2.1 铁路应急管理

2.1.1 铁路突发事件

目前，我国铁路系统中，不论是传统铁路还是高速铁路，均已在全国范围内连接成网，铁路线路连通了不同地质、地形、气候、人文条件的地区。而我国是自然灾害频发的国家，这些均给铁路的安全运营带来了巨大挑战。我国铁路系统工种复杂，不仅有车辆、机务、工务、电务、供电等业务部门，还有客运、货运、资产经营开发等经营部门，还有统筹铁路运营的调度部门。铁路系统的正常运营离不开各类工种的协同配合。而铁路系统工作人员数量庞大，其综合素质、服务技能、业务水平也参差不齐，这些也对铁路系统的安全运营提出了较高要求。最近几年，我国大力发展高速铁路，极大方便了旅客出行，改变了旅客出行习惯。铁路系统各个层级也在大力推进市场化改革。新技术设备的大量使用以及组织结构的改革，给铁路系统带来新的挑战。此外，铁路系统还面临着恐怖袭击、大客流等风险。通过以上分析可知，我国铁路系统的安全形势较为严峻，且面临着各种突发事件的挑战。

铁路突发事件是指突然发生的，可能对铁路系统运输安全与生产秩序产生较大影响的各类安全事故。目前，可将铁路突发事件的种类分为自然灾害事件、事故灾害事件、公共卫生事件和社会安全事件四类 ^[2] ，见表2.1。此外，随着我国铁路系统市场化改革步伐的加快，系统将会面临越来越多来自市场经营方面的突发事件，如高铁走出去、高铁快运等面对的各类风险。本书主要探讨的突发事件即表2.1中指出的四类突发事件。我国应急管理采用分级响应、分级负责的方式应对突发事件。铁路系统依据突发事件的规模、影响范围与危害程度将各类铁路突发事件分为特别重大事故、重大事故、较大事故与一般事故四个级别，具体分级标准可参见《铁路交通事故调查处理规则》。分级响应不仅有利于明确责任主体，还有利于资源的有效利用。在铁路系统中，行政级别越高的应急主体，其掌握的应急资源越丰富，其应急能力也越强。

为有效应对突发事件，需首先厘清突发事件的诱因，铁路突发事件的诱因很多，有人为因素、环境因素、设备因素与管理因素四类 ^[2] 。人为因素有工作人员的业务素质水平低、安全意识薄弱、过度劳累等以及旅客的不安全行为；环境因素主要是指自然灾害；设备因素有可靠性不足、设备老化、设计标准未达要求等；管理因素主要是指规章制度不合理等。多个因素或单一因素均能致使突发事件的发生。而影响最大的因素主要是人为因素，这与人在铁路系统正常运行中占有重要地位有关 ^[2] 。

铁路突发事件不仅具有一般突发事件的特征，还具有一些独有的体现铁路专业特征的特点，具体如下：

（1）突发性与不确定性。突发性是突发事件最为重要的特征，主要是指突发事件即突然发生的事件，其发生时间与发生地点均无法预测。不确定性主要是指突发事件的演变不确定，突发事件发生后相关信息不确定，这些均对应对突发事件提出较高要求。

（2）多样性与复杂性。复杂性主要是指由于铁路是一个复杂的大联动机系统，铁路突发事件发生的原因多样，会牵涉各个部门各个环节。多样性主要是指铁路突发事件种类繁多，一种突发事件很容易衍生出其他突发事件，每一类突发事件的应对措施也不同。

（3）后果严重性。铁路是我国经济的大动脉，铁路系统不仅承担了大量旅客的出行任务，也分担了大量的物资运输。尤其是高速铁路的快速发展，吸引了越来越多的旅客。此外，铁路系统是个大联动机，需24小时不停运营，牵一发而动全身。因此，铁路突发事件相较于一般突发事件，其后果更为严重，不仅会造成人员伤亡与财产损失，还影响铁路运营，也会造成巨大的社会影响。

（4）时间紧迫性。该特性是一般突发事件均具有的特征，突发事件演变快速，需及时应对，以尽可能降低人员伤亡与财产损失。更为重要的是，铁路系统中某一段的停运对整个系统影响很大，造成的损失更大。因此，突发事件发生后，铁路系统需尽快恢复运行。

