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1940年5月10日，格尔德·冯·伦德施泰特（Gerd von Rundstedt）将军麾下的A集团军群从德国驻地出发，越过毫无抵抗的卢森堡，以及只有轻微抵抗的比利时，直击法国。至5月13日，埃尔温·隆美尔（Erwin Rommel）将军率领的第七装甲师已在比利时迪南（Dinant）附近渡过默兹河，海因茨·古德里安（Heinz Guderian）将军部下的第十九装甲军团的部分人马也已在法国色当附近渡过默兹河。5月14日，古德里安派遣两个装甲师全速西进。至5月19日，他们已越过法国北部的索姆河（the Somme），并于当日黄昏时候抵达阿布维尔（Abbeville），与英吉利海峡已相去不远。5月底前，英军从敦刻尔克撤退。6月22日，法国投降。仅用六周的时间，德军便击溃了英国、法国和比利时联军。在很多人眼中，这场战役堪称当代最伟大的军事胜利。
德国的这一胜利成为“闪电战”（blitzkrieg）的典范。这个名词变得如此熟悉以至于我们将它误以为是一个注解。事实上，军官和历史学者了解其间的差别，但公众可能（会）认为，德军胜利的关键，蕴涵在我们脑子里关于“闪电战”的概念之中：全民动员、毫无预警的突袭、凭借人数优势和大量先进的坦克及飞机征服了隐藏在马奇诺防线堡垒之中的法军。公众的这种观点认为，在战略、资源以及由意识形态教化和中央集权所点燃的战争狂热等方面，德国均胜过法国。
事实上，公众的这一观点所涉及的诸方面要么违背事实，要么具有严重的误导性。事实上，德国已经向法国和英国暴露足够的信息——战争即将来临：1939年9月，德国入侵波兰；法英两国随即进行战争动员；同盟国军队移师前方防地进入前沿阵地，对德军的进攻严阵以待。有一点我们可以确认，在长达8个月的“静坐战”（Phony War）期间，英法盟军普遍无所事事，士气逐渐低落。但在波兰（以及后来的挪威）沦陷之后，有大量预兆可揭示德国的战略企图。1940年3月，法国情报机关截获了一份相当准确的情报，即德军正在色当对面集结；法国驻瑞士武官报告称，德国已在莱茵河上修筑了八座军用桥梁，该报告甚至非常准确地做出了预测，即德国将于5月8日至10日袭击色当。 [1] 遗憾的是，法国几乎完全没有空中侦察能力；而当一名法国轰炸机飞行员报告说有一列长达60英里的德军车队正日夜兼程地朝阿登（Ardennes）方向挺进时，竟无人相信他的报告。但事实上有很多线索可循。
德国陆军规模不及法军 [2] ，坦克的数量也少于法军。1939年，法国陆军拥有超过2342辆坦克（德国陆军只有2171辆），跟德军最好的坦克相比，法军最优良的坦克体积更大、火力更猛。 [3] （不过，跟德军不同，法军的坦克缺乏无线电系统，因此难于操控，不适合协同作战。）法国空军稍弱于德军，但如果加上英国和比利时的空军，那么纳粹空军可能就不强于（甚至还会弱于）其对手了。 [4] 德国用于最初进攻的装甲军团机动化程度颇高，但并非整个德国陆军都是如此。由坦克编队发起的闪电袭击总会出现在我们模糊的记忆中，但我们往往忘记的一点是：1940年，大部分德国陆军还依靠步行行军，而且其大部分补给也还由马拉货车拖运。（直至1943年，一个标准的德国步兵师配有942辆机动车辆、1133辆马拉车辆，所需补给的干草和燕麦的吨数为燃油和汽油的两倍。 [5] ）
此外，默兹河前线的关键之战并非由坦克或飞机，而是由步兵完成的。这些步兵划着橡皮筏渡河，然后攀上陡峭的河堤，或者在敌人的炮火下躲闪着穿越开阔地带。虽然有大炮、飞机和坦克提供掩护，但这些交战获胜的关键在于步兵。
