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1949年，新中国成立后，为了集中力量发展经济和适应重工业发展战略所诱致出的一种内生的制度安排便是国有企业
，当时国有资本的主要功能是支撑工业体系，即体现经济属性、发挥经济保障的作用，同时也是大力支持经济建设和发展的具体表现
。1956年，全国统一国营企业工资制度。工资标准、职级、调整等均由中央政府规定，地方政府和企业无权变更，国家为了补充职工工资，还发放各种生活福利以及企业兴办社会事业，因此，就形成了“工资低、就业率高、福利多”的就业格局
。在此背景下，国家、国有企业和国有企业职工之间形成了具有三大特征的社会关系：一是实行无劳动合同、终身依附于企业的“低工资”制，职工创造的劳动价值为国家做出了较大贡献；二是国有企业被称为“共和国的长子”，承担了大量的社会职能
，承担了本应由社会主体或公共服务机构提供的社会服务，一度被认为是衣食无忧的“铁饭碗”“金饭碗”。据统计，目前仅中央企业兴办的具有上述功能的社会职能机构约为8000个，年度所需费用约800亿元；地方国有企业兴办的此类社会职能机构年度所需费用超过1000亿元
；三是未建立健全社会保障制度，在当时的社会形势下，“企业单位养老”成为主流。
具有上述特征的社会关系的形成导致了大量国有资本、国有资产和国企红利用于支付办社会职能费用，企业办社会职能虽然在当时是适应时代的表现，但本质上是一种变相的职工福利，在当时的历史背景下维持了职工队伍的稳定、企业发展的稳定和社会秩序的稳定。诚然，具有上述特征的社会关系的形成也使得国有企业老一代职工未缴纳社会保障费，其应享有的社会保障权利隐形化和内卷化了
，实际上延伸形成了国家对国有企业老职工社会养老保障的隐性负债，而这种负债日渐形成了今天的历史欠账。从当时经济社会发展的阶段性来看，彼时的国有企业的确为国家经济社会发展和维护社会稳定做出了突出贡献，是社会主义集中力量办大事优越性的具体体现。但从我国发展的历史以及国家（企业）治理现代化的角度来看，国有企业办社会职能影响了企业的长期可持续发展、滞缓了社会保障制度的建立和发展，目前中央和地方国有企业在社会职能剥离过程中产生的各种突出问题即是具体表现之一。
1992年，随着我国社会主义市场经济体制的确立，国有企业也开始进行以“政企分开、市场竞争、自负盈亏”为主要内容的市场化改革，其主要特征是企业作为市场主体要参与市场竞争、积极融入市场，改革的价值取向则是“效率优先、兼顾公平”，这就要求企业必须甩掉沉重的教育、医院、养老等“企业办社会”的包袱，轻装上阵，增强企业的竞争力。社会保障体制在社会主义市场经济体制的发展中不断革新和完善，养老保障开始从“单位保障”向“社会保障”转轨，加之部分国有企业经营不景气，导致原有体制的弊端日益显现，这也等于宣告了由单位支撑的、非社会化的、与计划经济相适应的、传统的离退休养老保险制度失去了其存在的经济和社会基础
。养老保险制度转轨初期我国有2400万退休人员，转轨成本数额十分巨大
。随着时间的推移，国有企业老职工的养老问题日渐暴露，养老保障社会化过程中视同缴费年限政策形成的养老基金缺口日益凸显，社会养老保障压力越来越大。实际上，此阶段养老保险责任从企业向社会转变以及养老保险制度进一步优化与完善是作为国有企业改革的配套措施推进的，是一种“外部诱致性制度变迁”，而非养老保险制度自身“内生自发性的变革”。
1997年，我国初步构建了“统账结合”的相对完整的社会保障体系，为过去的单位保障、企业保障和国家保障转向社会保障开辟了新的通道，这是我国社会保障制度的“强制性变迁”。如果国家社会保障制度的配置和供给与需求主体（企业）的承载能力、选择偏好基本一致，或者能够最大限度地为需求主体所接纳，那么，这一制度的推广实施、贯彻落实就会比较顺利。否则，需求主体就会以自己软性的“执行误解”或隐形的“执行不力”来削弱国家制度的实施力度，使这一制度存在执行偏差或形同虚设。这就是需求主体（企业组织）对国家制度的“修改执行”
。在基本养老保险制度执行过程中，或多或少存在着这样的“修改执行”。一方面，在基本养老保险缴费过程中，有些企业囿于自身担负的社会成本较高的实际，会“主动修改执行”国家基本养老保险政策和制度，以致少报少缴、断缴逃缴；另一方面，由于制度条块、行业、区域分割，地方政府具有经济显性增长的“发展冲动”和“发展偏好”，在基本养老保险政策上存在执行偏差，有些企业在引导下“被动修改执行”国家基本养老保险政策和制度。具体而言，国家通过制度配置和设计把责任和压力转移和分摊给了不同的国有企业，却未考虑各企业的实际，如老国有企业退休职工人数多、养老保险成本高而对具有较强再分配功能的社会统筹的养老保险制度具有选择偏好；新国有企业退休职工少，养老金成本低而对现收现付式“单位化”的养老保险制度具有选择偏好。但老国有企业由于亏损和效益不景气无缴纳养老保险费的经济能力，新国有企业却缺少缴纳的积极性，拖缴、欠缴养老保险费成为其选择