（5）衍生性。铁路突发事件的衍生性相较于一般突发事件更为突出。这与铁路系统的大联动机特点有关。某一铁路突发事件的发生，很容易衍生出其他突发事件。如列车脱轨突发事件将会造成该线路停运，进而影响该线路的运营，衍生出旅客滞留等事件。2008年的冰雪灾害事故将这一特点表现得极为突出。

2.1.2 铁路应急管理体系

为科学应对各类突发事件，我国政府与企事业单位自上而下构建了“一案三制”的应急管理体系，铁路系统也不例外。铁路应急管理体系主要是指三级组织结构（总公司、路局、站段）为在各个阶段（事前、事发、事中、事后）有效应对铁路突发事件而构建起的由各要素组成的系统，其中的要素有应急管理体制、管理机制、应急法制、应急预案、应急保障、应急信息系统与其他相关要素以及要素间的关系。其结构形式可参考陈振颂 ^[2] 提出的铁路应急管理体系结构图，见图2.1。

铁路应急管理体制是指铁路系统构建的三级应急组织机构（总公司级、路局级、站段级）以及对相应权责的界定，是应急管理的组织保障。每一级应急组织机构由常设应急机构与非常设应急机构组成 ^[2] 。铁路应急管理机制是指铁路系统依据规章制度、实践经验以及科学理论所构建起的应对铁路突发事故的处置方法与处置原则集合，涵盖应急管理的方方面面，对工作人员应对突发事件具有指导作用 ^[2] 。铁路应急管理法制是指国家、地区以及铁路系统针对铁路突发事件制定的相关法律法规以及规范性文件与规章制度等，是保障合理、合法应对铁路突发事件的基础 ^[2] 。铁路应急预案是指某一应急主体为有效应对某一突发事件，依据应急体制、机制、法制，并结合相关历史经验而制定的覆盖事前、事发、事中、事后各阶段的科学有效的处置方案集，是指导应急管理工作的文件集 ^[2] 。铁路应急保障是指应急管理全过程中所需的各种物资、设备、资金、人力、信息、技术、制度等资源以及相关的管理活动，为应急管理提供基础性保障 ^[2] 。铁路应急管理信息系统是以相关信息技术为基础，以铁路应急管理体系框架为指导，遵循相关通信标准，涵盖应急管理全过程，提供信息传输、处理、共享等功能的信息系统平台，为铁路应急管理提供信息化保障 ^[2] 。

铁路应急管理法制为应急管理做到有法可依、有章可循提供了法律法规保障；铁路应急管理体制明确了各工作人员的具体职责，提供了组织与人员保障；铁路应急管理机制规定了各项工作的方法与流程，提供了方法的保障；铁路应急保障体系为应急管理提供了资金、设施设备等方面的保障；铁路应急管理信息系统为应急管理提供了信息化、智能化的支撑；而铁路应急预案是应急主体为应对某一突发事件所需的应急法制、体制、机制三者的综合体现，也明确了应急物资与信息保障、培训、演练等内容，是指导应急主体具体操作的规范性文件集 ^[2] 。五者之间的关系如图2.1所示。

我国铁路系统的应急管理工作以预防为主、预防与应急相结合、常态与非常态相结合作为基本原则。铁路突发事件有事前、事发、事中与事后四个不同发展阶段 ^[2] 。不同阶段所需的应急管理工作不同：事前做好风险评估、应急预案编制、组织机构设立与职责落实、应急资源准备与维护、应急培训与演练、应急预防等工作；事发做好危险排查、缓解与监控、应急预警等工作；事中做好预案启动、应急处置与救援、资源调动、信息传输与发布、应急协同等工作；事后做好应急恢复、善后处理、评估与总结等工作。铁路应急管理体系即是铁路应急主体为了保障各个阶段的各项应急管理工作能顺利开展而构建的各方面保障 ^[2] 。

2.1.3 铁路应急管理评估与决策

评估问题与决策问题是管理中的常见问题。评估问题主要是指评估主体对评估对象通过调研分析来评判对象的优劣与不足。评估主体借助科学的评估模型对对象进行评估，可深入了解评估对象，发现处置或改善评估对象的关键环节，进而协助评估主体明确针对性的处置或改善措施。在开展评估前，评估主体需先明确评估准则，即衡量评估对象优劣的标准。评估流程一般为明确评估主体与评估对象，组建评估团队，明确评估标准，通过调研分析给出评估信息，处理评估信息得出评估结果。