与第一次世界大战不同，在第二次世界大战中，法国士兵并没有以高涨的爱国热情来响应战争动员令。征兵站外没有出现拥挤的景象。历史学家阿里斯泰尔·霍恩（Alistair Horne）后来写道：“人们对第一次世界大战仍记忆犹新，此时的口号……已变成‘让我们交差了事’。” [6] 但我们也没有理由认为德国人就会蜂拥而至他们的征兵站。毕竟，1914～1918年一战期间，双方都损失惨重。德国的政治领导集团极力向其重建的军队灌输纳粹意识形态，这一努力在军官层级似乎获得了成功；确信无疑的是，纳粹党卫军（SS）已经接受了这种意识形态。学者们曾一致认为，意识形态并没有在德军的战斗凝聚力方面起到任何作用。而如今，新的研究正向这一观点发起挑战。但是，无论纳粹在动员德国士兵方面取得了多大成功，我们并不清楚普通士兵的动力是否来源于对纳粹的狂热。 [7] 1940年，德国士兵打得很艰苦（堪比1944年他们在面对强大得多的盟军部队撤退时的情形），但我们并无理由认为政治狂热和战斗力形成之间有紧密联系。正如任何国家、任何时候一样，参与战斗的德国士兵们心存恐惧，但也怀着不辜负（或至少表面不辜负）同班或同排伙伴之期望的心理。
有人可能认为德军杰出的战略足以弥补它在人力物力方面的局限。因为它奏效了，德军的战略确实很了不起，但实际上这一战略也极其冒险，而且也很可能以失败告终。另外，战略本身对战争是否具有决定作用，对于这一点我们也并不清楚。
起初，希特勒希望德军穿越荷兰和比利时，沿英吉利海峡的海岸进攻法国。1939年10月，埃里希·冯·曼施坦因（Erich von Manstein）将军获得了这项作战计划的材料，并得出了这一计划行不通的结论：它缺乏明确的战略目标，不能创造出摧毁法军的机会（德国认为法军大部会驻扎在德国攻击区域的南面）。另外，一名身携绝密文件的德国军官由于乘坐的飞机坠毁而落入比利时人手中；从这些文件可清晰地解读出德国将进攻比利时，相应地部分法军会移师北上。
但是，如果不取道比利时发起袭击，还能有什么别的选择呢？曼施坦因建议取道比利时和卢森堡最南端的阿登森林（Ardennes Forest）。这条路线具有它的优势，德军可以经此路线直逼巴黎，一路平坦开阔——当然德军首先需要穿越阿登森林和索姆河。但是，这些坦克、卡车以及数以万计的军队怎样才能穿越森林、渡过河流呢？
我们可以设想一下它的风险：通过铁路运输一个装甲师至少需要80列55节车厢的火车。一旦这支装甲纵队下了火车，开上一条平坦的道路之后，他们就会拉长为一支延伸70英里的队伍，行进的速度跟步行相差无几。 [8] 在发起行动的几天之前，法国侦察机就可能侦察到这一行动并立即洞悉德军进攻的方向。如果这支装甲纵队开到一条狭窄而蜿蜒曲折的道路上——一路上峡谷中岩石密布，丘陵中草木丛生——一旦领头的坦克发生故障，紧随其后的成百上千辆坦克和卡车便动弹不得，入侵行动将只能作罢。
退一步说，即使他们不会遭到空袭，也不会出现难以解决的故障，当汇聚在一起的坦克纵队钻出森林，然后渡过一条宽达一两百码的河流，爬上陡峭的对岸后，还必须避免因彼此干扰而陷入混乱。再退一步说，假设这些困难都被设法克服了，最终他们抵达一个敞开大门的国家，可一路碾平，直指巴黎和英吉利海峡。但当部队掉转方向由南改而往西，整个纵队的南翼都将暴露在法军面前。德国陆军元帅费多尔·冯·博克（Fedor von Bock）认为，如果这个计划能成功，它必须得“超越理智的界限”。“我们的南翼需要保持与马奇诺防线10英里远的距离隐蔽潜行，但愿法军作壁上观，无所作为！……当200英里长的南翼暴露在法国大军的主力面前时，我们接着需要祈祷可以一路行军直至海岸。” [9]
