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对于一名企业高管而言，任务和使命的重要性可谓老生常谈。设法找到明确的任务以及最大限度激励员工完成这些任务的最佳方法，常被认为是创建正确的管理文化。大量关于卓有成效企业的论著一再强调这些问题，敦促企业高管人员去效仿“百佳企业”“日本企业”“Z理论”或当前经营良好的企业所奉行的任一流行模式。然而，关于公共行政管理方面的论著却很少涉及这些问题。除几部著名的论著外，关于政府机构的绝大多数作品几乎没有涉及组织文化。这些作品中的确会有一些章节谈到组织结构、计划、决策以及国会监督之类的问题——当然这些都是非常重要的问题——但在有关组织的具体工作内容或如何调动人员积极性方面，却只字不提。
这些书对任务和激励的话题避而不谈，在某种程度上反映了作者们的学术兴趣，但在很大程度上其实是准确地捕捉到了政府高官们的现实世界。在美国，政府高层领导人员都忙于在一个错综复杂、冲突频发且不可预测的政治环境中维护他们的机构，而政府中层管理人员则整天忙于应付这种环境对其机构造成的种种制约。
相对于企业领导人来说，政府机构领导人需要花费多得多的时间和精力来面对面地应对选民。例如，拥有近40亿美元资产、年收益达15亿美元、员工总数超过5000人的新英格兰电力公司（New England Electric System，NEES）的首席执行官每年只与董事会成员召开6次会议，每次会议约三四个小时；其中许多议题都是例行公事，会议气氛都非常友好，首席执行官也几乎总会如愿以偿。而在笔者考察联邦调查局——它是一个拥有约22400名工作人员和14亿美元预算的机构——期间，该局局长每年与其“董事会”召开会议的次数竟超过18次。 [1] 这个“董事会”其实由管理联邦调查局的几个国会委员会组成。这些会议往往冗长且充满矛盾，通常局长还得不到满意的结果。新英格兰电力公司可以使用留存收益或通过债券市场筹措资金来给各项目融资；而联邦调查局既不能留存收益也不能举债，它的经费只能来源于国会拨款。新英格兰电力公司的借款可以在贷款期限（通常为数年）内自由支配；而联邦调查局所获拨款只有一年的使用期限，到下一年度必须重新申请。另外，媒体很少调查新英格兰电力公司的情况，但经常调查联邦调查局的工作。
政府机构领导人必须花费大量时间来应付机构的外部环境，因此他们只有相对较少的时间来管理内部事务。此外，总统任命的官员通常只有2.5年的任期，抛开各类只负有监督任务的委员会的官员，则只有2.2年的任期。
这样一来，与企业相比，政府机构的任务很少受到机构领导人偏好的影响，而更可能是由外部环境所决定。
你也许会认为，政府机构领导人所面对的这些限制无关紧要；毕竟，我们难道就不能通过了解一个机构确立的目标来推断其将要开展的工作吗？如果你持有这种观点，那么请你翻开《美国政府手册》（ United States Government Manual ）的任何一页。在这部手册中，你会看到这样的表述：
·促进美国的长期安全和富强（国务院）
·加强印第安人和阿拉斯加土著人民的人力资源和自然资源潜能的全面开发（印第安人事务局）
·为维护我们国家的和平、安全和国防，组织、训练并武装现役和预备役部队（陆军部）
·创造良好的居住条件和适宜的生活环境，以建设充满活力的城市社区（住房及城市发展部社区规划和发展助理部长办公室）
·促进、推动和发展美国工薪阶层的福利事业（劳工部）
·（实现）广播服务业的有序发展和运营（联邦通信委员会）
所有这些都是模糊不清的目标，因为对于诸如“富强”“潜能”“安全”“充满活力”“良好的”“适宜的”“福利事业”“有序”和“发展”等词语的含义，每一个有理性思维的人都会有不同的理解。即使他们就某一目标的含义认识一致，他们也会就应该牺牲哪些其他目标来实现这些目标而产生分歧。如果印第安人的“全面”开发意味着对某一部落土著文化的毁灭，那么我们仍要追求这一目标吗？提供“良好的”居住条件是否就可以置成本而不顾呢？“发展”广播服务业，应该怎样平衡无线广播公司、有线广播公司和卫星广播运营商之间的利益呢？是否应该在不考虑预备役人员所从事的职业和个人意愿的情况下，将他们训练到能够随时被征召为现役军人的程度呢？
许多私营机构像这些政府公共机构一样，目标含糊不清且难以实现。哈佛大学的目标是什么？是教育青年，还是保存并促进文化？前面这些字眼又意味着什么，我们如何才能实现它们所可能描述的情形呢？如果你回答不了这些问题，你又凭什么决定哈佛大学的教授们应该做些什么呢？既然没人能根据高校的目标来规划教授们的任务，那么应该由谁以及如何对这些目标做出具体的阐释呢？私立大学以及大多数其他私营组织，在确定自己的任务方面可能未必会比政府机构做得更好，但由于其私立的性质，它们是由委托方和捐助者自愿资助的竞争性企业。这些资助者可以自主依据个人好恶来决定资助与否。与此相反，一个政府机构通常独家提供某一服务，由国会划拨经费来支持它的运行，这些经费来自民众所纳的税款，但这些纳税的民众并非都能从该机构提供的服务中获益。在目标模糊的私营组织中，操作人员的任务是通过反复试错和内部协商后，经由竞争性的自然选择的验证来确立的。有些组织蓬勃发展，有些只是勉强维持着基本的生存，而另一些却走向了失败。而在目标模糊的政府机构中，其操作人员的任务设置和私营组织基本相似，但缺乏定期对其适应性进行的评估。
要想了解一个政府官僚机构，我们就必须了解它的一线人员是怎样领会自己的工作任务的。我们姑且把这些人员称为操作人员。（究竟哪些人算操作人员有时并不好说，但一般来说，所谓操作人员，就是其从事的工作证明了该机构的存在的人员——学校的教师、监狱的看守、医院的医生和护士、警察局的巡警和刑警、军队的士兵、代付机构的柜员、邮局的拣信员和邮递员、拨款机构的拨款人员、国务院的外交官等。）操作人员的工作是我们研究的起点，因为正是他们的努力决定了机构的服务对象（也就是普通民众）是否感到满意。此外，如果我们事先并不了解一个机构的结构体系所组织、激励机制所鼓舞、领导阶层所导向的是什么样的行为，我们也就无法对其结构体系、激励机制和领导阶层说出多少令人感兴趣的事情来。
