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当田纳西河流域管理局于1933年成立的时候，自由派人士曾为此欢呼，认为它证明了国家一项新的与基层民主有关的区域规划的承诺。当富兰克林·罗斯福总统向国会提交田纳西河流域管理局议案时，他曾形容它涉及“一个完整流域的国家规划”，将解决“人们所关注的各种形式的问题”。 [1] 田纳西河流域管理局首届理事会成员，并在后来担任理事会主席的戴维·利连撒尔（David Lilienthal）在他《前进中的民主》（ Democracy on the March ）一书中对自己的这一经历进行了狂想式的描绘。 [2] 他认为，田纳西河流域管理局是新政时代这顶王冠上的明珠，因为它可以通过一项综合环境保护、防洪、发电、农业开发和区域规划的半自治项目，来全面解决各种弊病——毁灭性的洪水、农村贫困以及经济落后。与自由派的积极态度形成强烈对比的是保守派的愤怒。保守派认为，所有这些关于规划的论调无外乎意味着“可怖的社会主义”的开始。
三十年之后，双方的立场变得完全相反。如今自由派攻击田纳西河流域管理局是一个无情、麻木不仁的电力公司，它只顾自己发电而破坏了环境，一心痴迷核电而冒着带来灾难的危险。一位记者深表遗憾地写道：田纳西河流域管理局已经失去了“它初期积极进取并带有理想主义色彩的激情”。 [3] 环保主义者抗议田纳西河流域管理局的燃煤电厂所造成的污染，并极力抵制其在一条有大量螺镖鲈（一种被列入濒危物种名单的淡水鱼）聚居的河道上修建泰利库大坝（Tellico Dam）的计划。许多自由派人士认为他们的梦想遭到了背叛：如今田纳西河流域管理局与前进中的基层民主已毫无瓜葛。 [4]
究竟发生了什么？关于田纳西河流域管理局在行为上的明显变化，最广为接受的解释是来自利益集团的压力。按照这种观点，该机构尽管在法律上拥有广泛而前途无量的授权，但其工作实际上是由田纳西河流域那些强大的利益集团所确定的。社会学家菲利普·塞尔兹尼克（Philip Selznick）把这种现象称为“吸纳型关系”（co-optation）。他在经典研究报告《田纳西流域管理局与基层组织》（ TVA and the Grass Roots ）中阐述道：为了在政治上生存下去，田纳西河流域管理局不得不放弃其对规划的承诺，而将其农业项目的实施转交给本地区强大的接受政府赠地而开办的大学和农场主组织。 [5] 尤其是田纳西河流域管理局将农业部的推广局作为其操纵杆，而该推广局已与当地地方政府有着千丝万缕的联系，也与代表着该地区较富裕农场主利益的农场局关系密切。反过来，这种关系又在田纳西河流域管理局内形成了一个同情推广局因而不愿意去追求宏大规划和土地改革项目的团体。 [6]
直到今天，塞尔兹尼克这一具有划时代意义的研究报告还在被许多人引用，因为他们担心任何赋予其操作人员过多自主权的政府机构都会导致这些操作人员的工作受到外部利益集团压力的影响。这种情况在美国特别容易出现，因为美国的政治权力极为分散，任何新生的机构都处于毫无自我保护能力、孤立无助的境地，无法有效地抵御来自外部的压力。对这些人来说，与田纳西河流域管理局一样，林务局、土地管理局、食品和药物管理局（FDA）以及无数必须配合强大民间团体的其他机构都在重复着同样的故事。总之，任务确定的决定因素并非环境、标准、经验、指令或理念，而是利益。
关于田纳西河流域管理局究竟发生了什么，还有另一种完全不同的解释。这种观点认为，该机构任务的确定取决于法律、经验和专业规范，而非难以揣测的私有利益。首先是法律规定：如果不采取推断的方法，我们无法从新政中找到赋予田纳西河流域管理局真正权威的成文法规。有关法律授权田纳西河流域管理局修建大坝发电，但没有明确授予它规划的权力。 [7] 其次是累积的经验：无论是政界的期望还是法律条文都清楚地设想了水坝建设，因此大坝得以修建。事实上，一些水坝也是继承而来的。当1933年田纳西河流域管理局成立时，它就接管了马斯尔·肖尔斯（Muscle Shoals）已有的一座国有大坝和电厂。从一开始，该机构就起步于水力发电业务。在一年内，该机构又在该地区建造了两座水坝并从私营公司购买了输电线路。到1941年，田纳西河流域管理局的发电能力翻了两番，从而成为全国第六大公用事业公司。