序言

本书力图解释政府部门，即官僚机构如何运行。尽管本书部分章节也涵盖了国外政府机构的运作——一些人对此比较感兴趣——但本书主要关注的依然是美国。在最后部分，我专门用一章来展示我对美国和国外官僚体制差异的思考。

本书详细阐释的对象包括：警察局、学校体系、中央情报局、美国军队、国务院、管理委员会、邮政总局、社会保障总署、美国陆军工程兵团、林务局等。详细阐释的用意不在长篇大论，而是让读者相信，官僚体制并不是我们有时所想的那样简单划一。现实经常不同于学术理论和公众偏见。

对现代国家演进感兴趣的历史学家和社会学家已经探讨了社会的官僚化。马克斯·韦伯就是这一传统的开山鼻祖，尽管他的一些具体主张已被证明有误，但依然值得我们重新细读。不过，此类细读将会让我们把官僚体制视为自成一体的庞然大物——社会组织的一种独特形式。通过把一些通则运用到具体案例，这种独特形式的存在就增加了政府行为的可预测性。官僚体制里的成员拥有职权、享有终生事业和较高的社会地位，同时还操纵着权力杠杆。这使得官僚体制成为一种至高无上的权力，普通民众和政坛人物与之进行着徒劳的搏斗。

这种看法部分正确，但是不加实质性的修正便全盘接受会让读者难以了解美国官僚机构（也许还有普遍意义上的官僚机构）的一些重要特征。许多官僚机构不能把一些通则运用到具体案例，同时它们明确抵制任何通过清晰而普遍的规则来阐释它们的政策的努力。在日益增多的官僚机构中，从权力和重要性的角度来看，依靠官职建立权威的人员在经过专业培训建立权威的人员面前黯然失色。想象中官僚机构有至高无上的权力，可这一看法和现实是相悖的，因为现实情况是，美国的立法机构质疑、非难并采用其他方式影响着官僚机构。官僚机构的行为有时是有规律和可预测的，但也经常会充满着不规律性与不可预测性。有些官僚机构会抵制变化，但是其他官僚机构经常参与结构重组和信条修正。马克斯·韦伯的深刻见解是有益的，但只是在一定层面上。超出了这个层面，区别要比概化更为重要。

经济学家和政治科学家已经开始把曾经用来解释商业公司行为的分析方法原封不动地应用到政府机构上。就像企业家被认为始终在使他们的“效用”最大化，官僚人员现在也同样被认为在使他们的“效用”最大化。商业人士的效用被假定为利润；官僚人员的效用被假定为和利润相似的东西，如薪金、官阶或者权力。因为官僚人员和商业主管都是人，所以假定他们对更加喜欢的东西孜孜以求也是可以理解的。以这样合理的假设为前提，一些有趣的官僚行为理论就应运而生了。但截至目前，这些理论依然语焉不详。我想，其中一个原因就是官僚人员的偏好多种多样，他们的行为中只有一部分可以通过他们奋力获得更高的薪水或更大的预算这一假设来解释。除此之外，官僚人员对他们自己的薪金、职位以及预算的掌控力远不如商业人士。基于上述或其他有待挖掘的原因，政府机构拒绝承担新任务或者千方百计放弃它们正执行的任务就不足为奇了。

民众与纳税者对官僚体制也有他们自己的整体理解。他们认为官僚人员就像一匹老马，慵懒而无力，在繁文缛节和官样文章中拖沓度日，竭尽全力想游离在本职工作之外。这样的官僚机构自然而然会衍生出浪费、欺诈、滥用和管理不善。但从一项关于民众与官僚机构接触体验的民意调查中，我们会发现上述观点明显言过其实。在调查中，大多数受访者认为他们的接触体验是正向的，认为官僚人员乐于助人、与人友善并且精明能干。 ^[1] 这也就意味着那些懒散和平庸的官僚人员一定是为民众看不到的某一其他机构工作。而其他机构是什么并不清楚，似乎没有人能够确认，但是每个人都确定它一定存在。也许那是一个花费435美元买一把斧头的机构。但是，如果你仔细去调查，甚至你会发现我们的判定有夸大的成分，即并不存在435美元的斧头，但这个时候再让别人去相信为时已晚。（在第十七章，我将会具体阐述。）

