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德军、得克萨斯州监狱和卡弗高中之所以在业绩上优于对手，正是因为它们曾是，或后来发展为更有效的组织机构。
1940年，德军与其法国对手的关键区别并不在于综合战略，而在于它所实施的战术以及跟这些战术相契合的组织安排。双方都从第一次世界大战灾难性的堑壕战中吸取了经验教训——但德军是以正确的方式。
第一次世界大战末期，战争双方都非常清楚，出动大规模步兵正面攻击那些盘踞在战壕里的士兵不可能取胜，因为后者配备机关枪并有大炮掩护。要想进攻，持枪步兵必须首先穿越三百码的无人区，跌跌撞撞地穿过由己方炮轰造成的无数弹坑，然后拼命翻越或绕过布满铁丝网的障碍。即便如此，他们也根本无力反击对方战壕内的机关枪发出的致命火力。法国认为，在这种情况下，优势将属于防守的一方，于是将其部队划分成十二人一组（或叫战斗组，法语groupe de combat），每组的任务就是射击、配合和维护一挺机关枪。步枪被当作辅助性武器；每组只配有三名训练水平较低的步枪兵。这些配合机枪手的士兵非常适合在战壕内防守，但他们根本不适合机动作战。 [1]
德国却吸取了完全不同的教训。堑壕战容易陷入僵持状态，而德国的四周均是拥有更强大人力储备的潜在敌人，他们经不起僵持的局面。因此，他们必须挫败由战壕掩护的机关枪手的防守优势。但怎样才能做到这一点呢？只有两种方法：一种是让士兵乘坐装甲车进攻，这样可以防弹；另一种是安排他们渗入对方区域，穿过敌人防线的薄弱点，从敌人后方狙击机关枪手，从而避开敌人的正面火力。 [2] 当我们回顾配有数百辆坦克的德军装甲师时，我们也许会认为德国人选择的是第一种方法。但事实并非如此。德军装甲师主要是用于在攻破对方防线后的大举进攻，而不是用来攻破对方防线的。为了攻破对方的防线，德军把重点放在了渗透作战上。
他们的这一方法在1916年凡尔登战役中首次付诸实践。他们放弃了传统的作战方法，即首先由密集的炮火持续轰击，之后集结步兵发起进攻（这种传统的作战方式没有奇袭的机会，而且会毁坏部队将要通过的战场），这次他们在短暂的炮轰之后，即派出小队的步兵寻找对方的薄弱点。 [3] 这种方法获得了成功，但他们没有乘势扩大战果。一年后，一支德军部队在进攻里加（Riga）时系统地使用了这些战术，两天就攻下了该城。 [4] 接着在卡波雷托（Caporetto），他们沿袭了这一战术，获得了进一步的胜利。
德军试图利用渗透战术形成包围战（kesselschlacht，字面意思是，大锅煮式的战役）：绕过敌人的侧翼，在其后方展开队形直到将其全部包围，乘胜深入敌方纵深直捣对方指挥阵营（blitzkrieg，闪电战），总结起来就是以对手所在的位置为核心形成总包围。在汉斯·冯·塞克特（Hans von Seeckt）将军——20世纪20年代初德军三军统帅——的率领下，这一机动作战方略得以改善和充分阐释。它不仅跟从第一次世界大战中所吸取的经验教训相匹配，还符合德国地缘政治的现实。根据《凡尔赛条约》的规定，德国只能拥有一支小规模的职业军队，这支军队将不得不与位于东西两面的敌人双线作战。它的实力根本不能对抗所有这些竞争对手联合起来的兵力，也根本经不起消耗战。因此，对在数量上处于劣势的军队来说，发动快速和果断的攻势是制胜的关键。 [5]
这种战术需要一定的建制（组织），因此德国开始创立这种建制。如果靠集权领导并依赖提前拟定的详细作战计划，这样的军队根本无法渗透敌人防线、突破薄弱点并迅速利用深入包围造成的突破来发起进攻。它的人员装备和组织必须赋予其最小的单位——班、排和连队——独立行动的权力和能力。班（gruppe）不应该被诸如运送或维护重型水冷式机枪的任务所束缚。相反，它应被划分成两组。较大的一组（the stoss trupp，突击组）由七名配备步枪的士兵组成，而且如果条件允许，还应配备轻型速射的全自动手枪和冲锋枪。另一个较小的组由四人组成，配备新型、重量仅为二十五磅的轻机枪。 [6]
设计和装备这样的作战单位是最容易的事情。难点，同时也是关键点，在于如何配置人员和领导这样的小组，从而使得它们具备机敏、进取和遂行独立作战的能力。这意味着需要为各班配备最优秀的士兵，尤其是突击组，而不是把这些士兵分配到司令部或其他后方单位。必须给予指挥这些小作战单位的军官和士官以极大的行动自由。对于英勇战斗的官兵都必须给予奖励，尤其是参加那些需要冒生命危险的行动。每场战斗之后，都要对官兵付出的努力和成果进行严格评估。二十年来，德国军队一直致力于解决这些组织问题。