二战期间，电力需求激增，该局迅速做出了有效反应——到战争结束时，其发电量增长了一倍以上，从而成为全国最大的公用事业公司。 [8] 最后是专业规范：为了接管并运营现有的水力发电厂，同时建造和管理新的水力发电厂，管理局必须雇用数百名工程师。这些“电力人员”迅速成为该机构最大的职业群体，他们也带来了对自己工作任务的明确观点——尽可能打造最高效的发电厂。由于发电量越大，千瓦电力的成本（在一定程度上）就越低，发电量最大才是最高效的发电厂。反过来，一家大型发电厂要维持下去就需要庞大的用户。因此，这种工程效率的标准导致持这一观念的人员将田纳西河流域管理局的任务确定为：建设大型、高效的发电厂，以服务众多的用户。 [9] 田纳西河流域管理局的总经理曾言简意赅地将该机构的任务概括为：“以最低的成本、良好的经济效益供电。” [10] 在由这样一种职业文化主导的组织环境中，很难想象支持城乡规划和环境保护的人员会取得多少进展。事实证明确实如此。当这些河流的水电潜力被耗尽时，管理局便开始建造燃煤电厂。当煤炭成本增加时，它又开始筹划核电厂。 [11] 也许田纳西河流域管理局与地方利益集团的关系产生了一定的影响，但很明显，即使没有这些利益集团，它的演变历程也不会有什么改变。
当爱德华·曼斯菲尔德（Edward Mansfield）写了一篇关于联邦海事委员会（Federal Maritime Commission，FMC）的文章时，该机构因未能实现国会设定的目标而在首府华盛顿名声不佳。国会为其设定的目标是防止远洋运输公司在收取费用时采取歧视性收费（即照顾某一托运人或港口而歧视其他托运人或港口端口）或不合理收费（如收费过高）。 [12] 但事实上，联邦海事委员会几乎总是批准那些船运公司所提交的任何收费标准，如果偶尔不批，也往往是因为所呈报的标准存在一些技术性错误，而不是因为它确认收费标准太高。 [13]
一个被国会委员会称为“监管疏忽”的模式有着多方面的原因。例如，被选为联邦海事委员会委员的人员常常是无能的政治仆从。但曼斯菲尔德认为，领导上的失误既是机构失职的原因，也是机构失职的后果。联邦海事委员会所面临困难的关键在于，“该机构必须在一种由各船运公司（即被监管的行业）主导的政治环境中实施一套内涵模糊的规章”。 [14] 代表这些船运公司的大约有30家律师事务所，而代表这些船运公司托运人的只有1家律师事务所。正如某船运公司的一位主管人员说：“这些船运公司进行了大量投入。” [15] 船运公司经营得法，效益良好，因为它们获准收取的费用对它们的盈利具有决定性的作用。那些实力雄厚的托运人可以直接跟船运公司谈判就能拿到好的运价，他们不需要联邦海事委员会的帮助。而那些实力较弱的托运人经营不善，效益不佳。因此，法律本来致力于保护的群体——那些实力较弱的托运人——事实上并没有得到保护。
一些观察家会说联邦海事委员会被理应受其监管的行业所控制，但“控制”一词并不能说明事情的真相。海运界并没有贿赂海事委员会人员，也没有许诺等他们从政府机构离职后给他们安排一份薪水可观的工作。其实是整个环境对船运公司极其有利，而海运界正好利用了这种环境而已。所提交的运费标准申请数量太多，海事委员会的人不得不将他们的工作惯例化。一旦大量的工作形成了惯例，内涵模糊的法律条文也就只好不加解释地运用（比如法律规定定价协议不得带有“不公平的歧视”或“损害公共利益”；提交的收费标准不能“过低或过高”）。面对源源不断被送到海事委员会办公室的文件，谁也没有时间或精力去弄清这些内涵模糊的字眼的确切含义。因此，委员会人员对自己的工作采取一种敷衍态度：如果托运人未对船运公司所提交的收费标准提出异议，那么此标准就被认为是合理的。而托运人也只是偶尔有提出异议的可能，所以大部分提交过来的收费标准都能得到实施。 [16]
我们看到，田纳西河流域管理局和联邦海事委员会这两个机构皆易受到利益集团的影响。有关这两个机构建制的法律文件含义都极其模糊，因此给两个机构的人员赋予了足够的自主权。这两个机构都处于比较类似的政治环境中，一些重要的群体与这两个机构的工作有着很大的利害关系，因此这些群体动机充足——它们设法对这两个机构的工作施加影响。然而，就田纳西河流域管理局而言，决定工作内容的主要是它初建阶段的经验（需要管理运营现有水坝）及其专业文化（其雇用的电力工程师的观点）；至于联邦海事委员会，决定它工作内容的是所处环境的要求（它所处的环境是：一个利益集团而非其竞争对手具有对其施加影响的动机，在这种环境中它需要处理大量文件）。因此，并不存在一种机械的“控制”理论可以合理解释实际发生的事。