其实，公共管理方向的学者已经对官僚机构做了大量详细的研究。如果我们坐下来静心读完就会发现，官僚机构确实如此。这些著作认为：有些官僚人员如同老马，但大多数官僚人员并非如此；官僚机构中存在自私自利的行为，但也不乏有人着实为了更远大的目标工作；确实存在一些衍生和应用规则的韦伯式官僚机构，但并不是全部。不过，没有多少人坐下来把全部研究成果读完。我是尝试过的。本书会总结我的发现。

这本书吸收了我25年来所进行的官僚机构研究和教学成果，也吸收了他人撰写的书和文章，以及（尤其是）那些与我一起工作过很多年的研究生撰写的博士论文和研讨会论文。另外，我当过3年海军军官，曾任各种总统委员会的兼职顾问或成员，这些经历也对学院知识有所补充。虽然我从这些经历中了解到许多情况，但本书并不包含任何“内部消息”，所有信息都是从已经公开的材料中获得的。我不喜欢那种不负责任地披露内幕的回忆录，尽管现在这种方式变得非常流行并且有利可图。许多这类回忆录会不时地出现一些有关联邦调查局、中央情报局、国务院和缉毒局等机构工作情况的描述，且没有标注明确的资料来源（那些标明出处的除外）——这些皆为我本人在担任顾问期间耳闻目睹的情况——亵渎了公众曾经给予其作者的信任。我想，在没有第一手材料支撑的情况下，任何研究这些机构的学者都能很快写出同样的东西。

我希望借本书的写作，论证或至少是阐明一种关于官僚行为的通俗、简练和全面的理论。当我还是个年轻学者时，由于年少轻狂，曾希望能够（最好是由我本人）创建出这样一种理论。我甚至还打算做出几个版本。结果我并没有研究出一个关于官僚体制的理论，而是对有关官僚体制某一方面的理论进行了无足轻重的修修补补。30多年前，詹姆斯·G.马奇（James G.March）和赫伯特·A.西蒙（Herbert A.Simon）曾写道：“尽管组织机构在各种术语中经常被提及，但出于理论兴趣来探讨组织机构的成果并不多见。”现在的情况依然如此。 ^[2] 因为很明显，人们仍然频繁地引用马奇和西蒙的研究来支持各种观点。在几十年来一直探讨组织机构这一主题后，我现在开始怀疑，是否真正存在称得上“组织理论”（organization theory）的东西。理论当然会存在，但往往过于抽象或笼统，也解释不了什么问题。令人感兴趣的解释也会存在，有些还以事实为支撑，但依然是片面的，受到地点和时间的局限。许多学者不同意我的观点，因为他们有更多的话语权。找到一个全面、系统、经过检验且能够真正解释有关各种组织的众多有趣现象的理论，是最令我高兴的事情了。同时，如果有人试图阐明有关政府机构所有的（或至少是大部分）复杂性并尽可能接近官僚机构运行的实际情况，这种理论将有助于公众评论和大学生的学习。

本书接下来的内容没有很强的理论性，也没有很强的实用性。读了这本书，你学到的关于如何管理政府机构的知识（如果有的话）并不会很多（尽管你也许会认识到，不论你如何尽了最大努力去改变政府机构的管理办法，原来的做法依然被承袭）。那为什么要读这本书呢？只是因为你感兴趣，而且可能想知道更多关于我们政府如此运行的原因。对我来说，这个理由便足够了，近三十年来我一直是这样认为的。

[1] See the opinion surveys summarized in Charles T.Goodsell， The Case for Bureaucracy ，2nd ed.（Chatham，N.J.：Chatham House，1985），chap.2；and Daniel Katz，Barbara A.Gutek，Robert L.Kahn，and Eugenia Barton， Bureaucratic Encounters （Ann Arbor，Mich.：Institute for Social Research of the University of Michigan，1975）.

[2] James G.March and Herbert A.Simon， Organizations （New York：John Wiley & Sons，1958），5.