尽管法国马奇诺防线在当代颇受嘲讽，但它实际上对德军的作战计划产生了重大影响。这个防御工事系统，从卢森堡南部的西南角延伸至与瑞士交界的东南部，曾被认为坚不可摧，历史会永远告诉我们是如此，我们也必须认为事实确实如此。除了一个小堡垒之外，整条防线在法国投降前一直在抵抗着德军。 [10] 德军倾向于不对其发动攻击，他们担心攻击会导致法军对德国侧翼进行反击，从而对德军造成严重威胁。
博克的主张没有起到任何作用。就在德军发起进攻的三个月前，希特勒批准了曼施坦因的计划。这一计划最终获得了成功。
当小约翰·J.迪伊乌里奥教授走进得克萨斯州亨茨维尔（Huntsville）最高安全等级监狱时，这里井然有序的氛围使他大为吃惊。囚犯们身着统一的白色囚服，走动时不声不响，礼貌地与看守人员讲话，称呼他们为“长官”或“上司”。很少有囚犯走过来与迪伊乌里奥或其他参观者搭话。囚室简陋但很干净。走廊整洁，窗户玻璃完好无损。餐厅的食物干净且种类丰富，很多都直接采摘自监狱农场。教室里的教学活动有条不紊，教师显然控制着局面，课程计划得到实施，犯人的吵闹声也降到了最低。几乎所有囚犯都在监狱产业中工作，其中最具代表性的就是监狱农场。 [11]
与之形成鲜明对比的是，当迪伊乌里奥教授走进密歇根州杰克逊（Jackson）最高安全等级监狱时，这里吵闹嘈杂，充满紧张的气氛。囚犯们并未穿着统一的囚服，他们想穿什么就穿什么。他们随心所欲地四处走动，经常用威胁的语气并使用绰号和看守讲话。他们要求知道迪伊乌里奥的身份和他此行的目的，并用猥亵的语言描述看守的家事和体格特征。囚室内塞满了各种私人物品，通常堆得乱七八糟。餐厅里的食物质量低劣。课堂教学——如果有的话——是在监狱进行的，这时监狱就像挂着黑板的丛林，充斥着大声喊叫、攻击性的喧闹嬉戏、针对老师的嘲弄威胁，这些并非偶尔发生，而是家常便饭。
在马萨诸塞州沃波尔（Walpole）最高安全等级监狱，情况更为糟糕。迪伊乌里奥看到一些囚犯躺在床上，身体被床单裹得严严实实，像个木乃伊一样。一名狱吏解释说这样做是为了防蟑螂。一名囚犯抢过一根顶端露出尖锐铁钉的木棍向看守挥舞。还有一个囚犯威胁说要把一名看守从三层的囚室扔到底层的水泥地上。餐厅食物的质量和数量也时好时坏。有些时候，连热咖啡都不供应。
其他观察者的观察发现以及各州惩教署的数据都证实了迪伊乌里奥观察到的现象。得克萨斯州监狱里的暴力程度远远低于其他各大州的监狱。1977～1979年，得克萨斯州囚犯的自杀率不到密歇根州的一半，而且连加利福尼亚州的六分之一都不到。 [12] 布鲁斯·杰克逊（Bruce Jackson）写道：“在这些大州里，只有在得克萨斯州，囚犯在监狱里待着会比在外面更安全。” [13] 兰德公司（Rand Corporation）的一个调研小组得出的结论是：在提升囚犯安全方面，“得克萨斯州的管理体制被认为是全国最成功和最有效的……设施整洁，远离骚扰”。 [14] 尽管得克萨斯州的看守一贯严格执行规章制度，而密歇根州的看守不可否认地放任了许多囚犯的违规行为，但关于在重大事件中违反至少一项纪律的囚犯比例方面，得克萨斯州就比密歇根州低得多。 [15] 得克萨斯州囚犯的自杀率也大大低于密歇根州囚犯。 [16]
得克萨斯州监狱的良好秩序并非只是由于投入了教育或咨询项目。该州提供了全面的医疗和教育服务，并建立起各种各样的监狱产业——从农业到软件编程，不一而足。
