The Geneva Association总结了国际保险监督官协会(IAIS)的发展历程,肯定了其在全球保险监管中的核心地位。

1.5.3.2 是否有必要制定保险业系统性风险监管政策

关于是否有必要制定保险业系统性风险监管政策,学界一直存在争论。

有的学者认为对保险业进行系统性风险监管是必要的。Rossi和Lowe(2002)讨论了全球市场的再保险政策,包括再保险政策现状、再保险的宏观审慎监管以及全球再保险市场的政策协调,认为有必要对再保险市场进行系统性风险监管。Grace(2010)探索了是否有足够证据表明对保险业有必要进行系统性风险监管,发现目前保险业风险监管没有直接防止保险业出现系统性风险,并且缺乏对保险从业人员道德风险的监管,政府有必要重新设计保险风险监管政策来最小化道德风险成本。美国精算师学会的金融监管改革工作小组(2010)认为对金融行业所有领域(包括保险业)的系统性风险进行监管是必要的。

也有学者持反对意见。Harrington(2010)和Shadow Financial Regulatory Committee(2009)都指出美国联邦储备理事会系统性风险监管机构的监管政策存在缺陷,而监管不力是导致2007—2009年全球金融危机的主要原因。特别是AIG的破产危机,造成对保险业和非银行金融机构进行系统性监管的呼声愈发高涨。但Harrington(2010)也提出了一些质疑:①没有考虑制定系统性风险监管政策的成本;②已有的关于银行业系统性风险监管政策在2007—2009年全球金融危机中已经失效,如何确保接下来制定的非银行金融机构系统性风险监管政策的有效性;③忽略了2007—2009年全球金融危机中保险监管措施的表现;④没有提供限制联邦权力范围的意见。因此,没有必要对保险和非银行金融机构制定系统性监管政策。Kessler(2014)则认为监管机构没有必要将保险业与银行业等其他金融机构放在一起进行系统性风险监管,因为到目前为止,保险业传统的经营模式并没有产生系统性风险,并且保险业自身监管要求的提升将进一步增强保险业的稳定性,监管机构应该将重点放在保险公司的非核心业务监管上。Hermans et al.(2014)建议政府应该将重点放在银行业的系统性风险监管而不是保险公司的核心业务监管上,保险政策制定者理应关注减少银行危机对保险业的冲击的方法。

也有人建议保险业与银行业共用一套系统性风险监管政策(One size fits all)。与上述观点不同的是,FSB(2013)提出这样一种意见:制定适用于具有系统重要性的银行、保险公司的监督决议政策,制定一套具有更高亏损吸收能力、更密集的监督和决议的计划,用在具有系统重要性的银行和保险机构身上。

1.5.3.3 保险业系统性风险监管问题

Vaughan(2009)在2007—2009年全球金融危机过后总结美国保险制度的经验和教训时,提出了什么样的制度可以实现保险监管机构间的相互制约与平衡,以及在政策制定中如何最大限度地减少不必要的开支的问题。有人质疑说:既然保险业不可避免地涉及信用违约掉期产品(CDS),那么还有没有必要针对此类产品制定相应的保险监管政策?(Acharya et al.,2011)系统性风险在保险业监管中处于怎样的地位,具体又该如何考量?(Al-Darwish et al.,2011)也有一些人质疑未来监管的发展可能会产生监管套利。Keller(2011)质疑银行和保险业之间是否存在监管套利。Eling(2016)提出全球系统重要性保险机构的评估标准是否隐含救助保障,进而导致道德风险;银行和保险监管中,谁的资本金要求更高,是否会产生监管套利行为。还有人质疑目前保险监管政策的有效性。Ashby(2011)在分析银行业危机爆发的原因后,将经验研究延伸至保险领域,质疑目前的保险监管政策究竟是在减缓还是在加剧保险业的系统性风险;未来对银行业和保险业更高的资本金需求,是否会将风险转移给消费者或者其他市场参与者(Haldane,2012);全球保险监管政策的标准不同是否会影响保险公司的系统相关性(Wei、Mühlnickel,2014);等等。 QZdM9wCWoWn9cKZjFheeRzWLgunekdh62QgpvsNPEtACgyE+SBTaKyfcaxHmDh4u

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