这种组织方式产生了一套全新的体制，它完全不同于人们对德国军队的陈旧观念，即认为德军士兵非常狂热，他们盲目服从来自普鲁士总参谋部的命令。德军纪律严明，但在这种纪律下，官兵们可以拥有朝着作战目标独立行动的自由。就这一点而言，1920年后的作战计划延续了可追溯到19世纪的军事传统。其核心概念是“auftragstatik”，马丁·范·克里费德（Martin van Creveld）在其对德军战斗力的精辟分析中把该词翻译为“任务导向型指挥系统”。 [7] 指挥官需要精确告知下属需要完成的任务，但不必指导他们完成任务的方式。任务必须“明确无误地体现指挥官的意志”，但执行方法“只有当需要与其他命令相协调”时才加以约束。 [8] 非常明显的是，与竞争对手相比（或甚至与现代美国军队相比），德军几乎没有什么文书工作。下达的命令简明清晰。
最优秀的德国士兵是那些被认为会成为突击队员的士兵，而最优秀的德国军官则是在战斗中指挥士兵脱颖而出的人。为各类专业兵种（步兵部队、摩化运输部队、后勤补给部队等）挑选人员并非后方人事组织的责任，而是作战指挥官（通常是团级）的职责。 [9] 在挑选军官方面，他所具有的性格尤其是意志力以及随时准备承担责任的意愿比其受教育程度更重要。 [10] 应征者向团指挥官提交岗位申请，经过后者初步甄选后提交中央筛选部门进行测评，内容主要包括体能测试、教学方法和领导能力几个方面。即便如此，最终的选择权还是在团指挥官的手中。
士兵和军官都会被灌输这样的思想，即战斗应放在首位，主动性至关重要。1936年的指挥手册上这样写道：“面对未知的战场环境，我们的战士需要具备独立思考和独立行动的能力，并且能够在慎重思考后果敢地针对各种情况采取有效行动。他们必须彻底地认识到，只有结果才是重要的……因此果断的行动便成了战争中获胜的先决条件。” [11] 尽管纳粹的教化灌输会产生一定的影响，纳粹领袖并没有对官兵们进行集权领导，甚至对他们产生的影响都很小。真正产生作用的教化被称为“精神强化”（geistige betreuung），它是指挥官们的责任。
勋章主要用于表彰那些在战斗中实现成功的独立行动的官兵（据克里费德估计，德军由于这一原因所颁发的勋章要比其他军队多得多）。但处罚往往也很严厉（据估计，在第二次世界大战期间，超过1.1万名德国士兵和军官被处决，其中许多人是因为“破坏战争成果”）， [12] 对这些不幸的士兵来说，纪律是公平的。因虐待下属而遭到惩罚的军官和士官与那些因攻击上级而受到处罚的士兵一样多。 [13] 也许正因为此，或者也许是因为德国军官（不像法国和美国军官那样）私下里允许和士兵称兄道弟，接受采访的德国士兵给予他们的士官和军官很高的评价，认为他们勇敢并体贴下属。 [14]
一场战斗的胜利主要依赖每个班、排和连的作用，为了保持他们的斗志，德国军队都是按地域进行编制。军队中师一级的部队由具有相同地域背景的士兵组成——他们统一来自普鲁士、萨克森或巴伐利亚等。 [15] 如果需要替换人员，只要战时紧急情况允许，都会从同一地区抽调士兵组成一支队伍进行替换。这支队伍在将要编入的该师战场替换营接受最后的训练，以确保组织和训练这支新队伍的人员以后将跟他们并肩作战。 [16]
由此形成了这样一种组织——虽然远离陆军总部，也没有接到精确详细的指令，在混乱多变的环境中，它的官兵却士气高昂地迎接一场敌众我寡的战争。正如克里费德所做的总结：德国士兵“为了那些人们一直为之战斗的理由而战斗：因为他认为自己是一个领导有方、组织精良的团队中的一分子，他认为这一团队的组织结构、管理和运作……平等而公正”。 [17]
当然，战略和技术因素也在德军的胜利中起了一定的作用。尽管有一些冒险因素，曼施坦因计划的优势在于其将战争引向一场果断的交锋，而非不可避免的对峙。斯图卡式俯冲轰炸机对于从未见过或听过它令人惊叹的袭击能力的法军来说，确实是一个有效的心理武器；德军坦克配有无线电，而法军坦克中则没有这种装备。法国把过多的精锐部队向北调进了比利时，但那里并没有发生德军的主攻；相反，色当的部队部署得太少，而那里恰恰是德军的主攻地点。当然，在战争中，好的战术常常能拯救一个有缺陷的战略，但糟糕的战术甚至（往往）会使一个卓越的战略走向失败。法国在战略战术上都准备复制第一次世界大战，集中火力打阵地战。如果还是打这样一场战争，他们确实是做了相当不错的准备——他们制订了详细的动员计划，修建了巨大的防御工事，配备了大量坦克和大炮，以重机枪为核心将士兵按班为单位进行部署，还对整个作战行动保持紧密且集中的控制。如果他们拥有一个更为灵活的组织结构并且采取了不同的战术，他们的战略错误可能也不致给他们造成如此惨重的损失。
得克萨斯州惩教署，在其可能是美国当时管理最好的监狱系统的那段时间，将其组织管理建立在对一个问题的清楚认识之上，这也是所有狱官和看守所面临的核心问题：当监狱中囚犯数量超过看守而且身体素质占优势时，如何在监狱高墙内维持秩序呢？