然而，得克萨斯州监狱内井然的秩序并未能永远延续下去。大约从1983年开始，该州监狱的暴力和无秩序程度逐渐加剧。1978年，该州的监狱内还没有出现自杀行为，到1983年时却发生了10起，到1984年竟增加至25起。6年之间，谋杀率也增加了6倍。 [17] 其他统计数据也证实了这一令人不快的趋势。囚犯殴打监狱看守和其他囚犯事件的数字也急剧攀升。 [18] 曾经一尘不染的走廊现在垃圾满地，曾经干净完好的窗户变得肮脏破损。按种族和民族组织起来的掠夺性囚犯团伙冒了出来。囚犯的状态和行为举止恶化。但很多年来，得克萨斯州的监狱都一度是全国的典范。
仔细观察后我们发现，对得克萨斯州的优越性，我们脑中最初显现的解释是不正确或是不完全的。金钱并非问题的关键：密歇根州（以及大多数其他大州）平摊到每个囚犯身上的花费要远高于得克萨斯州。也非人力的原因：得克萨斯州为每百名囚犯所分配的守卫也要少于密歇根州。也不在于守卫所接受的培训量：在得克萨斯州，守卫只接受80小时的正规岗前培训；而在密歇根州，小时数为640。问题也不在于拥挤程度：在得克萨斯州的监狱里，每平方英尺建筑面积的囚犯人数要比密歇根州或加利福尼亚州多。也不是因为压制程度：尽管各方意见有分歧，包括迪伊乌里奥在内的大多数外部观察者，几乎没有发现有任何守卫施暴行为的证据。［我们有理由相信，有一些“囚犯管理员”（building tenders）在受监狱委托管理其他囚犯时会滥用职权，使用暴力威迫其他囚犯。但监狱内暴力水平整体不高这一现象说明，这种囚犯施予囚犯的暴力本身并不能解释得克萨斯州监狱更具秩序的本质。］
得克萨斯州的囚犯跟加利福尼亚州和密歇根州相比稍有不同。因为得克萨斯州的法官更可能将被定罪的罪犯投入监狱，所以得克萨斯州的囚犯跟这两州相比，往往没有那么严重的犯罪记录。 [19] 可以想象，由于这一点，得克萨斯州的囚犯比其他州的囚犯要更温顺，也没那么暴力。但正如迪伊乌里奥所指出的，我们对囚犯的前科和其狱中行为的关系（如有关系的话）知之甚少。另外，当得克萨斯州的监狱条件开始恶化时，囚犯群体的特质并没有显著变化。对于特定群体的囚犯，得克萨斯州的监狱系统曾经发挥了效用，但如今对于同样的群体，这一系统却失效了。迪伊乌里奥描述了一个更为显著的例子：加利福尼亚州一所最高安全等级监狱由一名前得克萨斯州监狱主管的兄弟管理，他在这所监狱采用得克萨斯模式管理（但未使用囚犯管理员）。尽管这所监狱非常拥挤，关押有重刑犯，但与该州大多数其他类似机构相比，这里的暴力程度要低，外观更整洁，教育项目实施得更好。 [20] 因此，囚犯的特质并不能说明所有问题。
是某种其他因素——远比金钱、培训、拥挤程度或囚犯特质重要得多的因素——在发挥作用。这种因素是什么呢？
到20世纪70年代，位于佐治亚州亚特兰大市的乔治·华盛顿·卡弗高中（George Washington Carver High School）在教育上让人看不到任何希望。这所高中位于全是黑人和低收入家庭的社区，它的900名学生主要来自公共住宅项目，其中大部分家庭都是单亲妈妈带着孩子并依赖政府救济。 [21]
这所学校的教师并不居住在这一地区，他们意志消沉，这一点我们不难理解。学校的走廊肮脏不堪，大部分设备都是坏的。学生们不守纪律，打架斗殴现象非常普遍，而且他们也不怎么学习。按各种评测标准来衡量，学生成绩都很糟糕，属于这个城市的最末一等。由于卡弗高中被公认为一所问题学校，该城市的其他学校都企图把它们自己的问题学生转到这所学校来，这样一来，自己便眼不见心不烦。卡弗高中逐渐成为该市教育系统的垃圾场。该市教育局局长正考虑关掉这所学校。
