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在中国的政治环境中，因为社会力量的弱小，地方政府的有效运作是社会稳定的前提。如果不对地方政权加以大力度地改革，大规模的社会不稳定就会出现。一旦地方政府不论以何种方式解体，那么社会的无政府状态就变得不可避免。
首先是一线政府呈现出来的“黑社会化”倾向。这里有重庆打黑的例子，一抓可以抓出那么多政府官员来。更应当指出的是，“黑社会化”发生在政府的各个部门，尤其是在司法部门。一些地方的政府官员与黑社会成员，或者有千丝万缕的关系，或者成为黑社会的后台，甚至本身就是黑社会成员。可以相信，这么庞大的黑社会网络，并非在很短时期内可以形成，地方政府“黑社会化”是制度土壤上逐渐产生出来的。
和“黑社会化”紧密相关的是一些地方政府的集体腐败，也就是当地整个领导班子的腐败。集体腐败越到地方越严重。
自从改革开放以来，经济建设是中国政府的核心议程。经济发展本身并没有错。要改变落后的局面就必须发展经济，同时经济发展也能改善政府和人民之间的关系。一个无所作为的政府很难得到人民的认同。但是各级党政官员往往对经济发展这个主题作出错误的理解，盲目相信只要经济发展了，什么样的问题都可以得到解决；只要经济发展了，人民就会认同政府及其官员。20世纪80年代盛行腐败促进经济发展的观点，20世纪90年代之后又有只管发展而不问后果的GDP主义的兴起。
从现实情况看，黑社会和腐败对各级地方政府所造成的负面影响，远非经济发展所能弥补的。或者说，尽管经济发展给地方政府带来了一定的合法性，但“黑社会化”和腐败则在更加严重地和快速地削弱和破坏着政府的合法性。这些年来，地方政府和社会的矛盾高度紧张，一有机会，紧张关系就会以各种形式爆发出来。这种紧张关系尤其表现在一线政府，如县、县级市、市和乡等。一线政府必须和社会打交道，它们处于社会群体性抗议事件的最前沿。这里应当强调的是，一线司法系统所面临的困境。在任何国家，司法系统是保障最基本社会正义的最后一道防线。为什么需要政府？政府就是用来维持社会正义的。而在中国，很多指标表明，司法系统已经成为腐败严重的政府系统。也正因为这样，针对司法系统的社会暴力，无论是个体的还是集体的，越来越多。
针对地方政府的社会暴力不难理解，问题在于如何理解地方政府的“黑社会化”和腐败，及如何控制这些情形？地方政府处于中国政权系统的最前线，也就是说，它们处于政权的最边缘地带。因此，一线政府最重要也最不重要。说其重要是因为它们是和社会最直接的关联点，一旦出现问题，整个政权和社会的关系就会出现问题。说其不重要，是因为它们早被边缘化。边缘化的位置使地方官员容易产生异常行为。对他们来说，要升官，可能性几乎没有，他们注定是“小小芝麻官”。要说荣誉，无从谈起，因为一线政府在中国政治光谱中没有任何重要性。那么，他们要选择什么呢？很显然，他们选择了金钱和美女，选择了寻找腐败机会，等等。为了得到这些，他们不惜采用任何方式，包括黑社会方式。
很多年里，一些地方官员、一些地方政府受到社会的最强烈的谴责。但从实际情况看，这并无助于问题的解决。地方官员和地方政府感觉到被“妖魔化”了。一些地方，官员根本就没有“士气”。除了对私利的毫无限制的追求，根本不知道“做官”还有什么其他的意义。这种“士气”的腐败对整个政权来说可以说是致命的。
怎么办？应当从制度层面来加以解决。无论是“黑社会化”还是腐败，地方政府行为都是体制的产物，而非党政官员的个人品德等因素决定的。比如，地方党政一把手的腐败问题已经讨论了很多年，但就是没有能够找到有效的制度来制衡一把手。现在预防腐败和反腐败的机构越来越多，反腐败方面的制度建设不可说没有，但地方腐败却愈发严重。这表明要反思一些制度建设，并非设置了预防和反腐败的机构，就可以控制腐败等问题了。