。
基本养老保险制度在被“修改执行”中运行，但随着经济社会的发展和人口老龄化的到来，养老保险的隐性债务开始显性化。此外，20世纪90年代和21世纪前十年两个时期，国有企业经营发展无须支付股息，虽然这种做法有利于企业低成本运作和增强市场竞争力，但同时也减少了本可以用于养老保险以及其他社会公共服务的政府收益
。开拓基本养老保险基金筹资渠道、提高基金支付能力就成了政策制定和实施部门关注的重要问题。早在20世纪90年代，就曾提出利用国有资产来弥补国有企业老职工的养老历史欠债，使国有资产回归到全民所有、全民共享的本性
，但由于部门利益协调难度大等原因，一直未能得到有效实施。当前，划转部分国有资本充实社保基金则是在其经济属性和功能之外发挥社会属性和社会功能的具体体现，是国有资本支撑和助推社会主义建设和发展的有效力量
，也是让国有资产“取之全民、用之全民”的题中应有之义。
目前，我国虽已处于中等偏上的发展阶段，但伴随着经济发展而来的却是增速较快、规模较大、程度较深的人口老龄化。“未富先老”“未老先缺”既给我国社保制度可持续发展与社保基金的良性运转和有效支付造成了极大的压力和影响，也对我国社保制度满足老龄化社会快速增长的养老保障需求提出了更高的要求。近年来，我国的社保制度改革已取得了新的进展，最为重要的当属机关事业单位养老保险制度改革，实行与城镇企业职工相同的“统账结合”制被称为我国养老保险制度改革发展的重要里程碑，对打破制度“双轨”，整合制度“碎片化”具有重要意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”“划转部分国有资本充实社保基金”，以此充分发挥国有资本的社会保障功能，促进社会保障制度可持续发展。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，“共享发展”成为重要发展理念之一。同年，国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）再次明确指出“根据需要划转部分国有股权转由社保基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口”
。这既是社会保障与国资国企领域的重大改革举措，也是实现“共享发展”理念的重要路径之一。
2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断，以及提出“坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”
。完善的社会保障体系、稳步提高的养老金水平则是人民日益增长的美好生活需要的现实需求，而社会保障制度体系是实现共享的基本途径与基本制度保证
。
当前，虽然我国社会保障制度改革取得了显著成就，但不平衡、不充分、不协调、不均等的问题依然明显存在。
一是改革遗留问题仍然存在，历史欠账和转轨成本已成为影响基本养老保险基金可持续发展的“关键障碍”。1997年，初步建立的“统账结合”的养老保险制度并没有严格控制住退休金的增长，社会统筹基金无法满足已经退休和不断退休人员的退休金需求，导致“入不敷出”，基金出现缺口
，各地为了弥补上一代退休人员的养老金（历史债务和转轨成本），除了各级财政补贴之外，动用当代职工基本养老保险个人账户的资金填补现收现付式的社会统筹基金，以致造成了个人账户的“空账”运行。“空账”被认为是隐性债务的显性化表现，并成为转轨成本
。据统计，2015年，城镇职工基本养老保险基金累计结余额为35345亿元，各级财政补贴基本养老保险基金4716亿元
，而当年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到47144亿元，扣除全国所有做实个人账户省份累计结余资金3274亿元
，实际上个人账户的“空账”额达到43870亿元，用当年的城镇职工基本养老保险基金累计结余额与财政补贴额之和都不足以弥补。随着我国人口老龄化进程的加速，“统账结合”的基本养老保险制度面临着基金支付不足的风险，巨额的历史债务和转轨成本已经成为我国基本养老保险平衡、充分和可持续发展不容忽视的“关键障碍”。
