摘要

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。坚持人人尽责、人人享有，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。目前，虽然我国社会保障制度改革取得了显著成就，但社保制度改革历史欠账和转轨成本遗留问题、社保基金显现缺口态势等不平衡、不充分、不协调、不均等的问题明显存在，这无疑给我国社会保障制度更高水平的可持续发展带来了严峻挑战。在经济新常态下，社保基金必须要进一步“开源”，划转部分国有资本充实社保基金即是解决社保基金不足的重要举措之一。

国有资本划转社保基金在推动国有企业股权多元化、优化公司治理结构、提升公司治理水平、促进社保基金可持续发展等方面比国有资本收益上缴财政具有明显的优势。但地方国有资本划转的理论与政策依据是什么、划转过程中中央与地方责任如何明确等问题，都有待进一步探索。特别是地方财政和国有资本划转弥补社保基金缺口的能力有多大、地方国有资本划转规模和比例应该为多大、地方国有资本划转的方法和路径、地方国有资本划转中央与地方责任划分以及划转后的利益协调机制等关键问题亟须得到有效解决。

本书研究国有资本划转社保基金以弥补当前社保基金政策缺口目标和立足解决长远基金缺口目标相结合，以一种机制化、长期性的制度安排为逻辑起点，通过对相关理论的阐释和多元互动关系的分析，构建了国有资本划转社保基金的理论分析框架，并选择典型地区，运用精算平衡模型设计了是否延迟退休情况下多种方案组合，测算了2020—2050年社保基金收支及缺口等，对弥补社保基金缺口的地方财政能力、国有资本划转方法与能力进行了研究；在此基础上重点研究和提出了中央与地方责任划分的依据和方法；立足理论分析和实证研究结果，设计了国有资本划转社保基金各方利益协调机制建设的思路，并提出了促进地方国有资本有效划转的政策性建议。

本书的主要研究内容如下：

第1章导论。本章阐述了本书的研究背景和主要范围，综述及评价了国内外相关研究动态，阐明了研究的价值与意义、主要研究方法、研究思路与逻辑架构以及可能的主要创新点。

第2章国有资本划转社保基金的一般理论分析。本章通过基础理论和互动机理对国有资本划转社保基金的一般理论进行了探索和分析。研究结果显示：一是基础理论表明社会保障作为一种社会公共政策，其制度具有收入再分配功能，而国有资产也属于全民所有，划转国有资本充实社保基金符合社会公平和社会分红的理论要求，同时也体现了“共建共享”要求的社会保障责任分担与互助共济的内涵。二是互动机理分析表明：①从公平视角来看，社保历史欠账造成了代际不公，划转国有资本有利于代际公平；省级统筹并不利于地区公平，划转国有资本可能加剧省际的不公平。②从治理现代化视角来看，划转国有资本有利于国企股权多元化改革以及完善公司治理结构，同时股权多元化以及完善公司治理结构有利于提升承接主体参与公司治理的专业能力和水平。③从可持续视角来看，划转国有资本的短期主要目的不是降低企业负担，但长期而言可能是划转带来的结果之一，划转国有资本与社保基金来源结构相互影响。④从多元联动视角来看，划转国有资本与资本市场完善是相互作用、相互影响的。⑤从包容性发展视角来看，划转国有资本短期是共建社保基金责任的“延期支付”，长期则是“应尽义务”；国有资本划转是社保制度成为包容性公共政策的外源动力。