而到20世纪80年代初，当萨拉·劳伦斯·莱特福特（Sara Lawrence Lightfoot）参观卡弗高中时，人们难以相信曾经有人想要把这所学校关了。大厅和教室都很干净，设备正常运转。学生们穿着整洁，彬彬有礼，看起来为身在这所高中而骄傲。曾经的一些教师已离开这所学校，但留下来的大多数教师都对他们在教室里的成就充满激情。学生的成绩水平提高了——尽管提高的幅度不是很大。这所学校早已不再被视为垃圾场，相反，其他贫困社区的学生正设法转学进来。
卡弗高中并非唯一扭转自我命运的贫民区学校。我们可以在其他城市找到类似的例子。尽管我们难以归纳出到底是哪些因素在影响这些变化，但从好坏学校的对比研究中得出的大量证据至少可以将一些因素排除。
在卡弗高中，教职员工和学生主体都没有发生大的变化。从本质上讲，学校转变前后，都是同一批教师教着同一批学生。1966年著名的《科尔曼报告》（Coleman Report，从严格意义上来说叫《教育机会平等调查》）出版之后，没人会真的认为教育机会平等。这份报告对美国几百所学校的数十万学生的学业成绩进行研究，发现学生及其家庭的特质是预测学业成绩的最佳因素。一旦这些特质保持为常量，学业成绩中只有很小的差异可被归因于学校之间易于观察到的差别。 [22]
但我们还是可以从《科尔曼报告》中获悉一些跟卡弗高中发生的变化相一致的其他信息。科尔曼小组发现，教育成就的重大差异与教学大楼的质量、经费开支水平以及教室大小无关，其他一些研究者也得出了类似结论。例如，经济学家埃里克·A.哈努谢克（Eric A.Hanushek）综述了130份关于学校成果的研究，推断出学校的资源水平不会对学生成绩有多少可观的影响。 [23] 在英国，迈克尔·拉特（Michael Rutter）和他的同事们，在评估伦敦12所高中的教育成果的差异时发现，这些差异跟教学楼的大小和年代、每100平方英尺建筑面积的学生数量或班级里的师生比例都没有显著关系。 [24] 在卡弗高中，并没有修建新的建筑，单位学生的经费开支也没有太大增长，平均下来每个班级的学生人数也没有变化。
但在卡弗高中或其他类似的学校，一定是某些因素发生了改变。不论是哪些因素，仅通过对学校组织进行“客观”特征方面的调查是不易探查到它们的。
本书通过简单叙述三种普通但重要的政府组织，即三个官僚机构的差异开篇。在下一章里，我将试图解释，为什么这些承担相似任务的组织会在行为上存在差异（或者说，在卡弗高中的案例中，它是如何改变自身行为的），以及从这些事例中，我们可以吸取哪些值得重视的教训。
然而，我这样行文，并非是为了教读者如何去管理军队、监狱或学校，而仅是为了提醒我们自己，官僚体制是复杂多元的现象，并非简单的社会类别或政治称号。在有关政府规模（以及据此推断出的官僚机构的规模）的反复论争中，各方都倾向于使用模式化的观念来看待政府机构。自由派希望政府能在社会中发挥重要作用，他们既希望把官僚统治带来的问题最小化，又想当然地认为所有问题都可以简单地通过以下方法解决，如扩大支出、建造更好的设施、雇用更好的人员或者赋予这些机构的服务对象以更多权利。而保守派希望政府在我们的生活中扮演更小的角色，他们嘲弄自由派对官僚统治的本质持误导性的乐观态度，他们敦促缩减官僚体制，但他们批评起来是一套，做起来又是另一套，他们主张：“我们必须削减福利机构，但我们需要扩充军队。”