通常人们并不从上述角度来观察政府机构。正如前一章提到的，在我们当中存在着一种倾向：我们常常抱怨一个机构的绩效离它的目标差距太大，并猜测是“官僚症”（bureaucratic pathology）导致了绩效不佳。但是，只有当政府机构目标十分明确，有理智的人可以就目标的意义以及该机构是否拥有为实现目标而采取行动的自由（权力和资源）形成共识，我们的抱怨和猜测才说得通。一个明确的目标才是一个“可操作的目标”。 [2]
有些政府机构的确具有明确的（或可操作的）目标，一线人员的工作内容即可从中推断出来。在下一节中，我们会考察一些例子。当政府机构目标模糊或者不一致（实际上往往会是这样）时，一线人员的工作内容就将取决于他们所面对的工作环境、他们带入工作中的理念和经验或其工作所承受的外部压力。本章相当一部分篇幅将用来探讨环境因素，特别是我称为“需要”（imperative）和同伴的期望（peer-group expectation）。在下一章中，我们将讨论组织成员带给组织的四个因素——他们过往的经验、专业规范、人格以及思想观念。在第五章中，我们将讨论作为组织环境一部分的势力因素——利益集团的诉求。
社会保障总署具有可操作性目标（至少就其负责管理的退休计划来说确实如此），并且拥有实现这些目标所需要的自由和资源。按法律规定，社会保障总署需要每月向全国所有符合条件的退休人员发放一份退休金。退休金的金额根据一个复杂但精确的公式计算得出，而对领取人的资格审核也需要依照明文颁布的法律法规来进行。社会保障总署需要向3500万人发放各类救济金，并向1.1亿人收取税款，但其工作的精准度非常高。 [3]
在扶残助残这个目标上，问题就要复杂得多，因为法律没有明确构成伤残的因素。由此，与帮助退休人员的任务相比，社会保障总署对扶残助残任务的界定，就存在更多争议。 [4]
当然，社会保障计划的各个目标之间也存在冲突。有些人认为，个人所得税税收制度应该保证每个人享受社会福利的金额与其之前个人所得税缴纳情况成正比；如果按照这种方式，富人获得的退休金就将高于穷人。而另外一些人则认为，征税的目的应该在于为穷人享受的福利提供一个最低限额的保障；如果采取这种做法，福利的金额就不再与福利享受者的纳税额挂钩了。社会福利是否应该根据通货膨胀的情况做相应调整呢？完全享受社会福利的年龄应该定为62岁、65岁还是68岁？人们对这些问题也持有不同观点。但是，这些政策性问题本身并不会在退休福利工作中造成组织困难：因为无论选择何种目标，社会保障总署都可以根据目标来推断出它的工作任务。
社会保障总署通过了解目标来确定任务的做法并不意味着它没有官僚问题的烦恼。我们将在后面的章节中看到，该机构在获取和使用高效能电脑方面遭遇了很多麻烦，并且被各种各样的改组方案弄得焦头烂额。但是，这些问题并非由其目标不明确所导致，而是由政治方面的约束造成的。这些约束决定了行政管理费用、用以吸引关键人才的工资额度、管理人员的身份以及允许购买新设备的程序。这些约束并不会影响它对工作任务的界定（虽然在另外一种政治环境中约束会产生影响）。总之，社会保障总署在逻辑上具有根据其（大部分）目标来确定工作任务的能力，在政治上也拥有根据目标确定任务的自由度。
社会保障总署工作任务的一贯定义是：“我们的核心任务是按时、准确地发放福利金。”围绕这个简明观点形成了一种强调服务的组织文化——至少在社会保障总署的外地办事处确是如此。总审计局（General Accounting Office，GAO）的一份研究报告称：“社会保障总署的文化”是“面对面的公共服务”。结果，这种文化使得它的许多外地办事处都需要维持高水平的人员配置（即便整合与裁员可能节省大笔行政开支）。
社会保障总署的一名高层管理人员在1987年接受我的采访时确认了这种情况：“外地办事处的服务观念非常强”，尽管他也补充说，“一致性”（即遵循领取人资格审核规定的一致性）与“服务”同等重要。另外，国会坚持不得减少外地办事处的主张也强化了这种文化（社会保障总署拥有1300个外地办事处以及约4000个较小的“联络站”）。他们的确拥有非常强的服务观念，如当社会保障总署的一位新署长宣布她希望更多的外地办事处在夜间和周末开放，以及为福利领取人员提供预约服务（而不是必须到办事处现场排队等候）时，外地办事处大多持欢迎态度，而这对许多其他政府机构而言，则是一个令人生厌的负担。
美国邮政部（United State Post Office Department）在转变成半独立的美国邮政总局（又叫邮政服务公司）之前，也有比较明确的目标，即尽可能快捷、廉价而准确地投递邮件。当然，人们愿意在廉价和准确性方面做出多大的牺牲来提高投递的速度，这是一个有争议的问题。但这一目标至少使得邮政部负责人能够确立该机构的工作任务：邮件的收集、分拣和投递。但是，与社会保障总署不同的是，当初邮政部并没有自行确定自己任务的政治自由。邮递员对其任务的确定拥有足够的影响力，国会议员拥有过度的权力来决定设立邮局的数量和位置，白宫可以决定何时要求提高邮资，而代表相关利益用户（如出版社、贺卡生产商、直邮广告商）的组织则会向国会施压要求降低邮资。 [5] 即使在改组后成立的邮政总局，这些曾经制约着邮政部负责人的因素有一部分仍然阻碍着（尽管不像以前那么严重）适合组织目标实现的文化的形成。
当目标不明确的时候，环境因素就变得重要了。环境因素中更加重要的是工作人员每天都要去面对的情况。假设你是警察、狱警、教师、国务院办公室人员或者是职业安全与健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）的检查员，当你撰写工作报告的时候，就会发现客户的行为以及所用的技术强烈地影响着你的工作——不论组织的目标有多明确。