第3章弥补社保基金缺口的地方财政能力研究——以Y省为例。本章运用精算平衡法、预测分析法、多方案比较分析法等多种方法，并选择中西部典型地区为样本对弥补社保基金缺口的地方财政能力进行了考察和实证研究。结果发现：一是典型地区人口老龄化高峰期出现在2035年前后，而财政收入和财政补贴在当前增速（低低增长方案）的基准情况下，基金出现缺口（累计结余耗尽）的时间在2033年前后，要早于人口老龄化高峰期；二是从中长期来看，在保持现有经济、财政及补贴增长速度的基准情况下，基金缺口规模将占当年GDP的70%左右，是当年财政收入的5.51倍，是当年基金收入的6.41倍，仅依靠地方财政无法弥补基金缺口；三是延迟退休有效缩小了基金缺口规模，有助于缓解地方财政的压力。上述结论提供了一些启示：第一，与典型地区类似的省份（地区）面临着较大的基金缺口弥补压力，地方财政支撑能力有限。第二，在相同的人口结构情况下，经济发展较好、财政收入和财政补贴增速较快地区基金缺口规模相对较小，但可能也会占当年GDP和财政收入的较大比重，地方财政能力仍然会受到严峻考验。实证研究表明，即使在财政收入和财政补贴均高速增长的情况下，基金缺口占当年GDP、财政收入和基金收入的比重仍分别达到41.83%、316.04%和315.69%，超出了地方财政承受能力。第三，经济发展、财政收入和财政补贴增速较慢的地区将面临极大的财政补贴压力。实证研究表明，在财政收入低水平增长、财政补贴高水平降低的情况下，基金缺口占当年GDP、财政收入和基金收入的比重分别达到90.77%、685.82%和856.67%，基金缺口规模将同等甚至超过地区GDP规模，严重超出地方财政的承受能力。总体而言，不同地区中长期的社保基金缺口均会对地方财政造成一定的压力。在地方经济发展、财政补贴能力有限的情况下，需要地方国有资本划转来缓解地方财政补贴的压力，增强社保基金运行和发展的可持续性。

第4章弥补社保基金缺口的地方国有资本划转方法与能力研究——以Y省为例。本章对基金缺口年度弥补法、国有资本收益额充实法（大小口径）和国有资本划转平衡模型进行了探讨和设计，并将国有资本收益设定为三种不同的增长率情况，对地方国有资本划转社保基金的能力进行实证研究。结果显示：一是在典型地区地方财政收入、财政补贴、国有资本收益率正常增长（低低增长方案）的基准情况下，弥补社保基金缺口需要划转地方国有股所有者权益额（大口径）的比例为124.17%，需要划转地方国有实收资本额（小口径）的比例为1359.11%。这说明，典型地区在地方财政补贴社保基金缺口的基础上，完全利用地方国有资本充实社保基金，国有资本划转比例较高，超出了自身的划转能力。二是在国有资本收益高增长的情况下，10种方案的国有股所有者权益的划转比例小于100%，而国有实收资本额的划转比例均超过了100%，利用国有股所有者权益弥补社保基金缺口存在着一定的可行性；但若国有资本收益低增长，则将存在划转能力不足。从上述结论可得到以下启示：一是与典型地区在经济体量、财政收入和补贴规模、国有资产规模和收益率增长等方面具有相似水平的省份（地区）利用地方国有资本充实社保基金，需要划转国有资本的比例较高，超出了自身的划转能力；若是保持财政收入和财政补贴的高水平增长，则可进一步降低国有股所有者权益的划转比例，能够缓解划转压力，本书的研究结果在45%左右。二是在经济体量、财政收入和补贴规模、国有资产规模和收益率增长等方面，比典型地区具有更高水平的省份（地区）利用地方国有资本充实社保基金，需要划转地方国有资本的比例相对较低，在划转的能力范围内。研究结果显示，划转国有股所有者权益的最低比例为24.91%，且多种方案均未超过自身划转能力。三是在经济体量、财政收入和补贴规模、国有资产规模和收益率增长等方面比典型地区水平更低的省份（地区）利用地方国有资本充实社保基金，需要划转国有资本的比例相对较高，已超出自身划转能力。研究结果显示，划转国有股所有者权益的比例为347.00%。而如果财政收入和财政补贴均高水平增长，则可将划转比例降低至划转能力的范围内，但仍然高达86.82%。为此，需要进行中央与地方的责任划分，中央应根据各地区的实际承担一定的基金缺口弥补责任。