我们必须认真思考，哪些公共目标可以通过公共或私人赞助得以更好地实现。本书对此问题进行了研究，将在最后提出自己的见解。但是，无论公共部门的规模应该是大或小，我们这个国家都永远不可能选择废除军队，或把军事服务转交给私营企业来提供。也许私营企业可以把监狱和学校管理得更好，但在可预见的未来，像大多数国家一样，我们这个国家依然将倚重公立监狱和公立学校来实现重要的刑事司法和教育目标。私人安保公司如雨后春笋般增长，但公共警察机关仍将继续运转。国务院可能是官僚笑话的一个极佳来源，但处理外交事务绝对不是玩笑，而且在很大程度上只能由公共官僚机构来完成。
看待政府机构有两种方式：一种是自上而下，另一种是自下而上。大多数书籍和几乎所有的民选官员都倾向于采取第一种方式来看待问题。受马克斯·韦伯（以及近来经济学的企业理论）影响颇深的学术视角，通常把研究重心放在组织的结构、目的和资源上。政治视角则将注意力集中在机构高层官员的身份、信仰和决策上。这些因素的确非常重要，但过于关注这些因素使我们忽视了政府机构自身的作为，以及它们的作为是如何关系到实现目标或满足服务对象需求的。
采用自上而下的方式需要满足两个条件。这两个条件都需要我们了解政府机构每天所做的工作。第一个条件是，该机构可以事先精确阐明自己为之服务的目标，并且它的高层官员能够对朝着这些目标努力所取得的进步进行可信的评判。在第九章中，我把这类机构称为“生产型组织”（production organizations），同时还以社会保障总署对退休计划进行的管理为例进行阐述。另一个条件是，有某个利益集团密切监督政府机构（即使是目标不太明确的机构）的工作，并以颇有说服力的方式将其监督结果汇报给立法机关。在第五章中，我把该条件称为“庇护政治”（client politics），并以之前的民用航空局（Civil Aeronautics Board，CAB）及如今的农业稳定和保护局（Agricultural Stabilization and Conservation Service，ASCS）为例进行阐述。
但是很多——也许是大多数——政府机构都不符合以上两个条件中的任意一个，尽管我们有时候认为它们可以满足这些条件。所有人都知道士兵、狱警和教师所承担的职责，那么军队、监狱和学校值得关注之处就一定是它们的组织结构、开支预算和规则。但是，如果这一想法正确，为什么卡弗高中在组织结构和预算都没有出现任何改变的情况下，却发生了如此巨大的变化呢？为什么德军并没有资源优势，却打败了法军呢？各州惩教署的组织结构大同小异，但在这些部门管理下的监狱却千差万别，而这跟它们的财政预算并没有什么关系。
在其他一些案例中，我们假定我们并不真正了解政府机构中的成员的作为。我们很好奇，有时候很担心，中央情报局或缉毒局（Drug Enforcement Administration，DEA）的人员到底在做些什么。在这种情况下，我们则是假定他们的行为源于规则、法律和组织结构，因此我们可以通过改变这些规则、法律和结构来改变他们的行为。这种观点往往支配了那些迫切要求政府改组的政治领导人的行为。持有这种假设的领导人——或评估这些领导人的行为的学者——常常惊讶地得知，重组并没有实现他们的目标。有几项研究已经指出这种重组的失败。 [25] 许多这类失败都源于用自上而下的视角来看待这些问题机构。
例如，政治学家帕特里夏·蕾切尔（Patricia Rachal）研究了20世纪70年代初美国联邦政府在重新规划自身在麻醉品执法中的角色时所做的努力。 [26] 这涉及在司法部新建一个机构，即缉毒局，前麻醉品和危险药品管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，BNDD）（它本身也是五年前重组计划的产物）以及海关总署（Customs Service）的一些工作人员被合并其中。