决策问题主要是指决策主体为实现某一目标，在已有信息的基础上，凭借一定的科学方法与工具，对影响目标实现的诸因素进行分析，以对未来行动做出决定。决策问题主要体现在决策主体对多种可行方案进行判定、择优。决策主体借助科学的决策模型进行决策，可提升决策质量，减少决策时间与成本。决策流程一般为明确决策目标与决策对象，组建决策团队，确定决策标准、拟定可行方案、方案择优与实施等。

铁路应急管理是铁路系统为应对各类铁路突发事件而开展的一系列管理活动。由于铁路突发事件的巨大危害性，铁路系统需采用科学的管理方法以尽可能避免或减少突发事件造成的影响。目前，铁路系统囊括了“一案三制”以及保障体系与信息系统的铁路应急管理体系，并从事前、事发、事中、事后各个阶段开展一系列针对性的管理措施。然而，科学的管理活动离不开三个环节，对管理对象进行评估，以更深入地去了解管理对象，协助管理主体确定有效的、具有针对性的管理措施；对过去的管理过程或成果进行评估，以发现现有管理的优劣之处，优点继续发扬，缺点及时改正，为以后的管理明确方向；对可行的管理措施进行决策，以选出最佳的管理方案，指导未来的管理工作。因此，铁路应急管理需开展这三个方面的管理工作，即对管理对象进行评估、对已有的管理效果或成果进行评估、对未来的管理活动进行决策。

铁路应急管理的对象即各种可能的突发事件，也即风险管理中的危险事件。为科学、有效管理铁路危险事件，铁路应急主体需开展风险评估工作。铁路风险评估即风险评估主体（即应急管理主体）对各铁路危险事故发生的可能性以及可能造成影响的严重程度进行评估的过程。铁路系统中应急主体可通过风险评估明确风险事故与风险等级以及有效的应对措施，这对于应急主体有效开展应急管理工作具有重要的指导意义。

对铁路应急管理的成果进行评估，即对铁路系统所开展的各项应急管理工作进行评估，包括“一案三制”、保障体系、信息系统以及事前、事发、事中、事后各个阶段的应急管理工作。应急主体通过评估工作，有利于加深对各项工作的了解，也可明确各项应急管理工作的优缺点，为进一步改进应急管理工作提出针对性意见。目前，现有研究开展的铁路应急管理评估工作主要有铁路应急预案评估、铁路应急能力评估、铁路应急管理绩效评估三项。其中，铁路应急预案评估即应急主体对某一应急预案开展评估，以明确该预案的不足之处，为进一步修订预案提出针对性改进措施。铁路应急能力评估即应急主体对其综合应急能力进行评估，以明确该主体在应对各类突发事件的短板，为进一步提升应急能力提出针对性意见。而铁路应急绩效评估即应急主体对其开展的各项应急管理工作进行评估。应急能力评估与应急绩效评估虽有不同，前者侧重能力层面，后者侧重绩效层面，但两者之间也有一定的关联性。应急能力是应急绩效的内在表现，应急绩效是应急能力的外在呈现，应急能力与应急绩效往往是呈正相关关系。本书着重探讨应急能力评估问题。

铁路应急决策是铁路应急管理中的决策问题，即决策主体依据特定的决策目标从众多可行应对方案中选出最佳方案作为行动计划。从广义上看，铁路应急决策存在于铁路应急管理的各个阶段；从狭义上看，铁路应急决策主要存在于铁路突发事件即将发生或发生后应对的阶段，即预警与应急处置阶段。狭义的应急决策主要是指决策主体在紧急环境下并面对巨大风险的情况下做出的决策。而广义应急决策的含义不仅包括狭义应急决策，还指决策主体在非紧急情况下做出的决策，如对风险消解方案进行决策、对应急物资存储地点进行决策等。现有学者主要关注狭义的应急决策问题，本书也将主要探讨狭义的铁路应急决策问题。

铁路风险评估、铁路应急预案评估、铁路应急能力评估与铁路应急决策在铁路应急管理体系与应急管理各个阶段的位置及关系如图2.2所示。