第5章地方社保基金缺口的中央与地方责任划分方法研究——以Y省为例。本章重点研究了中央与地方责任划分的主要依据、方法并以典型地区为例实证研究了责任划分的可行性，考察了中央分担相应责任后地方国有资本划转的能力，得出如下结论：第一，本书以社保制度转轨初期中央与地方国有企业离退休金占比、就业人员占比、企业资产额占比等为指标对责任划分方法进行研究，得出中央与地方责任划分比例为40∶60，从当前企业退休人员养老金待遇调整时中央与地方财政补助比例的实际看，本书以社保制度转轨初期中央与地方国有企业离退休金占比为主要指标划分中央与地方责任的责任划分方法具有一定的科学性和合理性。此外，本书还拓展了中央与地方责任划分的比例，以更加真实地反映我国不同省份（地区）的实际。第二，中央分担相应责任后，地方国有资本划转的比例有较为明显的下降。以中央与地方责任50∶50划分为例，经济发展、财政收入和财政补贴以及国有资本规模和增长较快省份（地区）国有股所有者权益划转比例为12.46%～49.26%，增长中等省份（地区）划转比例为22.99%～91.32%，增长相对滞后省份（地区）的划转比例为43.41%～173.50%。第三，中央分担相应责任后，地方国有资本划转社保基金的压力得以缓解，划转的能力得到提升。

第6章地方国有资本划转社保基金的利益协调机制建设研究。本章讨论了国有资本划转特定目标和长期制度安排之间的衔接机制、中央与地方利益划分之间的均衡机制、国有资本划转监管与社保基金监管之间的协调机制、国有资本划转与国资国企改革发展之间的统筹机制、国有资本划转与资本市场稳定完善之间的联动机制、国有资本划转与社保制度完善优化之间的平衡机制等重要的利益协调机制建设，以推动划转工作长期化、制度化、规范化。

第7章促进地方国有资本有效划转社保基金的政策性建议。本章从两大方面提出了政策建议，一是中央政府应加强国有资本划转的规划布局、责任划分、要求地方建立风险预警机制、建立国有资本运营效率评价体系等宏观规划和指导；二是地方政府应注重组织保障、分步骤推动划转工作的实施、提升划转国有资本的质量和强化社保基金监管等国资划转方案的科学制订和全面实施。

第8章结论与展望。本章对本书研究的主要内容和主要研究结论进行了梳理总结。

本书主要在三个方面作了创新性探索和研究：

一是在国有资本划转社保基金的理论基础和互动影响机理方面作了理论探索和创新性研究。研究认为社会公平理论、收入再分配理论及共建共享、社会分红等理论共同构成了国有资本划转社保基金的重要理论基础，并围绕国有资本划转与社保公平性的实现、国资国企改革、社保制度优化、资本市场完善和共建共享发展等之间的内在逻辑关系和互动机理进行了分析和讨论，从而进行了“外部理论基础+内在互动机理”的国有资本划转社保基金的理论探索，为国有资本划转社保基金提供了一种新的理论分析框架。

二是对地方国有资本划转社保基金的方法进行了创新性设计。研究设计了基金缺口年度弥补法、国有资本收益额充实法（大小口径）等地方国有资本划转社保基金的方法，探索构建了地方国有资本划转社保基金的平衡模型，并在是否延迟退休、不同国资增长速度、不同划转方式等不同组合假设条件下，对国有实收资本额和国有股所有者权益两种口径国有资本划转的比例和能力进行了实证研究，形成了多种可供选择的地方国有资本划转方案组合。

三是探索和研究了中央与地方政府共同分担地方社保基金缺口的必要性和依据，创新性地提出了中央和地方责任划分的具体方法，实证研究了中央和地方应该承担和可承担的国有资本划转规模和比例，并通过比较分析法研究了地方完全承担社保基金缺口弥补责任和中央分担责任后地方承担社保基金缺口弥补责任两种情境下国有资本划转社保基金的能力。

关键词：地方国有资本划转社保基金缺口基本养老保险

责任划分方法利益协调机制