目的是结束海关总署同麻醉品和危险药品管理局的职能重叠与频繁处于竞争状态的局面，以及提升对重大非法交易组织开展调查活动的质量。但这两个部门之间的竞争并没有结束，调查策略也没有发生显著改变，到1981年时另一项改组计划又在酝酿。蕾切尔解释说，这次重组失败并不是因为重组只是出于表面化的政治目的，也并非因为实施重组工作的人员不能胜任或怀有不正当的动机，更不是因为要解决的问题其实并不存在，相反，重组失败是因为其设计者并没有完全了解这些麻醉品管理机构到底在做些什么，也不知道为什么它们会选择这种方式而非另一种方式来做事。
通过自下而上的角度观察官僚机构，我们便可以评估，与其实际承担的任务相比，这些机构的管理系统和行政部署到底有多适合或有多不适合。通过采取这一角度来分析问题，我们就可以解释一些原本看起来令人费解的行为。例如：
·20世纪30年代田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）成立之初遭到了保守派的攻击，他们认为该管理局会威胁到私营电力企业的福祉。但在随后的几十年里，自由派却一直在指责它发挥着私营电力企业的功能。为什么会出现这种结果？
·20世纪60年代，罗伯特·S.麦克纳马拉（Robert S. McNamara）担任国防部长期间，增加了军事预算，但军方高层对此举并不领情。然而20世纪70年代梅尔文·莱尔德（Melvin Laird）担任国防部长期间削减军事预算，却受到了军方高层的欢迎。为什么会适得其反？
·多年来，国务院雇用苏联人担任美国驻苏联大使馆的厨师、司机和修理工，其中前克格勃工作人员即使没有占到百分之百也占到了大多数。当有人建议这些岗位应雇用美国人而非克格勃间谍时，却遭到国务院的拒绝。国务院为什么会这么做呢？
·美国空军（USAF）一直小心地捍卫着它对庞大数量的洲际弹道导弹的控制权，且定期进行维护。但是，在首次提出制造洲际弹道导弹系统时，它却无动于衷甚至持敌视的态度。为什么它会有这种态度呢？
·美国政府一直寻求提高造船厂女工的比例。但是，跟国有造船厂相比，私营造船厂女工比例的增加程度反而更高。这又是什么原因导致的呢？
·当任命一名新的警察局局长以改善当地的执法质量时，犯罪率鲜有下降，但交通罚单的数量却在上升。为什么会出现这种结果呢？
·当环境保护局（Environmental Protection Agency，EPA）设立时，那些研究环保问题的经济学家几乎一致认为，减少污染最有效的方式，便是向排污者征收排污费。环保局无视这一建议，并把这些排污者告上了法庭。环保局这么做是出于什么理由呢？
在接下来的章节里，针对政府机构的运作，我将尽量采用（大多数情况下）自下而上的视角来解释以上这些以及其他难题。我认为这种方式可以有效修正目前普遍存在于政界、法律界和学术界的观点。但如果这种观点被过度使用，我们会因此对总统、州长、市长、立法机构和法院所制定的重要政策和做出的结构性选择失去判断力。官员采取行动的自由受到其行政上级决策的严重限制，有时甚至完全受制于后者。在第五部分，我将就此主题进行阐释。在一些情况下，官僚体制可能或多或少占据政治主导权，这些情况我也会尝试在其他部分阐明。通过首先阐述三个重要的官僚机构——军队、监狱和学校——我希望读者能明白，研究一个机构的目标、资源和结构并非总能为我们了解其日后的作为提供有效的帮助。在下一章中，我将抛出一些更好的线索。
[1] Alistair Horne，To Lose a Battle：France 1940 （New York：Penguin Books，1979），233.