仅靠武力压制是行不通的。看守们可以联合起来镇压单个囚犯，但他们不可能屡屡采取这种方式，也不可能用这种方式对付所有囚犯。然而，囚犯不服从管教行为的威胁持续不断，而且非常普遍。看守们可以使用武器来对付囚犯暴动，就像一个国家可以诉诸战争来打败对手一样。但跟国家一样，看守们只能在遇到最严重的威胁时才能使用武力，这就为犯人伺机做出不当，但又不足以严重到招致武力报复的行为提供了想象的空间和行动的主动权。
一些监狱当局认为，可以通过鼓励犯人为自己的行为承担责任的方式来维护监狱的秩序。小约翰·迪伊乌里奥称之为“责任模型”（responsibility model），并且还引用了密歇根州监狱的一位管理人员关于这一理念如何塑造了该州监狱管理的话语：“你必须保持对他们的控制……但我们无须为了保持我们对局面的控制而去抑制犯人。我们试图向犯人表示我们对他们的尊重，同时也期望犯人能尊重我们。相较于得克萨斯州，我们更想给他们空间（如自由），然后赋予他们责任……我们试图尽可能去营造一个最为宽松的环境来安全地管理监狱。” [18]
当然，密歇根州监狱的这一管理理念并不是宽恕暴力行为，但只要没有爆发暴力事件，监狱囚犯行为准则的实施就应该最小化。在犯人入狱之初，应根据其可能的行为对其进行分类，并把他送到与其预计行为相匹配的最宽松的环境中。条例手册提醒看守：“并不要求每一项违规行为”都被正式处理或予以制裁，要注意“在许多情况下，对于表面性的不当行为，第一反应应当是口头劝告或简单处理”。 [19]
应当允许囚犯相对自由地走动，可以根据其个人爱好选择着装，在牢房里放置一些私人物品，并且如果他们极不情愿，他们也可以拒绝参加教育和改造项目。监狱外面的人可以经常跟犯人通电话或是会面。对犯人组织不仅要容忍，还要加以鼓励，“并可以将之作为犯人自我表达和自我发展的工具”。 [20] 他们希望犯人遵从监狱的规则，但如果他们不同意某项规则，他们可以上诉和申诉。
正如我们在第一章中所看到的，这种管理理念的结果，便是产生了一套无序且往往暴力的（尽管暴力程度不及其他一些州）监狱系统。在这些监狱里，工作或教育缺乏意义，看守也没有干劲。由于允许囚犯接受并保存私人财产，安全问题进一步加剧，因为这些私人财产经常被用来制造武器或藏匿违禁品。迪伊乌里奥注意到犯人们有一套等级体系，由于一些犯人比其他犯人更加强壮或拥有更多贵重物品，这些犯人就能够向其他犯人施加权力或欺负他们。 [21] 鉴于有一套详尽的规章条例规定了囚犯的权利、应遵守的纪律以及拥有上诉和申诉的权利，管理人员被大量文书工作形成的洪流淹没了。
得克萨斯州惩教署在其前任主管乔治·贝托（George Beto）的领导下，针对维持秩序的问题开发出了一套完全不同的解决方案。这套方案被称为“控制模型”（control model），它建立在如下假设的基础之上：犯人都是冲动的且往往是危险的个体，如果让他们自行其是，他们就会企图欺负其他囚犯或看守。在贝托眼中，被判刑的罪犯缺乏对纪律的内化意识，这一点不仅体现在他们的犯罪行为中，还体现为他们对日常生活中的传统习俗表现出的冷漠态度：
看看这些囚犯。他们大多数人简直从来不知道何为纪律，无论是内在的自我约束还是外在的纪律……在监狱里，他们不得不遵从外部纪律，这对他们大多数人来说都是生平第一次。他们必须每天洗澡，必须刮胡子，必须衣着干净。他们必须排队等候，并且必须尊重他人。 [22]
这种观点认为，犯人不能被视为被监禁的公民，而是被判刑的罪犯。鉴于他们的人格缺陷，贝托领导下的监狱系统采取最高安全级别来对待所有囚犯，密切监管他们生活中最微小的细节。监狱按照准军事组织的原则进行管理。
犯人必须洗澡、刮胡子，并且穿着整齐的制服。他们每一天的每一分钟都受详细的日程安排限制和约束。 [23] 他们每天早起，在食堂吃早餐，然后安静地沿走廊地板上画好的路线走到自己的工作车间。他们需要称呼看守为“上司”或“先生”。犯人被禁止拉帮结派或互相勾结——甚至连走廊上或院子里随意的成群结队也会被看守驱散。
如果犯人遵守纪律，并在课堂上和工作中表现良好，他们就能获得积分，这些积分可以折算成额外的待遇，而且最重要的是，还可以获得提前释放的机会。（自1982年起，囚犯在服刑期间，每一个守规日可以为他获得多达提前两天出狱的机会。 [24] ）如果囚犯触犯法规的话，他必定会迅速受到处罚，他需要承担额外的工作或被单独关禁闭。所有这些措施并非为了改造他们（虽然得克萨斯州的一些官员认为外部纪律可能有助于实现这一目标），而是让其适应约束：让每一个不守规矩的罪犯都变得驯服听话。
这些规则虽然清晰翔实，却并不冗长，可以很容易地编成一本小手册，在犯人入狱时就发给他。看守和管理人员必须填写报告（例如，对所有囚犯的行为失当都要以书面形式及时报告），但文书工作并不会特别繁重，包括贝托在内的管理人员依然可以有大量时间在监狱内监控囚犯的日常生活。