在新警察第一次执勤的时候，他那经验丰富的搭档或警官会告诉他们：“忘掉你在警校所学到的东西，我会告诉你什么是真正的警务工作。”精力充沛的警察管理人员经常设法防止这类街角社交，但他们的努力收效甚微。因为巡警，无论是单独执勤还是跟搭档一起，都必须在那些行为莫测、情绪不安并通常怀有敌意的人面前树立权威。在大多数情况下，当一名巡警接到无线电呼叫或路人的求救时，他很可能会碰到这样的情况，他需要做出重大决断来处理一些有关生死荣辱的至关重要的事情，牵涉到受到惊吓的、喝醉酒的、正在吵架的、不知所措的、愤怒的、受伤的、推诿的或暴力的人。 [6] 面对如此境况，这位警察必须行使他的权力——必须“负起责任”。至少在美国的各个大城市里（我估计在美国其他地方也是类似的情况），警服和警徽本身并不代表令人服从的权威，还需要警察采取行动来补充和扩展这种法律可能赋予的权力。警察在处理纷争——如家庭纠纷、街头争吵，或者房东和租户、店主和青少年等之间的争吵时，这一点显得尤为重要。在这些情况下，需要恢复或维持秩序。但正如我们所知，秩序是一个见仁见智的问题，而且维持秩序的方法也是一门艺术，而非科学就能解决的问题。虽然这是警察们最头痛的任务，但它也最为寻常。一项研究表明，在所有请求警察帮助的呼叫中，近三分之一涉及秩序维护，如果把交通事故（往往是驾驶员们各执一词）也计算在内的话，这类请求就占到了总求助次数的40%以上。 [7] 相比之下，只有10%的求助是明确要求制止或处理犯罪行为。
即使发生了严重的犯罪事件——这时警察机构的目标也因此变得明确（“将罪犯缉拿归案”）——但开展调查所面临的情境却往往令人困惑，甚至混乱无序。警察很快就会发现，有些受害者关于他们受损的报告并不全面或有失真实：“被盗的电视机”可能只是被它的主人拿回，因为早些时候“受害者”把它从主人那里“借”走了；“失窃汽车”也许根本就不存在；或者“袭击”可能就是由受害者本人挑起，只是他后来失利才报警的。 [8] 警察很快体会到，保持警惕和怀疑有多重要。抓住的犯罪嫌疑人（这种情况并不常常发生）很少会如实交代，有时甚至还试图逃跑。
所有这些情境导致巡警不能从“执法”的角度，而是从“处理局面”的角度来明确自己的工作。要处理局面，首先就要“负起责任”。出于负责的需要和对警察职业固有的人身危险的认识，警察们便培养出了杰罗姆·斯科尔尼克（Jerome Skolnick）所称的“职业人格”（working personality）。 [9] 威廉·K.缪尔（William K.Muir）已经向我们表明，这种人格并非总是相同：在他对奥克兰警察局所做的杰出研究中，他发现警察们负起责任的方式各有不同（有好有坏）。 [10] 但是，他们都负起了责任，因为这是他们工作任务的本质。
也许有人反对说，诸如“负起责任”这样一种“环境需要”并不能概括一项工作，尤其当负责具有多种方法的时候。事实的确如此。更准确地说，这些难以处理的现场环境所产生的问题，是操作人员必须妥善应对的具有压倒性利害关系的问题。现场环境界定了他自由行动的外部界限，也确定了组织目标和个人性格在发生作用方面的外部边界。鉴于将在第十一章中所述的原因，政府机构的领导人员往往忽略这些环境因素，从而要么允许操作人员凭直觉去解决问题，要么引导操作人员采取一些导致低效、无序和腐败的方式来处理问题。在第十一和十二章中，我举了几个关于某些领导人员的例子——这样的例子的确太少了！这些领导人员不仅了解环境需要，而且懂得采取何种方法将操作人员求取生存的愿望与领导人员对于成效的追求调和在一起。
与警察一样，监狱和精神病医院的工作人员所面临的环境因素也非常重要，使得正式的组织目标变得几乎毫无意义。一家监狱的既定目标可能包括遏制犯罪和改造罪犯，但主要决定狱警工作内容的并非这些目标，而是监狱里的现实生活。对于这些现实，已有一些人进行过充分的阐述。格雷沙姆·赛克斯（Gresham Sykes）就阐述过这种现实情况：囚犯通常很年轻、精力充沛，首次入狱的犯人在入狱前一般都有数次前科，而有一些犯人已经是第二次或第三次服刑了。囚犯的数量超过了看守的人数。在许多监狱里，犯人可以毫不费力地将工厂车间的工具和餐厅的餐具改制成武器。监狱中时常发生骚乱，偶尔还会发生重大的暴动（就像1980年在新墨西哥州的监狱出现的情形一样），有时还会发生越狱事件。
假设你是一名狱警，你所在机构领导人员的话就是该机构的目标，但对你来说，核心要务却是确保自己的生命安全且不受伤害。如果发生暴乱或越狱事件，你至少会受到批评，弄不好还会被犯人所杀。所以为了避免这种情况，你必须控制住犯人。控制——而非威慑或改造——变成了你工作的核心任务。 [11] 具体如何实现和保持控制会因为你的个性和监狱管理的不同而不同。你可以使用恐怖手段，也可以把监狱管理权移交给那些有势力的囚犯头目（con bosses），他们使用武力、勒索或玩弄诡计等方式来管住犯人，从而防止犯人威胁到你。（那些囚犯头目则会要求从你这里得到好处——享受违禁品、特权和权力，以作为他们为你提供有价值的服务的交换。你不得不为你所得到的进行付出。）你还可以给予犯人更多的权利和自由，希望以此安抚他们。你也可以尝试通过奖罚的系统化管理来规范他们的日常生活。反过来，你履行职责的方式又取决于你自己受到的督导，不管你受到的是怎样的督导，核心问题将取决于你每天所面临的环境需要。