二是“碎片化”的城乡社保制度严重降低了公平性和制约了劳动力市场的发展。城乡二元分割的社保制度存在着覆盖面不够广、缴费负担不够均衡、社保资源分配不均、保障水平差距大等问题，使制度的公平性、互济性、共享性、便携性、接续性不足，进而阻碍了城乡之间劳动力要素的自由有序流动和全国统一劳动力市场的形成，降低了劳动力资源优化配置的水平，延缓了农民市民化和新型城镇化的进程。
三是企业负担重，基金缺口态势呈现。当前，企业在岗职工缴费水平高，企业运行成本高，基金征缴难度大，而养老保险待遇却逐年持续提高，基金征缴支付缺口态势逐步显现。2017年，我国城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元，其中征缴收入33403亿元，各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元；全年基金总支出38052亿元
。从表面上看收大于支，但扣除财政补贴后的征缴收入为33403亿元，征缴支付缺口额为4649亿元。
四是人口老龄化急剧发展，社会抚养比失衡。据统计，截至2016年年底，我国60岁以上的老年人口占总人口的比重已经达到16.7%，其中65岁以上的老年人口占总人口比重已经达到10.8%。目前中国社会的抚养比已经由20世纪90年代的5∶1降到了2.8∶1，即2.8个劳动年龄人口养1个非劳动年龄人口
。社会抚养比的降低也说明人口结构趋向老年化，养老压力越来越大。
五是部分地区社保基金收不抵支与企业降费减负现实诉求的矛盾。目前，我国社保缴费的现实是费率水平较高，在经济形势严峻的背景下企业正常运转受到了较大影响，我国东部沿海统筹地区劳动力流入省份基金结余较多，而一些中西部统筹地区当期基金征缴已经出现收不抵支的尴尬现象。2015年，我国城镇职工基本养老保险基金当期结余较多的是广东、北京、浙江和江苏等沿海省市，而吉林和中西部地区省份则是收不抵支，当年已有6个省份收不抵支，比2014年增加了4个
。如果只考虑基金征缴收入（不含财政补贴），2015年则有24个省份和新疆建设兵团当期征缴收入小于当期基金支出
，除西藏外的所有中西部省份均全部包含在内。降低社保负担的现实诉求与需要无疑又会对本已处于入不敷出状况的养老保险基金带来新的压力和矛盾。基本养老保险缴费率降低的现实也要求加大财政补贴力度，但又致使财政补贴存在较大的当期转移支付压力。2017年各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元，占全国一般公共预算支出203330.03亿元的3.94%
。
六是社保基金支付及保值增值压力较大。一方面，2005—2015年，我国企业退休人员的养老金待遇每年以10%的比例上调，2016年由于机关事业单位人员被涵盖，基本养老金增长比例下降为6.5%，连年高比例的增长被认为造成了保障待遇的过快增长
，这也是基金支出压力增大的重要成因
；另一方面，当前我国基本养老保险基金有效投资的渠道较少，大多以记账的方式存入银行，保值增值率基本以银行记账率为准。据统计，各地记账利率均未超过5%，且还存在记账利率下调的情况，若与全面的通货膨胀指数相比，记账利率水平更低
。我国基本养老保险基金以“安全性”为主的原则限制了投资渠道、领域和范围，大量的基金“躺卧”在银行，流动性较差，进而造成了基金抵御通货膨胀的应变能力较弱、抵御支付风险的安全系数较低，同时也增加了基金保值增值的压力，影响了基金有效运营和可持续发展。
上述问题无疑给我国社会保障制度向更高水平的可持续发展带来了严峻的挑战，但同时也表明：在经济新常态下，社保基金进一步“开源”的必要性和重要性。目前，我国国有资本和国有企业改革已取得重要进展，在老龄化社会快速到来和基金缺口逐渐加大的双重压力下，国有资本理应成为社保基金的重要补充和支付“稳定器”，为退休人员和在岗职工提供当前与未来基本的生活待遇保障和稳定的预期。2017年11月18日，国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发〔2017〕49号文）（以下简称《实施方案》）
，在四大“基本原则”框架下，从划转范围、对象、比例、承接主体、划转程序、承接主体方面对国有资本的管理、划转步骤、配套措施和组织实施等内容就划转部分国有资本充实社保基金进行了明确的规定，旨在进一步推动国有企业深化改革，使全体人民共享国有企业发展成果，增强我国基本养老制度的可持续性。在当前我国人口老龄化逐步加速、养老保险制度并轨、退休待遇逐步提高带来的基金支付压力巨大的背景下，不论是为弥补退休职工的历史欠账和支付社保制度变革的转轨成本的现实需求，抑或为社保基金寻找一个新的有保障的资金来源渠道，国有资本划转社保基金均是首要和必要之选。