正如迪伊乌里奥所观察到的，控制模型有其自身的问题。如果管理人员残暴无情，这种模型就可能引发暴行。它的一些组织特征为滥用职权大开方便之门。例如，监狱管理人员会挑选一些犯人作为囚犯管理员来协助他们管理牢房。每个群体都会产生“领头羊”，监狱也不例外；得克萨斯州监狱的管理人员认为，必须由他们自己而非囚犯来选择囚犯的头头。这些囚犯管理员拥有一定的特权和权力，因此如果不经过谨慎选择和控制的话，就可能会为纵容犯罪埋下祸根。
贝托退休后，由于继任的监狱管理人员缺乏像他那样的管理才能，而与此同时，监狱里的囚犯数量又面临爆炸式增长，因此监督囚犯管理员的工作变得异常繁重。一些囚犯管理员开始滥用职权，甚至偶尔会使用暴力来强制其他囚犯为他们服务。在联邦法院关于得克萨斯州监狱管理涉嫌滥用暴行一案的听证会上，囚犯管理员的行为成为一个重要议题。1980年时，由法官威廉·韦恩·贾斯蒂斯（William Wayne Justice）颁布的清除令结束了这种囚犯管理员制度。
到20世纪80年代中期时，得克萨斯州监狱有序、无暴力的特征基本已丧失殆尽。关于引起变化的原因众说纷纭：一些人把问题归咎于联邦法官的干预，另一些人认为问题出在惩教署所受外部政治支持的崩溃，还有人认为是监狱囚犯人数的增加致使旧秩序越过了失序的临界点。但大多数人的共识是，贝托的继任者，作为惩教署的负责人，出于各种原因并没有能够维持贝托的管理体系，其中一些人［比如雷蒙德·普罗卡尼尔（Raymond Procunier），他被从加利福尼亚州调来“解决”得克萨斯州监狱的问题］甚至都没有进行任何尝试。 [25] 曾经令得克萨斯州监狱成为这个国家大多数州之典范的组织体系和理念已荡然无存。
给亚特兰大卡弗高中带来巨大转变的是充满活力的新任校长诺里斯·霍根斯。他精力充沛，具有支配型人格。他拥有强大的意志力，而且深信学校首先必须安全有序，然后才能成为一所优秀的学校。
正如萨拉·莱特福特所描述的：霍根斯宣布了着装守则，禁止在走廊和操场上播放收音机和立体声系统，下令清除墙上的乱涂乱画，而且强调必须保持走廊和休息室的整洁。他的管理体制是权威性的，甚至是独裁性的。教师和学生一样都能感觉到他的存在；莱特福特将他描述成“铁腕独裁”，是一副“威武老爹、家长式的形象”。 [26]
秩序当然重要，但它只是达到某一目的的手段，而非目的本身。霍根斯强调教育的重要性，尤其是职业教育。他创建了一种新的勤工俭学计划，该计划要求学生花一半时间在校学习，另一半时间则在城市中工作。为了帮助学生们更好地获取商业和工作讯息，霍根斯设计了一个探索者计划，让学生们身着白色夹克制服到亚特兰大的一些公司去拜访它们的主管们。霍根斯还主持一年一度的自由企业日（Free Enterprise Day），将奖项颁发给那些完成了勤工俭学的学生，同时举办活动以向“民主、自由企业和资本主义”精神致敬。
霍根斯在卡弗高中的经验并非独一无二。到目前为止，有大量文献资料记载了完成有效改革的学校以及它们的改善进程。格温多林·J.库克（Gwendolyn J. Cooke）记述了一所无序、全黑人学生组成的中学（或初中），这所学校的纪律准则是“别理老师并任由学生堕落吧”。 [27] 它的新校长推动了它的转型，使用的一些战略（但战术有所不同）也跟卡弗高中相同：实行强有力的校长领导，非常注重营造一种安全有序的环境，并专注于在一个渴望学习的环境中教授基本技能。然而，与卡弗高中的霍根斯不同的是，这所中学的校长曾试图与教师委员会共享教育领导权，但不久，教师们就找了个机会以越权为由让当局把这个校长给调走了。相反，卡弗高中的校长则努力使几十名教师被调离。
跟卡弗高中一样，纽约皇后区的富兰克林·K.雷恩高中（Franklin K. Lane High School）一度也是该市学校系统所蔑视的对象，那时肯尼斯·戴威尔（Kenneth Tewel）担任校长一职。他引导教师再次把教育当成最重要的目标，但首先他需要解决他们的安全担忧。他把扭转该校局面的经历写成了博士论文，在论文中他将自己的经历与其他三个城市高中校长的经验进行了对比。他的结论是，所有校长都对自己的使命持有相同的看法：“解决危机氛围，创造一个学生可以安全上学和学习的环境。”
要实现这一使命，每位校长都必须对教职员工采取专制的态度，并保持对变革的严格控制。但是，一旦学校走上了有条不紊向前发展的轨道，似乎便需要一个完全不同的协商管理体系。