在很长一段时间里，精神病医院的医护人员也一直面临着类似的环境需要。医院的目标可能是治疗精神疾病或改善心理健康。但是，即便医疗机构的管理人员能够就心理健康的构成要素给出一个清晰明确的定义，该机构通常也并没有一个现成的实现心理健康的方法。医生、精神病医生和社会工作者会尽最大努力救治他们的病人，但对作为病房医护人员的你来说，每天生活最主要的事实是：你得照看一群情绪不定、有时行为怪异的病人，他们不像健康人那样听从指令，而且有时语无伦次、不能自律甚至非常暴力。你的任务就是管理好这些人，将他们对你造成的威胁和麻烦降到最低。完成这一任务的手段包括对病人进行管制、使用镇静剂、隔离、电击疗法或者授予和取消特殊待遇。具体的手段将根据医院的有关政策来定（有些情况可做例外处理），但采取这些手段的目的在更大程度上取决于病房的具体情况，而非医院的既定目标。 [12] 就这一点而言，作为一名医护人员，你和监狱看守或巡警的处境大致相同，那就是维护和保持控制，尽管在法律上你所管理的人员并非嫌疑人或罪犯。
不过，精神病院的情况已经发生了变化。镇静药物的出现使得这些机构中病人数量的下降成为可能，并为病院提供了一种更加温和、化学的手段来对病人加以控制。这无疑改善了许多医院中病人的生活质量。但这是否能从根本上改变医护人员的任务，尚不明确。精神病院不同于普通医院，因为普通医院的患者一般都会由他们的家人朋友在其出院后接回家中，所以普通医院就无须配备在精神病院中占核心位置的医护人员去控制病人的行为，而精神病院的病人其实不愿待在里面但他们的家人又不愿意接他们回家。
学校教师通常不必与罪犯、囚犯或精神病患者打交道，而且学校教育青少年这一目标也比其他公共服务机构的目标更加明确。尽管我们也许会对教育所应包含的内容持不同的看法，但我们可以就某些内容达成一致意见。例如，几乎所有人都会认同学习读写技能是教育的重要组成部分。一位教师如果教授了这些技能，那么他就是在实现组织的目标；反之，他就没能实现这一目标。
然而，尽管学习在一定程度上是一个可以理解的目标，但它并不是任课教师的唯一关注点。正如半个多世纪前威拉德·沃勒（Willard Waller）所指出的，教师面临着两项任务：一是引导学生们集中精力学习，二是控制学生们的精力以维持秩序。 [13] 原则上说，这两个任务是相辅相成的：要想让学生们学习，就必须要有秩序。但在实践中，这两项任务之间可能会出现明显偏离。在某些情况下，对秩序的重视超过了对学习的关注。例如，有迹象表明，与位于上层社会社区里的学校相比，位于下层社会社区里的学校更加关心秩序。 [14] 这种差别存在的原因在于，无论是社区的期望还是学生的行为（或者两者皆有）都在影响着教师对自己任务的确定。
当一个机构必须面对面地应对那些不合作或具有威胁性的服务对象时，环境的需要可能会对操作人员确定其任务产生更大的影响。甚至对不是那种迈克尔·利普斯基（Michael Lipsky）所称的“基层官僚机构”的组织，环境依然影响着它们的任务。 [15] 美国国务院并没有将某个明确易懂的目标作为确定其任务的依据。事实上，一些批评家声称，在国务院工作的那些人从事的都是一些毫无意义的工作。外交官们被画成漫画讽刺为“整天在宴会社交中混日子”，“说话模棱两可”或“过于注重形式的社交聚会常客”。毋庸置疑，作为国务院的核心专业人才，那些外交官并不会这样看待自己。在他们看来，他们的活动是为了实现这样一项重要目标：代表并促进美国的海外利益。他们参与制定“外交政策”。该机构还从事其他工作，包括签发护照和签证，与其他国家开展教育交流项目，但它的中心工作就是帮助制定外交政策。 [16]
但是，什么是外交政策，而什么又是美国的合法利益呢？没人能清楚地回答这些问题，部分原因在于，人们对何为美国的利益存在不同的观点；另一部分原因在于，即使是那些观点相同的人也认识到，随着环境的变化，我们的那些利益也会以不可预知的方式不断发生变化。退一步说，就算我们能就美国的利益形成一个公认的定义，我们又如何知道通过什么途径才能实现这些利益呢？国务院当然有自己的目标，但这些目标都非常笼统，领导人员根本不可能依据这些目标来清楚地确定这个机构的工作任务。
尽管存在这些含混和冲突，可每天仍有成千上万的外交官去上班工作。那么他们都在做些什么呢？他们为什么在做这些事情，而不是其他一些事情呢？其实他们的具体工作在很大程度上取决于他们所置身的环境。日复一日，他们需要处理成堆的文件，还要接待众多外国使团。每一份文件，每一个代表团，都是在执行外交政策。这些外交官必须按照某种方式制定一套日常工作程序来管理这大量的工作，这种方式可能关系到实现“代表和维护国家利益”这一模糊的目标。正如唐纳德·P.沃里克（Donald P. Warwick）在他关于国务院的精辟研究中所论述的那样：制定外交政策涉及各个层面的工作，反映了该部门所有的甚至细枝末节活动的内容。“一位领事官员拒绝向一名拉美学生运动积极分子发放签证的决定，跟反对学生激进主义的正式声明一样，都反映了美国的外交政策。” [17] “政策”和“管理”之间几乎没有什么区别；几乎所有的行政行为都有其政策含义，而且事实上，不论是有意还是无意，它还可能转化为政策。
外交官通过相互之间以及与外国代表之间谨慎地交换书面备忘录，以便“维持关系”。康纳德·P.沃里克注意到，“细化到具体工作当中，阐明政策最直接的方式便是提供一份书面报告。辞令和文章在国务院的工作中发挥了举足轻重的作用”。 [18] 外交官的中心工作任务取决于是否需要呈递、答复和评论书面报告。国务院于1970年进行的一次自我评估就以无可挑剔的语言证实了这一点：
公文写作能力是本机构最为重视的一项技能。我们在招聘之初就强调这项技能，我们的晋升制度也对这项技能给予了慷慨的奖励。在本机构中，最重要的工作就是报告工作。外交工作督察员习惯于检查报告工作人员的记事文档，以确认其工作是否取得了足够的成果。因此，不足为奇的是，我们这里最有能力和最有干劲的官员，不论情况紧急与否，总喜欢寻找报告的机会。 [19]
如果一项行动可能具有政策含义，因而容易在事后遭到政治批评的话，当事人自然会趋于采取谨慎的方式。警官们了解这一点，因此尽管偶有报道警察滥用职权导致人们普遍认为警察在工作中热情过头，他们在大多数情况下还是会谨慎行事，甚至可以说执法不严。 [20] 但警务工作不一定会留有书面记录，因而巡警们可以相对自由地行使他们的权力，而无须担心自己的一举一动、自己所行使的权力会留下记录，从而被那些查看文件记录的人所审查。
