第五节

上一节从碳排放产业分布、碳排放的影响因素、碳排放的峰值预测、碳排放的总量控制等环节综述了国内外学者的研究成果，本节着重从宏观视野分析全球应对气候变化的新形势、新任务和新要求。

一、国际政策行动

2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）197个缔约方在巴黎气候变化大会上通过了《巴黎协定》 ，各方承诺将加强应对气候变化威胁，确保将全球平均气温在21世纪的上升幅度控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在前工业化时期水平之上1.5摄氏度内而努力。2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效；11月7日，UNFCCC第22次缔约方大会在摩洛哥南部城市马拉喀什召开，这是《巴黎协定》生效后的第一次缔约方会议，也是落实气候变化行动的大会。

（一）《巴黎协定》的内容及生效

《巴黎协定》是继1997年《京都议定书》之后 ，全球气候治理领域的又一实质性文件，将在全球应对气候变化过程中发挥里程碑式作用，大大推动世界迈向绿色低碳可持续发展的历史进程。协定主要对2020年后全球应对气候变化的行动做出安排，涵盖减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度等多个应对气候变化的关键要素，重点体现在五个方面。一是在全球应对气候变化长期目标中加入有关1.5摄氏度的内容。协定考虑到小岛国的实际情况，首次提出为把全球平均气温较前工业化时期水平的升高控制在1.5摄氏度以内而努力，体现了缔约方强化应对气候变化的力度的意愿。二是全球应对气候变化新模式首次写进有法律约束力的文件，协定明确规定各方将以“国家自主贡献”的方式参与全球应对气候变化的行动，这种参与模式得到广泛支持，目前已有180多个国家向联合国提交了自主贡献的文件，覆盖全球95%以上的碳排放。三是在应对气候支持资金问题上，协定首次提出2020年前应制定切实路线图，以敦促发达国家落实2020年之前每年向发展中国家提供1 000亿美元的承诺。四是在透明度问题上，协定提出从2023年开始，每五年对全球应对气候变化行动的总体进展进行盘点。五是降低了有法律约束力的“协定”部分的生效门槛，规定只要55个国家批准协定即可生效。《巴黎协定》生效至少需要55个缔约方加入协定，温室气体排放量涵盖全球55%的碳排放。从2015年12月制定开始，不到一年时间，全球共97个缔约方批准了《巴黎协定》，碳排放量占全球碳排放的69.22% 。

（二）国际社会政策行动

2016年，国际社会各领域为了应对气候变化，制订了多方面的气候变化计划和方案。在国家和地区层面，英国资助7 500万英镑开展汽车行业低碳技术研发；欧盟进入“全球气候变化联盟”第二阶段，资助适应气候变化的相关项目；美国发布了海上风电战略、制定了减少温室气体排放的相关标准；加拿大发布了省级五年气候行动计划；等等（见表0-4）。

二、国内政策行动

2015—2017年，我国在应对气候变化领域主要有三个重要方案：一是2015年提交UNFCCC秘书处的《国家自主贡献方案》，主要针对国际社会的履约承诺和自我减排愿景；二是2016年国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2016〕61号），主要针对国内碳减排目标任务和地方碳减排具体行动；三是2017年国家发展改革委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，它的印发标志着我国碳排放权交易体系完成了总体设计，并正式启动，明确了要“坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位” 。

（一）《国家自主贡献方案》的重点内容

该方案包括减缓和适应两方面内容的五个目标：一是在2030年左右达到二氧化碳排放峰值；二是到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%；三是到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%；四是到2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米；五是到2030年在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系。

（二）《“十三五”控制温室气体排放工作方案》的重点内容

该方案的重点内容包括：一是到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%；二是到2020年能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，单位国内生产总值能源消费比2015年下降15%，非化石能源比重达到15%，煤炭消费控制在42亿吨左右；三是到2030年左右碳排放达到峰值并争取尽早达峰，支持优化开发区域碳排放率先达到峰值，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰；四是2020年工业领域二氧化碳排放总量趋于稳定，钢铁、建材等重点行业二氧化碳排放总量得到有效控制；五是到2020年森林覆盖率达到23.04%，森林蓄积量达到165亿立方米。

三、国内外新转变

（一）国际新形势

应对气候变化的国际新形势，概括而言，是以下“五个强化”。

一是攀升国际共识新高度，190多个国家的参与，180多个国家自主贡献方案的提交，以及集各方共识且有约束力文件的达成，《巴黎协定》的生效空前体现了全球对人类未来发展的深刻关注和对气候变化的广泛共识，强化了绿色低碳发展道路的可持续性和不可逆性。

二是催生全球履约新模式，在“共同但有区别责任”的原则上，明确规定各方以“国家自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，这种“自下而上”的履约新模式，强化了各方履约承诺的兑现力度。

三是增添气候行动盘点新抓手，在透明度问题上，国际社会提出从2023年开始，每五年将全球应对气候变化行动的总体进展进行盘点，强化了各方履约内容的实效性。

四是构建中国气候变化目标新体系，中国在2020年应对气候变化目标基础上，再次自主提出2030年应对气候变化目标，形成了“进度目标（2020年）+目标年目标（2030）”的目标体系。这种带有强烈时间维度特征的目标体系，体现了自我加压的大国典范，但一定程度上削弱了我国碳减排的进度弹性，强化了目标实现的过程压力。

五是凸显中国气候变化目标新特点，国家在单位国内生产总值二氧化碳排放下降率目标基础上，首次在国际社会提出碳排放峰值概念以及达峰时间（2030年），提前15年量化了我国经济增长摆脱高碳排放路径依赖的发展愿景，强化了国内实施碳排放总量控制的政策信号。

（二）国内新转变

上述应对气候变化工作在新形势下的“五个强化”，将促使国内应对气候变化产生五个方面的新改变或转变。

一是工作边界将更加强调“减缓”和“适应”并重。“十二五”期间国内应对气候变化更多体现在控制温室气体排放，适应气候变化工作基本处于机制设计的宏观层面。“十三五”期间，适应气候变化将同减缓气候变化一并进入微观操作层面。

二是工作思路将更加注重目标导向和过程管理齐抓。类比国际履约机制新特点来看，国内应对气候变化的目标导向将更为清晰，实施目标进度的过程管理也将成为新常态。

三是工作重心将更加突出强度和总量双控。“十三五”期间国家在下达地方省市单位地区生产总值二氧化碳排放下降率目标的同时，也要求实施碳排放总量控制，由“十二五”碳强度“单控”转变为连同总量的“双控”。

四是工作手段将变为更强化行政考核和市场配置并举。国家依然将实施单位生产总值二氧化碳排放下降率目标考核工作，强化对地方控制温室气体排放工作的力度；但同时，国家已在2017年12月建立全国统一碳市场，“十三五”后期通过市场调配资源推动碳减排的效果将更加明显。

五是工作方式将更加依赖试点示范和量化评价联动。“十三五”应对气候变化诸多专项工作已陆续启动，参照国家传统做法，预计将实施一系列的先行试点示范，同时加强对试点示范的量化评价和经验总结，由点到面开展相关专项工作。 uF1KUGEGVGpT0yO83I5gzGT1YE5PiozQA29cpKBtFmk7AFBGqGOHOtnBlGNncO3s