除了天赋、才能和家庭背景之外，一所“优秀”的学校实际上会对学生的教育成效有多大程度的帮助呢？在这一点上，学者之间产生了分歧。一些研究人员发现存在显著的影响， [28] 而另一些研究人员发现影响甚微或几乎不存在。 [29] 詹姆斯·S.科尔曼（James S. Coleman）、托马斯·霍弗（Thomas Hoffer）和莎莉·基尔戈（Sally Kilgore）在他们关于美国公立高中和私立高中的研究中进行了最全面和系统的比较。 [30] 他们收集了迄今为止最为详尽的数据，并得出以下结论：通过标准化测评，对在统计上保持同样水平的家庭背景的学生来说，私立高中和天主教高中平均而言比公立高中会产生更大的教育成效。 [31]
私立高中和天主教高中能获得更为显著成效的原因，对我们从卡弗高中或雷恩高中转变的努力中吸取经验教训极为重要：“私立学校和公立学校之间在成就上的最大差异，可从一些学校层级的行为变量（如打架斗殴事件的发生率，学生威胁老师的百分比等）做出解释。” [32] 换言之，教育成果的差异主要取决于学校秩序和纪律的差异。由此我们可以得出如下推论：创建安全公正的环境是学习的一个必要前提。迈克尔·拉特和他的同事们在对伦敦十二所学校进行的研究中，得出了类似结论。 [33] 这些研究受到了一些批评，但并没有遭替代或破坏。根据我的判断，他们的结论或许需要修正，但其核心的研究结果将在大体上得到证实。关于有成效学校的记录文献在迅速增长，我们此前已经综述了一些案例，这些记录文献大多得出了相似结论。它们有时把原因描述为“六要素模型”：在卓有成效的学校里，往往有强有力的校长亲自领导教学工作，教师们对学生的成绩寄予厚望并强调学习基本技能，保持良好的秩序和纪律，定期对学生进行评估，学生会投入大量时间学习。 [34]
至于这些因素中哪些至关重要，支持其重要性的证据的质量是否存在问题，大家存在意见分歧。 [35] 但有一点毋庸置疑，即无论它们对教育成果存在何种影响，拥有类似学生的不同学校可以且确实在秩序、氛围和风气上存在显著差异。对大多数学生和家长而言，这些都是相当大的成就。
组织非常重要，即使在政府机构中也是如此。如果以上三个案例有稍许指导作用的话，那么比较成功和不太成功的官僚机构之间的主要区别，跟资金、客户群，甚至法律安排的关系都不如跟组织体系的关系紧密。
只有两种人否认组织的重要性：经济学家和其他类似者。在许多经济学家眼中，政府机构如同企业：是按照单个企业家的意愿，将投入转换为产出的“黑箱”。直到最近，公司一直是经济学中的原子，它被视为经济学中的不能约分的分析单位，其行为如同一个无形的智者在计算着边际成本和交替的行动方案带来的收入。最近，一些经济学家开始对企业存在的原因以及一旦企业存在，那些主管公司事务的人如何让下属去做他们认为从公司角度来说是合理的工作产生兴趣。在关于委托人与代理人关系问题的理论（虽然迄今为止仍没有经验可依）的有趣论争中，对以上问题的关注已被详加阐述。这个问题我们还将在本书中多次涉及。但随着经济学家将研究兴趣从企业延伸到政府机构，总的来说，他们带来了关于企业的传统观点，即某人（企业家或机构主管）在一系列市场约束或政治限制下，将其个人效用最大化。官僚机构采取不同的组织安排会产生不同的结果，这一观念仍是一个陌生的概念，而一些商业机构采取不被边际成本经济学所预测的方式来行动的可能性也一样不为人知。
无须告诉非经济学家的是，企业和政府机构是复杂的实体，它们的内在生命远远比可被描述为最大化效用的东西更微妙多变。但是，在摒弃经济学家那些无用思想的同时，他们也往往把有关组织内容的精华也一起抛弃了。从各行各业的人那里我最常听到的关于组织的评论是，重要的不是组织本身，而是组织内的人员。
现在，“是人在创造不同”的观点具有很大的正确性，同样正确的还有下面这个观点：我们中的大多数人（在大部分时候）遵循的行动方针是增加我们的净资金效益。但“只有人才最重要”的说法有两个错误。首先，人不仅是生物学、家庭和学校教育的产物，还是所身处组织机构中的位置（或如社会学家所定义的，其在组织中的角色）的产物。正如赫伯特·西蒙多年前指出的，一个人“在几个月或几年里处于组织中的特定位置，面对交流信息的洪流，保护自己不受他人侵犯，他的知识、信仰、注意力、希望、愿望、着重点、恐惧和建议不可能不受到最深远的影响”。 [36] 埃里希·冯·曼施坦因、海因茨·古德里安、乔治·贝托、诺里斯·霍根斯和肯尼斯·戴威尔——这些人并非只是天赋异禀，然后碰巧当了将军、监狱主管或校长；他们的眼界和技能亦是在他们为之奋斗多年的组织机构中锤炼而成的。
再者，他们取得的成就取决于使他们可以有所作为的权力与资源。这是“只有人才最重要”说法的第二个难点。赫伯特·西蒙还做过如下论述：
如果组织无关紧要，如果我们只需要人员，那么为什么我们还坚持为这些人员创设岗位呢？为什么不让他们根据自身能力和素质自己去创设一个位置呢？为什么老板只有在被当作老板之后，他的创造力才能通过组织放大呢？最后，如果我们要赋予某人一定的权力以便他的个人素质可被转化为效能，那么其他人员在他周围组织的方式是如何影响他的效能呢？ [37]