从事报告工作的外交官需要一直谨记，书面材料就是政策，它们会受到密切并且时常怀有敌意的审查。对他们来说，这一点是最主要的制约因素。我们将在后面的章节中看到，这项工作左右着国务院管理制度的形成，也招致了许多外界对国务院的批评，这些批评往往误解了外交官该做和不该做的工作。根据环境需要来确定工作任务会形成一种强调谨慎的组织文化。
即使目标比较明确，如果某种工作方式显得更为方便可行，那么环境也能决定工作任务。在这种情况下，我们认为技术（泛指任何一套策略方法）决定了工作任务。法律赋予职业安全与健康管理局颁布旨在改善工人安全和健康状况的条例的职责。要求制定这项法律的组织一致认为，工业危害对工人健康的威胁要比对工人安全的威胁更为严重。工人们常常会被一台缺乏安全功能的机器或者设计不当的梯子所伤害，但尽管这些风险的后果也很严重，却不及成千上万的工人因为接触有毒化学物质而生病或生命垂危的灾难严重。此外，工人和工厂管理人员都被鼓励减少事故，因为事故的减少可以明显减轻工人们所受的苦难，提高生产效率，减少病假次数，并降低保险费用。与此形成对比的是，无论是工人还是管理人员可能都不了解健康面临的危害，或者即使他们能够意识到这种危害，他们可能也会低估其有朝一日会造成若干人员死亡的后果的严重性。
鉴于这些情况，人们可能会认为职业安全与健康管理局在成立初期所颁布的大部分条例应该致力于解决健康危害，但事实并非如此。正如约翰·门德洛夫（John Mendeloff）所指出的那样，职业安全与健康管理局的工作更注重于解决安全问题，而非健康问题。 [21] 其中的原因与狡猾的利益集团给它施加的压力或工作人员个人价值观的扭曲并没有任何关系。 [22] 条例的制定人员发现，安全问题要比健康危害更容易解决。从技术角度来说，发现、描述、评估和控制安全问题要更容易一些。假设一名工人从一个平台上摔了下来：原因很清楚——是因为没有护栏；结果也很明确——摔断了腿；损失也很容易计算——医院住院天数，误工天数和修建护栏的成本；指导性意见也很好写——“在平台上安装护栏。”但是，如果一名工人在化工厂工作十五年后发现患了癌症，致癌的原因就很难判定，也会有争议。治疗这种疾病的费用也难以计算。解决方案也很难具体化：指导性意见可以写为“减少对X化学物质的接触”，但对诸如“减少到什么程度”“以多长时间作为标准”“可能会带来什么好处”之类的问题，医学所提供的意见也并不完美且会引起争议。由于存在这些困难，职业安全与健康管理局自成立以来，就一直因不能及时颁发健康标准而备受指责，而对于那些已经颁布的标准，人们又频繁地提出质疑。 [23]
关于技术决定任务，战争也许是最令人叹服的例子——一支军队也许会因为一种新式武器的存在来决定如何明确和管理士兵们的任务。人们往往指责将军们总按最后一战来做准备。这种指责是不公平的，因为至少在近代，没有哪位将军能够确切地知道下一场战争将会是什么样子，所以在备战过程中，他所能借鉴的也仅仅只有过去的经验和对未来的推测。然而，推测毕竟只是推测，所以在他制订计划的过程中，经验必然会起到应有的重要作用。成功的将军绝不会忽视过去的经验教训。谁也无法预知将来应该吸取什么样的经验教训，但有些人会比别人做出更准确的预测。
正如我们在第一章和第二章中看到的，法国和德国的将领从第一次世界大战中吸取了不同的经验教训。法国人认为，大炮和机关枪仍将和过去一样主宰未来战场，因此他们围绕这些武器来设计步兵的任务。他们组建了专门小班队以维修保养机关枪，并修筑了固定的防御工事来保护步兵团。德国人吸取的教训则与之不同：可以通过机动灵活来抵消火炮和机关枪的优势。他们也组建了专门小班队，由它们独立行动，去发现和利用敌军前线的弱点。法军密切关注技术，因此作战计划严重受技术影响；德军的计划则致力于以智能战胜技术，这一计划取得了显著的成功。法军和德军由于任务确定方法的不同而形成了不同的指挥系统。法军的指挥系统形成了一个非常集中和僵化的组织，因而无法迅速有效地对德国的突袭战术做出反应。德军的指挥系统相对分散、临时应变能力较强，因此能够应付几乎一切突发事件。
有些观察家认为，在越南战争中，如果美国不以新技术来组织军队的话，那么美军的战绩可能会更好一些，因为实践证明新技术并不适用于当时的战场环境。拥有直升机、计算机和精密的通信系统，遥远的总指挥部可以轻易地集中指挥战争，但这种远程集中指挥其实非常危险。一向由战场上的中士、上尉和少校所执行的任务，现在却要由上校、将军和政治家们来执行了，而他们要么乘坐直升机观察战况，要么通过无线电设备听取战况汇报，或从计算机中获取有关它的资料。 [24]
在环境方面，最关键的挑战不单单是击败北越正规军，而是与越共游击队夺取对南越村庄控制权的拉锯战。在战争的大部分时间里，美军不仅没能做到这一点，它也没有尽力去这样做。保卫村庄需要派遣小分队前往偏远地区，并与当地居民共同生活和劳动。在这种情况下，拥有大规模火力或先进技术也谈不上是什么优势（可能还会有相当大的风险）。
美军的核心任务早已由保卫西欧不受苏联装甲部队的攻击这一首要军事目标所确定。派往越南的大部分部队都是按这一目标来编制和训练的。在巴伐利亚大平原上奏效的方法策略，在越南的偏远高地却不一定切实可行。有意思的是，当初极力摸索村庄防御计划的是美国海军陆战队，其编制和训练目标并非针对欧洲的大规模装甲战。装备轻简、具有一些小规模战斗经验的海军陆战队，在越南迅速制定出了一套村庄防御战术（“联合行动排”战术）：派遣小股武装力量进驻南越村庄，负责击退敌军对这些村庄的进攻，同时帮助村民加强自卫能力。从各方面来看，与陆军相比，海军陆战队成功地以较低的伤亡率更好地保卫了南越村庄的安全。