（1）国有资产：属于国家所有的一切财产和财产权利的总和，包括国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得，或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利等，有广义和狭义之分。广义的国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产；狭义的国有资产特指经营性国有资产，即国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。本书所称国有资产是指狭义的国有资产。
（2）国有资本：国家直接和间接出资形成的资本，以及凭借资本所有权享有的权益。简言之，国有资本就是在国有资本投入的企业中属国家所有的所有者权益。本书所称国有资本特指国家以各种形式对中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构等（公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外）投资及其收益等形成的经营性国有资产。
（3）国有实收资本：实收资本是指投资者作为资本投入企业的各种财产，是企业注册登记的法定资本总额的来源，它表明所有者对企业的基本产权关系。国有实收资本是指有权代表国家投资的政府部门或机构以国有资产投入企业形成的资本。本书所称国有实收资本特指国家及其相关部门投入中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构等（公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外）形成的资本。
（4）国有股所有者权益：本书所称国有股所有者权益特指国家及其相关部门对中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构（公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外）各种形式的出资及所形成的权益。
（5）社保基金：社保基金有社会保障基金和社会保险基金之分。全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。社会保险基金是指国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利而多渠道筹措的资金，由各地方政府进行管理，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金
。本书所称的社保基金如无特别注明均特指社会保险基金中的城镇企业职工基本养老保险基金。
本书以国发〔2017〕49号文的出台实施为研究基点，在统筹考虑全国的情况下，将实证研究的范围界定在地方国有资本划转社保基金。这主要是基于以下考虑：一是中央层面从2001年开始进行划转，取得了较为丰富的划转经验。国发〔2017〕49号文规定划转比例统一为国有股权的10%，但各地国企改革和社保基金情况不尽相同，可划转的规模存在较大的差异，以致划转比例可能会突破10%，选择典型地区进行实证研究并进一步提炼一般经验、总结一般规律使研究更具普适性。二是国发〔2017〕49号文规定地方层面由省级人民政府设立的国有独资公司或具有国有资本投资运营功能的公司持有划转股权
。当前，国有资本划转社保基金主要集中在中央层面，地方层面虽有个别省份进行了探索和试点，但地方国有资本究竟该不该划转、如何划转、划转的理论与政策依据是什么、划转过程中中央与地方的责任如何明确等问题，都有待进一步探索。特别是地方财政和国有资本划转弥补社保基金缺口的能力有多大、地方国有资本划转规模和比例究竟有多大、地方国有资本划转的方法和路径、地方国有资本划转中央与地方责任划分以及利益协调机制如何构建等关键问题亟须得到解决，且国发〔2017〕49号文规定的承接主体的功能定位与试点省份存在差异，尚未形成完整的治理体系，并无较为成熟的经验可资借鉴。
因此，为推动划转政策实施具有可持续性和社会保障可持续发展，本书依据国发〔2017〕49号文相关内容将研究范围界定在地方国有资本划转社保基金的理论和方法，包括系统论述和探索划转的理论依据和互动机理、以典型地区为例研究地方财政补贴和国有资本划转社保基金的能力、中央与地方责任划分的方法研究、地方国有资本划转社保基金的方法以及从制度化的视角研究国有资本划转社保基金的利益协调机制建设等方面。