改造地方政府应当是地方行政改革的主要内容。地方行政改革到现在为止已经经历了多次，但每次都是为了配合中央层面的行政改革。到目前为止，地方行政改革要不是为了精简机构和人员，要不就是搞大部制。这些当然很重要，但所有这些地方政府的改革，并没有被置于重建中央地方关系的大背景下。结果，地方行政改革忽视了最具中国特色也最具重要性的一方面，那就是缩短行政层次、减少行政等级性的问题。人们可以说，没有政权的扁平化过程，就不可能遏制地方政府的“黑社会化”和腐败。
中国传统社会强调“皇恩浩荡”，这看起来很封建，但对中央政府的合法性非常重要。“皇恩浩荡”表明“皇恩”能够到达社会的各个角落。为此，皇权需要把最基层的县官（县是传统中国基层政权）管起来。但现在的情况大不相同了。1949年后，中国从中央到地方设置了无数的行政层级。在改革开放之前，毛泽东凭借其对中央官僚体制的厌恶和对社会基层的直觉，以非制度的方式和县级领导（县委书记）保持关联。但改革开放之后，一切回归正常的官僚政治，政策在往下传递过程中，被各种中间层次政府所截留，到了一线政府，就消失得无影无踪。
在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。对这些层面的政府缺乏研究和改革。它们在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无须负责的中间层政府有关。
正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。就是说，这一制度的意图在于控制问题，而非解决问题。
理想地说，从中国几千年的传统经验来看，两级半政府就够了，即中央、市县两级，加上县的派出机构，乡（半级）。但鉴于各种因素，包括复杂的历史和地域广袤等，中国可以实行三级半政府，中央、省、县和市三级加上乡半级（作为县的派出机构）。而这里的省级政府，更多的是代表中央。在很长的历史时期，省就有这个属性，是中央的派出机构（所谓“行省”）。
一些大的市，包括目前的计划单列市，可以升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要属于省（或者直辖市）直接管理。
1994年分税制以后，中国大部分乡镇政府经济和财政上处于破产状态。这个问题也必须面对。在西部人口稀少的地方，乡级政权就没有必要存在。人口少，贫穷，一个“五脏俱全”的乡镇政府是不可持续的。而在东部发达地区，一些乡镇无论从人数和经济规模来说相当庞大，它们就可以继续存在。不过，它们也没有必要“五脏俱全”，而是作为县级政府的派出机构就可以了。
地方行政改革的主要目的，就是缩短中央和一线政府的距离，中央（或者代表中央的省）直接管理市、县级干部。这样做有很多优势：第一，有利于提高政策制定和执行的效率。第二，有利于行政的扁平化，市和县属于同一行政级别，减少政权内部的权力“掠夺”。第三，对中央政权来说，有利于收集社会意见或者社会对政府的反馈；对社会来说，有利于对政策执行的监督。第四，有利于城乡的统筹和整合。现在城乡分割得非常严重，由省政府直接管理县和市，对县市进行协调，非常有助于整合。
很显然，这样的行政改革不仅仅是行政管理学意义上的，而且是政治学意义上的。中央和一线政府行政距离的缩短，也意味着政府和社会之间的距离的缩短。没有社会基础，任何政权难以生存。而社会基础必须体现在制度设计上。人们一直在强调政权的社会基础问题，但忽视了制度设计。现行的中央地方关系的制度设计，有效地隔离了中央政权和社会的关系，削弱了政权的社会基础，如果不加以改革，中央权力的社会性就难以得到确立，而和地方一线政府行为相关的、越来越甚的社会问题，表明这个体制已经到了不可不改革的时候了。