按照安德鲁·F.克雷皮内维奇（Andrew F. Krepinevich）的观点，陆军对上述战术的反应“如果不能说是彻底的反对，那便是毫不掩饰的失望”。 [25] 它在仿效海军陆战队的战术方面半心半意，它更主张［至少在战争后期由克雷顿·艾布拉姆斯（Creighton Abrams）将军担任指挥官之前］采取“搜寻-摧毁”的方式，由大部队向越军发起大规模进攻，诱使越军展开会战。对于陆军部队为什么不根据东南亚战争的现状而改变其军事方针，学者们持有不同的看法。出于保卫西欧的需求来确定军队的任务和结构，并据此部署重型武器和先进技术以最大限度地减少人员伤亡，这显然是最初的军事方针的侧重点。在越战中，国内的政治约束很可能强化了这一重心，这些政治约束包括：获胜的强烈需求，给敌军造成巨大（而且是可以测算的）损失，并在总体上实施一种能够迅速带来胜利的战略（从而避免政治支持率的逐步下滑）。陆军军事方针的拥护者们认为，至少当北越正规军的大部队在南越活动时，美国军队还不具备实施村庄战略的军事力量。而批评者则认为，美国的军事力量足以进行村庄和大规模的双线作战。但有一点是很清楚的，无论出于何种原因，美军主要依靠现有技术和过往经验来确定军事任务，而并没有清晰认识到这些任务应该根据越战的具体情况来确定。
战争是对官僚组织的最大考验。一个政府机构招募了大量薪水微薄的青年，将他们派到遥远、敌对的国度，并将他们置于一支情况不明的敌军的残忍攻击之下。我们很难说以下哪一类型的战斗最为恐怖：笔直地站立于操练式阵列之中，步枪火力横扫队伍；在肮脏潮湿的战壕里挤作一团，炮弹飞落到你的身旁；在茂密的丛林中穿行，随时都会中敌人致命的埋伏；或者在空旷的地域迎着敌人机枪的猛烈射击向前冲锋。有人认为，一个组织的行为无非就是其具有合理利己意识的成员的行为总和，但这种说法根本不能用以解释一支作战的军队。从任何一个标准来看，一个即将面临死亡或受伤的士兵的合理利己行为就是临阵脱逃。正如伟大的军事史学家约翰·基根（John Keegan）所说的那样：“每一支军队都是由一群拼命想要逃跑的士兵组成的。” [26]
当然，可以使用奖惩制度来诱导军队奋起抵抗。如果一名士兵在战斗中逃跑，他可能会被抓获，交由军事法庭审判并接受惩罚。但是，如果士兵们集体逃跑，谁来抓捕他们呢？即使许多逃跑的士兵被抓捕并受到惩罚，但任何一名士兵都可能会做出这样的合理判断：毕竟处罚是之后的事情，而且具有不确定性，那与眼前所面临的痛苦和死亡相比，要好受多了。中士和上尉会以当场枪毙逃兵来威慑队伍，他们有时确实会这样做。但有什么措施能够防止中士和军官们不当逃兵呢？他们可是不太可能会被上校和将军枪毙，因为上校和将军一般远离战场，而且为数不多。在过去，获取战利品的希望是士兵们取胜的动力，但是，就与接受军事法庭审判的前景一样，战利品也是遥远渺茫，而敌人的炮火近在眼前。此外，过去的战争是小规模的军队为了王朝统治和物质利益而战，因此战利品对他们非常重要；但在现代战争中，大规模部队是为政治目标而战的，因此战利品就失去了它的意义。1916年，参加索姆河战役的英国士兵谁也不会认为在巴波姆（Bapaume）有什么战利品值得他冲进德军的机枪火力网中。在一定程度上，逃跑或至少是躲藏的合理本能可以通过使用麻醉品来克服：基根指出，在滑铁卢战役和索姆河战役中，很多士兵都在战斗打响前夕喝醉了酒，但是，醉得连其面临的危险都无视的士兵恐怕也无法挺身而战了。然而事实上，在这两次战役中，他们都奋起而战了。 [27]
我们也无法将士兵们甘愿投身战斗的原因归结为他们对祖国的一般信念、整场战争的因素，抑或士兵们在军队中的地位等。在第二次世界大战中，许多观察家认为，那些士气低落的士兵（即他们一般不愿意当兵，或尤其不愿意参与这场战争）在战场上的战斗力会不如那些斗志昂扬的士兵。然而事实上，正如塞缪尔·斯托弗（Samuel Stouffer）与同事们在其经典研究报告《美国大兵》（ The American Soldier ）中所指出的那样，第二次世界大战期间，士气和战斗力之间并不存在必然的联系。 [28]
真正发挥作用的是一名士兵从其他士兵那里获得的评价。在滑铁卢之战中，在敌人面前畏缩不前的士兵遭到了其他士兵的责备。部队排兵布阵的方式使得每名士兵时刻都知道自己身边还有其他士兵。在战友的眼中，临阵脱逃就是一种耻辱。此外，这种紧凑的战斗队形会给士兵更加安全的感觉，虽然事实上并非如此。毕竟，如果一名士兵脱离队列，敌人恐怕不会浪费一颗子弹去单独要他性命，但如果他留在队列里，他必定成为火力集中的目标。要想保持队伍的整齐，集体的团结一致是关键。 [29]
军官们的领导能力、表率作用和强制权力强化了这种团结性。那么，是什么促使军官们坚持战斗下去呢？他们并没有被编制成紧凑的队列，也没有人拿着手枪在身后逼着他们。在滑铁卢战役中，这一答案便是荣誉感。“军官们……最在意的就是他们在其他军官心目中的形象。荣誉至高无上。” [30] 一个世纪以后，在索姆河战役中，当士兵们不再以紧凑的队形作战，军官们也不再是贵族出身时，依然是这些因素——一定程度上的高压管理，加上集体的团结一致、荣誉感和名声——使得英国军队面对严重的损失时依然保持完整。 [31]
当士兵们身旁的同伴赋予他们期望时，他们就会坚持战斗。身处一个有凝聚力的小团队，并且由他们所信任的军官率领，士兵们就能勇猛地作战。相反，如果团队缺乏凝聚力，军官们无法赢得手下的信任时，士兵们就缺乏战斗力。他们的人生态度和政治观点，即他们个人对于当兵、爱国主义或战争的看法，似乎没有那么重要。