许多读者都会同意这一观点，但他们仍然会说：“是的，但具体的组织结构肯定不是古德里安、贝托或霍根斯成功的关键。”也许他们说的有道理。但是，这种观点是建立在一个普遍错误的基础之上的，他们将组织与组织结构混为一谈。一个组织并非简简单单或主要是组织机构图中的一组方框、连线或头衔。按切斯特·巴纳德（Chester Barnard）的话来说，组织机构是一个“由两个或两个以上的人员组成的自觉协调活动或力量的系统”。 [38] 最重要的是要知道，这种协调是如何完成的。
在德国军队里，协调系统旨在提高低级别官兵在一个整体纪律系统中朝着总目标努力时独立行动的能力。在得克萨斯州的监狱里，该系统却是为了达到完全相反的效果：不是为全局目标而独立行动，而是对实施细则快捷而自发的服从。在卡弗高中，协调的主要目的是减少无序，并向学生们灌输学校精神和培养个人自信。
组织机构非常重要，但如何组织却没有最佳方式。我们来思考一下中央集权管理或分权的问题。在得克萨斯州的监狱里，权力严格集中，经常可见乔治·贝托频繁地在监狱的院子或牢房中徒步巡查便是证明。在德国军队里，权力同样等级森严，但发号施令或决策的权力（这些是权力的精髓）留在下士、中士、中尉和上尉手中，这令法国或英国将领们感到震惊。在卡弗高中，老板是谁毫无疑问，但老板并不能亲自管理每一个班级；诺里斯·霍根斯也必须让教师来执行教学（这也就是说，让教师来行使巨大的权力）。他的最大希望便是，向教师们灌输足够强烈的使命感，可以运行一套充分有力的激励措施，保证教师努力工作去合理运用自己的权力，代表学校普遍的利益。假如本书前两章介绍了更多组织机构的例子，那么协调系统会更加多样。不过，研究实验室或外交部是不可能按照德国军队或得克萨斯州监狱的方式来运行的。
如果要了解这三个组织成功的原因，我们就必须了解它们是如何处理以下三个组织问题的。第一，每个组织必须决定如何完成其关键任务。我所说的关键任务是指那些如果由重要组织成员顺利完成，将使其组织具备处理关键环境问题能力的行为。德国军队面临的问题是战壕内的机关枪和火炮的杀伤力，所以它的关键任务是找到这一问题的解决办法。可行方案有两种——技术解决方案（坦克）和战术解决方案（渗透）。两种方案德国都用了，但主要用的还是战术解决方案。对于得克萨斯惩教署来说，关键的环境问题是要在囚犯中保持秩序，而这些囚犯在数量上占优势，性情冲动并习惯性好斗。它的关键任务是，制定和执行足够精确的、可理解的、不能转变的规则，永远不给囚犯们任何独自或集体行动的机会。对于卡弗高中来说，关键的环境问题是在学生和教师中蔓延的恐惧、无序和低落的士气。它的关键任务是，制订一个包括清扫教学楼、保证师生安全以及激励学生不松懈的计划，卓有成效地扫除师生前面提到的那些情绪。
要注意，以上我谈到的是任务，而非目标。常常有很多分析家和主管希望从明晰目标开始来提高组织效能。有时候这样做很有效。但是，政府机构比商业公司更可能只有一些大概的、模糊的或不一致的目标，对于目标只能偶尔达成明显一致的看法。 [39] 通常来讲，任何想要明确这些目标的努力都将导致毫无意义的空话或暴露深层次的分歧。德军、法军和英军都有一个相同的目标——打败敌人，但对此目标的深思熟虑并不一定会让你深刻领会如何打败敌人。从某种程度上来说，得克萨斯州和密歇根州的监狱可能也有相似的目标——维持秩序、改造囚犯、使罪犯丧失犯罪能力，或阻止可能出现的犯罪行为。但是，如果这两个组织都试图通过更加努力思考这些目标来完善自身，它们可能会发现，它们并不知道该如何实现某些目标（如改造囚犯），而只能猜测自己是否能够实现另一些目标（如阻止可能出现的犯罪行为），并且它们内部也会就其他一些目标（秩序、丧失犯罪能力）的相对重要性甚至意义产生分歧。在卡弗高中，“教育孩子”在一定程度上是大家的共同目标，但如果一个新校长把他/她的重要精力放在明确教育的意义上，那么就会出现一个有趣的教育研究会，而学校并不会发生什么显著变化。
当然，界定任务必须考虑目标。两者相互关联，在某种程度上关系往往是复杂和不确定的——尤其是对政府官僚机构来说。在后面的章节中，我会就其关联进行阐述。我希望到目前为止我们足以断言，从我们所分析的三个案例来说，任务和目标并非直接关联，它们不是简单的“方法”与“目的”之间的逻辑关系。
这三个组织克服的第二项挑战，是对如何定义重要任务达成一致并获得广泛的（如果不是热烈的）支持。当该定义被广泛接受并获得支持时，我们说该组织具有了使命感。（德军甚至使用了该词的变体——auftragstatik——来定义其要达到的目标。）所有这三个组织的成员都为他们组织所承担的任务和所采取的方式感到自豪。在卡弗高中，就像其他许多经历痛苦改革的学校一样，从来没有建立起一种普遍的自豪感。一些教师抵制权力分配的变化，而另一些教师可能不喜欢强调秩序和表面文章。但假以时日，通过劝导或人员更换，霍根斯把他个人的使命感变成了整个学校的使命感。