[2] Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），5；Barry R.Posen， The Sources of Military Doctrine：France，Britain，and Germany Between the World Wars （Ithaca，N.Y.：Cornell University Press，1984），82-83，and sources cited therein.
[3] Len Deighton， Blitzkrieg：From the Rise of Hitler to the Fall of Dunkirk （New York：Alfred A.Knopf，1980），172-73.
[4] Len Deighton， Blitzkrieg：From the Rise of Hitler to the Fall of Dunkirk （New York：Alfred A.Knopf，1980），164-65；Barry R.Posen， The Sources of Military Doctrine：France，Britain，and Germany Between the World Wars （Ithaca，N.Y.：Cornell University Press，1984），84.
[5] Len Deighton， Blitzkrieg：From the Rise of Hitler to the Fall of Dunkirk （New York：Alfred A.Knopf，1980），175.
[6] Alistair Horne，To Lose a Battle：France 1940 （New York：Penguin Books，1979），126.
[7] For evidence discounting the importance of ideology see Edward A.Shils and Morris Janowitz，“Cohesion and Disintegration in the Wehrmacht in World War Ⅱ，” Public Opinion Quarterly 12（1948）：280-315；Daniel Lerner， Psychological Warfare Against Nazi Germany （Cambridge，Mass.：MIT Press，1971）；Martin van Creveld， Fighting Power：German and U.S.Army Performance，1939-1945 （Westport，Conn.：Greenwood Press，1982），87. For a contrary argument，see Jürgen E.Förster，“The Dynamics of Volksgemeinschaft： The Effectiveness of the German Military Establishment in the Second World War，” in Allan R.Millett and Williamson Murray，eds.， The Second World War ，vol.3， Military Effectiveness （Boston：Allen & Unwin，1988），204-8.
[8] Len Deighton， Blitzkrieg：From the Rise of Hitler to the Fall of Dunkirk （New York：Alfred A.Knopf，1980），154.
[9] Quoted in Alistair Horne，To Lose a Battle：France 1940 （New York：Penguin Books，1979），197.
[10] Vivian Rowe， The Great Wall of France （London：Putnam，1959）.
[11] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987）.
[12] Calculated from John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），tables 2.1-2.3，54-56.
[13] Bruce Jackson， Law and Disorder：Criminal Justice in America （Urbana，Ill.：University of Illinois Press，1984），240.
[14] Joan Petersilia et al.， The Prison Experience of Career Criminals （Santa Monica，Calif.：Rand，1980），16.
[15] Joan Petersilia et al.， The Prison Experience of Career Criminals （Santa Monica，Calif.：Rand，1980），ⅹⅳ，67.
[16] Compare John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），tables 2.2 and 2.3，55-56.
[17] Compare John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），table 2.8，60.
[18] James W.Marquart and Ben M.Crouch，“Judicial Reform and Prisoner Control：The Impact of Estelle v.Ruiz on a Texas Penitentiary，” paper delivered at the 1985 meeting of the Southern Sociological Society（cited in John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），62）.
[19] Jan M.Chaiken and Marcia R.Chaiken， Varieties of Criminal Behavior （Santa Monica，Calif.：Rand，1982），31.
[20] John J.DiIulio，Jr.， Governing Prisons：A Comparative Study of Correctional Management （New York：Free Press，1987），60-62，157-79，and DiIulio，“True Penal Reform Can Save Money，” Wall Street Journal （September 28，1987）.
[21] Sara Lawrence Lightfoot， The Good High School （New York：Basic Books，1983），chap.1.
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