利用同伴们的期望来服务于组织的需求非常困难，这需要队友们至少已经在一起共事相当长的时间。如果一个小团体的成员经常变换，成员们就会越来越不在乎其他同伴的看法；在感情上新成员也不如老成员们重要。许多评论家认为，美军以个人而非团队为基础来更换作战士兵的政策削弱了换人单位的凝聚力。 [32] 在越南，小团队的凝聚力往往会彻底瓦解，表现为逃兵率异常高，士兵们使用手榴弹袭击军官（“蓄意伤害”）并拒绝参加战斗。 [33] 虽然造成这种军纪危机的原因很复杂，但频繁的人事轮换须对此负一定的责任。士兵们对经常更换的同伴和领导缺乏信心。每逢某个士兵按计划将要回国的前夕，这种人际关系的动荡会变得更加明显；对他来说，不管怎样，他与战友之间没有深厚的关系，一两个月后他就会启程回家，因此他特别不愿意再去冒险了。有证据表明，在返回美国之前的那段时间里，士兵的纪律特别松散。 [34]
当一个组织将其成员置于死亡危险之中，而它却不能做好小团队凝聚力的管理工作，那么这些团队就会撇开这个组织而自行确定任务。越战中的美国陆军奉行“搜寻-摧毁”的战略，但缺乏凝聚力的排和连队私下却遵循“搜寻-躲避”的战略：名义上是出动作战，而实际上却是回避敌人。 [35] 这种现象不仅仅存在于军队之中。在阿尔文·古尔德纳（Alvin Gouldner）关于一家石膏厂的经典研究中，一组工人（矿工），有时会违抗公司管理人员的命令，因为他们的工作具有极高的人身危害风险，所以他们会拒绝服从某些命令。矿工们认为，“在井底，我们就是自己的主人”。因此，如果他们认为某一场地的危险太大，便会拒绝去那里作业。 [36] 然而，需要指出的是，无论危险有多大，工友之间的团结一致足以支撑他们在井下工作。同伴们的期望既是动力的源泉，又决定了哪些任务可以接受，而哪些又不能接受。
如果说同伴的期望能在殊死的战斗中或危机四伏的矿井里有如此重要的作用，那么我们就有理由认为，同伴的期望在一般情况下也会产生一定的影响。以毒品侦缉人员为例，减少现有毒品数量这个目标并不意味着就此清晰地指明了一系列具体的工作任务。如果毒品都是由大型犯罪组织进口并分配的，那么最好的策略似乎是识别并调查这些组织，待时机成熟时对它们提出有效彻底的法律起诉。但要证实某一毒品被非法出售，首先就需要卧底人员从非法毒贩手中购买该毒品。对犯罪组织立案起诉的手段之一就是先抓获一名毒贩，以撤销起诉的条件来诱劝他做内应，然后利用他提供的情报找出并抓捕更高级别的毒贩，如此顺藤摸瓜直至挖出“龙头老大”。而另一种手段则是利用情报线索查出犯罪组织的大头目，然后使用监视、窃听以及搜索书面证据的方式调查他们的罪行。
对上述两种手段，美国缉毒局（以及其前身麻醉品和危险药品管理局、联邦麻醉品管理局）的主管们时而重视前一种，时而重视后一种，但具体操作人员——街头特工——却倾向于将自己的工作定义为卧底购买和缉拿低层人物。他们不愿意将自己的工作定义为搜集情报和阅读文件，究其原因则是街头特工这一工作的特性为擅长卧底购买和缉拿罪犯的特工创造了施展才能的机会。正如一名主管所说的那样，街头特工们认为“谁要是放弃了今晚的买卖，那他一定是脑子有问题”。 [37] 卧底工作非常危险，且需要过人的胆量和非凡的技能。为了支撑自己去完成这些任务，特工们需要获得其他同伴的尊重。但是，这种尊重逐渐形成了一系列期望，这些期望排斥变化，因此要把街头特工变成阅读文件的机关人员绝非易事。
对于任何一个熟悉在西部电气公司（Western Electric Company）霍桑（Hawthorne）工厂进行的一系列经典研究的人来说，同伴群体对工作绩效的影响这一点并不新鲜。所有学习组织理论的学生都知道，那些一起从事电话接线工作的人员把他们的工作量限制在团队的正常水平，从而无法增加工作量以获得最高工资。 [38] 在一定程度上，同伴的鼓励极其重要，足以代替金钱所带来的奖励。
在此，我想表达一个稍微不同的观点：同伴的期望不仅影响人们在工作中的努力程度，同时也影响他们对自己工作内容的界定。士兵们会坚持战斗，而不是临阵脱逃（这时，同伴的期望并没有限制工作效果，反而产生了促进作用）；矿工们甘愿在危险——但不能过于危险——的环境中工作；缉毒特工选择购买毒品和抓获毒贩，而非观望等待；警察们则会判断使用武力和逮捕案犯的时机及方式。
鉴于政府机构在确定工作的具体方法上存在这些巨大差异，我们不能简单地把官僚机构当作单一现象来看待。如果一个政府机构的工作任务能够直接简单明确地根据既定目标推断出来，这些任务就可以由这个机构的领导人员来确定；而且，如果领导方式得当，这些工作任务就可以为形成强大的组织文化奠定基石。社会保障总署就是这样一个例子。如果目标比较明确，但该机构缺乏把这些目标转换成工作任务的政治自由，那么就很难形成一种与自身相匹配的组织文化。邮政部的例子就可以说明这一点。如果机构的目标过于空泛或含糊，从而无法直接据此来确定工作任务，这时任务往往不会按照领导人员的偏好，而是以操作人员所看重的激励机制来确定。政府机构尤其如此。这些机构极其需要获得和维持外部支持，以至于几乎所有人——那些最能干、精力最充沛的领导人员除外——在确定任务时会放弃仔细严谨的态度。此外，政府机构的领导人员对下属只有有限的影响力，因为下级管理人员所控制的激励机制薄弱、难以操作，关于这一点的诸多原因笔者将在第八章中解释。因此，在一个公共官僚机构中，主要操作人员的工作任务更多的是由自然激励因素，而非由机构提供的激励机制来确定的。
这些自然激励因素包括环境需要和同伴的期望。当服务对象处于低曝光度的环境中——比如警察、精神病院的医护人员和学校老师——而且受到额外管制的时候，或者当一个组织（如军事组织）拥有占主导地位的技术的时候，环境需要就显得极为重要。而如果某一组织将其成员置于危险的环境下，像矿工、缉毒特工和作战的士兵那样，同伴的期望就更为重要了。
这些自然激励因素源自组织内部。高明的领导人员有时可以影响并利用这些激励，使得操作人员按他们的意愿来确定自己的工作任务，这个问题将在第六章中加以探讨。然而，工作人员也可能会把自身的态度、倾向和偏好带到组织中，对组织难以控制的激励因素做出特有反应。这将是我们在下一章中要讨论的主题。
[1] James Q.Wilson， The Investigators （New York：Basic Books，1978），180.