所有这些组织必须解决的第三个问题，是如何获得充分的行动自由和外部政治支持（或者至少不招致反对），以允许它重新定义其所认为的最好任务，并给该定义注入使命感。所有这些组织都设法获得了适度的自治。乔治·贝托获得了得克萨斯州政界和商界重要领袖的支持。诺里斯·霍根斯即便没有获得亚特兰大教育主管部门的财政支持，但他至少获得了其在精神上的支持。德军中主张把侧翼渗透战术与闪电战渗透相结合的人也得到了外部支持；他们中的许多人，包括古德里安、隆美尔和曼施坦因都必须克服来自更为传统的德军将领的猜疑甚至敌意。骑兵军官、炮兵军官甚至步兵军官都反对这项新的军事策略。阿道夫·希特勒站在革新派的一边来干预这些抵制，这对新战略的实施起到了决定性作用。 [40]
这本书主要是叙述性的：力求描述美国政府机构中官僚体制的本质特征。在第二部分，我试图描述这些机构的普通工作人员如何决定自己的工作内容；在第三部分，我将描述政府机构的管理人员如何决定他们自己的工作事项，并在第四部分阐述政府机构主管人员如何决定他们的工作重点。但本书并不止于这些描述。在挑选案例时，我被以下事实触动，即用以解释德国军队、得克萨斯州监狱和卡弗高中与众不同的理念，竟然同样适用于解释普通员工、管理人员及主管人员，如何在警察部门、监管机构、林务局和公园管理局、国务院和中央情报局、社会保障总署和邮政总局中发挥作用。
第一，普通员工［或者，我更愿意把他们称为操作人员（operators）］：他们为什么会从事这些工作内容呢？组织的正式目标有时会有助于解释这点，但大多数时候，操作人员的工作内容取决于他们所面临的环境（他们所认为的“重要环境问题”），他们以前的经验和个人信仰，同事对他们的期望，其所在组织涉及的一系列利益，以及该组织创始人给予组织的推动力。对于任何独特的官僚机构来说，这些因素结合在一起便产生了一种组织文化——它是一种审视和回应官僚世界的独特方式——它塑造了操作人员所可能拥有的各种自由裁量权（通常会有很多这样的权力）。当该文化成为组织人员自豪感和共识的源泉，该机构就获得了使命感。
第二，管理人员（managers）：管理人员参与组织机构日常工作的程度越高，他们的生活就越不会被操作人员正在执行的任务或该机构为之奋斗的目标所影响，而是由政治环境对该机构的约束所塑造。这些约束限制了他们分配资源、指导工作人员并朝着目标努力的能力。尽管存在这些制约因素，管理人员必须想方设法去管理。他们如何做到这点将取决于他们所在机构的类型。为了将纷繁复杂的机构类型简单化，我在第九章中将它们分为四种类型——以这些机构目标的清晰程度和机构操作人员工作业绩的显著程度为依据。为了不过分歪曲事实，我把作为考察来源的具体事例整理成了四类：“生产型”（production）、“工艺型”（craft）、“程序型”（procedural）和“解决型”（coping）机构。
第三，主管人员（executives）：为了设法维持该机构（以及他们自己在该机构中的地位），主管人员时刻挂念着如何对自己的势力范围保持控制——用一个流行的官僚术语来说就是“自治”。没有机构已经拥有或能够拥有完全的自治，但所有机构都奋力争取和保持尽可能多的自治。为了达成既维持机构的独立性又保证其在多机构间的政治地位这一双重目标，主管人员采取了各种策略（将在第十一章中阐述），有时候还鼓励创新（将在第十二章中阐述）。
当读者对美国（尤其是联邦）政府机构有些微了解之后，本书第五部分将介绍这些官僚机构运转的情景——总统、国会和法院之间为控制官僚机构行为而进行的斗争。在第五部分的结尾，本书将拉远视角，通过探究（第十六章）美国公共管理跟其他或多或少具有民主因素的国家的差别以及造成这种差别的原因，来审视所描述的现象。
最后一部分阐述了官僚体制的主要问题，这些问题经常遭到公民投诉（第十七章），尤其是低效和专横独断，然后分析了解决这些问题的主要可选方案——运用法规（第十八章）和利用市场（第十九章）。最后一章再次回到军队、监狱和学校的讨论，来回顾我们从本书中间部分的篇章学到了什么，并抛给读者一个问题——为什么很少有政府机构表现出它们已汲取了什么经验，或准备把从这三个案例中吸取的教训加以运用。