[2] 我这里所指的目标是期望的某一事物未来的状态。如果这种概念与实际事物相比完全一致，那么这就是个可操作的目标；如果无法用实际事物来进行比对，我们无法确定这个目标是否已经实现，那么这就是一个总体目标。“根据总收入以28%的比例调整税收”就是一个可操作的目标；“根据公众利益、便利性和必要性发放广播许可证”则是一个概括性的目标。公共机构很少有单一和明确的目标，一般都是概括性和多样化的。班菲尔德曾详细探讨这些区别，参见Edward C. Banfield，“Note on Conceptual Scheme，” in M. Meyerson and E. C. Banfield，eds.， Politics，Planning，and the Public Interest （New York：Free Press，1995），303ff。学者们能够识别出班菲尔德对我的恩惠。
[3] Paul Light， Artful Work （New York：Random House，1985），36.
[4] Martha Derthick， Agency Under Stress （Washington，D.C.：Brookings Institution，forthcoming）.
[5] John T.Tierney， Postal Reorganization （Boston：Auburn House，1981），esp.chaps，3，4，and 5.
[6] James Q.Wilson， Varieties of Police Behavior （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1968），30. See also Michael Banton， The Policeman in the Community （London：Tavistock，1964），168.
[7] James Q.Wilson， Varieties of Police Behavior （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1968），18-19. See also Elaine Cumming，Ian Cumming，and Laura Edell，“Policeman as Philosopher，Guide and Friend，” Social Problems 12（1965）：276-86.
[8] Vera Institute of Justice， Felony Arrests：Their Prosecution in New York City ’ s Courts （New York：Vera Institute of Justice，1977）；James Q.Wilson， Varieties of Police Behavior （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1968），24-25.
[9] Jerome H.Skolnick， Justice Without Trial （New York：John Wiley & Sons，1966），42-48.
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[13] Willard Waller， The Sociology of Teaching （New York：John Wiley & Sons，1932）.
[14] Charles Bidwell summarizes these studies in “The School as a Formal Organization，” in James G.March，ed.， Handbook of Organizations （Chicago：Rand McNally & Co.，1965），972-1022.
[15] Michael Lipsky， Street-Level Bureaucracy （New York：Russell Sage Foundation，1980），esp.chap.2.
[16] Donald P.Warwick， A Theory of Public Bureaucracy：Politics，Personality，and Organization in the State Department （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1975），85.
[17] Donald P.Warwick， A Theory of Public Bureaucracy：Politics，Personality，and Organization in the State Department （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1975），85. See also John Franklin Campbell， The Foreign Affairs Fudge Factory （New York：Basic Books，1971），esp.chaps.1，2，5.
[18] Donald P.Warwick， A Theory of Public Bureaucracy：Politics，Personality，and Organization in the State Department （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1975），86.
[19] U.S.Department of State， Diplomacy for the 70s （Washington，D.C.：U.S.Department of State，1970），quoted in Warwick， Theory ，86.
[20] James Q.Wilson， Varieties of Police Behavior （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1968），49.
[21] John Mendeloff， Regulating Safety：An Economic and Political Analysis of Occupational Safety and Health Policy （Cambridge，Mass.：MIT Press，1979），41.
[22] Cf.David P.McCaffrey， OSHA and the Politics of Health Regulation （New York：Plenum Press，1982）.
[23] Steven Kelman，“Occupational Safety and Health Administration，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），236-66；Kelman， Regulating America，Regulating Sweden （Cambridge，Mass.：MIT Press，1981）.
[24] Martin van Creveld， Command in War （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1985），chap.7；Richard A.Gabriel and Paul L.Savage， Crisis in Command （New York：Hill and Wang，1978）.
[25] Andrew F.Krepinevich，Jr.， The Army in Vietnam （Baltimore，Md.：Johns Hopkins University Press，1986），174.
[26] John Keegan， The Face of Battle （New York：Random House/Vintage，1976），173.
[27] John Keegan， The Face of Battle （New York：Random House/Vintage，1976），181-82，241，326.
[28] Samuel A.Stouffer， Communism，Conformity，and Civil Liberties （Garden City，N.Y.：Doubleday，1955）.
[29] John Keegan， The Face of Battle （New York：Random House/Vintage，1976），179-83.
[30] John Keegan， The Face of Battle （New York：Random House/Vintage，1976），189.
[31] John Keegan， The Face of Battle （New York：Random House/Vintage，1976），272-79.
[32] William Darryl Henderson， Cohesion：The Human Element in Combat （Washington，D.C.：National Defense University Press，1985）；Gabriel and Savage， Crisis in Command ，chap.2.
[33] Guenter Lewy， America in Vietnam （New York：Oxford University Press，1978），153-61.
[34] Guenter Lewy， America in Vietnam （New York：Oxford University Press，1978），159；Charles C.Moskos，Jr.，“The American Combat Soldier in Vietnam，” Journal of Social Issues 31（1975）：32.
[35] Guenter Lewy， America in Vietnam （New York：Oxford University Press，1978），156.
[36] Alvin W.Gouldner， Patterns of Industrial Bureaucracy （New York：Free Press，1954），113-16，134-36，146-54. Quote on p.147.
[37] James Q.Wilson， The Investigators （New York：Basic Books，1978），152.
[38] F.J.Roethlisberger and William J.Dickson， Management and the Worker （New York：John Wiley & Sons，1964），chap.18（first published in 1939）.