虽然本书的目的不是教授如何管理一个官僚机构，而是分析为什么官僚机构会按它们现有的方式运行，但在本书的最后几页，我依然想提供一些如何在一定程度上能比较好地管理这些机构的温和建议，并指出在我看来即使是温和建议也不太可能得到重视的原因。需要为可能读到本书的文职人员开脱的是，我的建议（以及他们的建议，因为我的很多想法其实都来自他们）不被采纳的原因跟他们个体的局限性和称职与否无关，而取决于他们所身处的宪政体制。想立即就找到“结论”的读者，请勿费劲读这数百页的文字，可直接去读两个世纪前由詹姆斯·麦迪逊（James Madison）写作的《联邦党人文集》第51篇。
[1] John E.English，A Perspective on Infantry （New York：Praeger，1981），67-70.
[2] B.H.Liddell Hart， The Future of Infantry （London：Faber and Faber，1933），27.
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[6] John E.English，A Perspective on Infantry （New York：Praeger，1981），24，64；Len Deighton， Blitzkrieg：From the Rise of Hitler to the Fall of Dunkirk （New York：Alfred A.Knopf，1980），143.
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[8] General von Lossow，quoted in Creveld， Fighting Power ，36.
[9] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），62.
[10] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），132，137.
[11] Quoted in Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），28-29（emphasis in the original）.
[12] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），114.
[13] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），115.
[14] Edward A.Shils and Morris Janowitz，“Cohesion and Disintegration in the Wehrmacht in World War Ⅱ，” Public Opinion Quarterly 12（1948）：280-315.
[15] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），45.
[16] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），75-76.
[17] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），163-64.
[18] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），162.
[19] Quoted in John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），162.
[20] Quoted in John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），162-63.
[21] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），169-70.
[22] Quoted in John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），254.
[23] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），figure 3.1.
[24] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），140.
[25] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），322-27.
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