连两个同样易受到外部利益集团控制的机构都具有如此不同的经历，那么法律渊源和所处政治环境迥异的机构就更可能拥有不同的经历。毫无疑问，有些机构的工作任务确实受到外部利益集团的巨大影响。之所以发生这种情况，有时是因为国会本来就希望如此：其授意某一机构照顾某些私有利益，或特意规定该机构的工作程序，从而使得那些私有利益在事实上受到照顾。第十四章我们将讨论这种现象发生的频率。也有一些机构即使在未被安排规划的情况下，同样深受外部利益集团的影响，这种情况就可以被称为“控制”。另外，还有一些机构的行为方式会导致受其影响的利益集团强烈指责那些“无法无天”“狂热”“目光短浅”的政府人员“过严地监管”某些行业或职业。
很显然，有些差异是符合情理的。就上述第一种情况而言，外部利益集团对某一政府机构的影响将取决于这些利益集团在该机构工作环境中的位置。简单来说，一个政府机构可能处于下列四种政治环境中的一种，它可能：（1）面对一个占主导地位的与其目标一致的利益集团；（2）面对一个占主导地位的与其目标相冲突的利益集团；（3）面对两个或多个互为竞争关系的与其目标相冲突的利益集团；（4）并不面对任何重要的利益集团。一个机构身处的环境将决定机构人员在确定其任务时会受到哪些因素的影响。 [17]
就第一种情况而言，那个政府机构是“客户政治”（client politics，也作代理人政治）的产物。当一个工程的大部分或全部好处都落在了个别的利益集团（一个产业、一个行业或一个地区）身上，而大部分或全部开支由众多人（比如所有纳税人）承担时，客户政治就会出现。换句话说，当人均获利较高而人均支出成本较低时，客户政治就会出现。由于受益者获利很大，他们便具备了组建组织并对法律施加压力的动机；对于开支承担者来说，人均支出成本很低或者根本没有意识到支出成本，他们便丧失了组织起来反对有关法律的动力。
在其历史的大部分时间里，民用航空局就是客户政治的一个例子。该局成立于1938年，目的在于减少“破坏性竞争”，并通过合同的形式提供补贴以扶持航空运输，从而保护和发展新兴的航空业。航空业坚持要成立一个机构来提高进入航空业的门槛，并保证几乎能够赢利的空运价格，各航空公司都会获得巨大利益。花钱乘坐飞机的旅客无法知道那些定价实际上要高于市场竞争价；即使他们知道这一点也不会在乎，因为差价一旦分摊到每个人的身上就会微乎其微。因此，航空公司便积极支持有关法案，而且最终也未有人反对。可以作为客户政治例子的还有其他机构，如联邦通信委员会和农产品信贷公司（Commodity Credit Corporation，CCC）。联邦通信委员会曾保护广播电台（以及后来的电视台）在其广播波段上的所有权。农产品信贷公司曾向农场主补偿农产品实际市场价格和国会补贴价格之间的差价。
与客户政治相反的是创制政治（entrepreneur politics）。在这种政治环境中，绝大部分费用由某个产业、行业或地区承担，但好处却由许多人（如果不是所有人的话）分享。受到高额人均支出影响的集团固然会反对相关法律；低额人均收益则使受益者失去了敦促实施有关法律的动力。在这种情况下成立一个机构或通过一项法律显然非常困难，但这样的事情的确发生过。1966年成立的国家公路交通安全管理局就是一个例子。该机构得以创建主要有以下几个原因：有一位精于政策之道的企业家［拉尔夫·纳德（Ralph Nader）］，出现了使其对手陷入尴尬境地的丑闻（通用汽车公司调查纳德的笨拙行为），数位政客［参议员亚伯拉罕·里比科夫（Abraham Ribicoff）］及其他一些人企图利用某一问题进行竞选，许多记者和编辑接受纳德讲述的情况。
纳德的观点与这一丑闻在政界和媒体界的影响一起发生了作用，接踵而来的国会听证会则足以使反对有关措施的产业集团节节败退，并使一个政策问题（“政府对公路安全应负的责任是什么？”）转化为一场道德之战（“谁敢反对一项旨在惩罚并不具备特殊地位但有破坏作用的汽车行业的计划呢？”）。
为管理药品、控制有毒物质、防止大气和水的污染、禁止向儿童出售易燃服装而制定的一系列法律也碰到了同样的情况。有时丑闻会出现，比如，一种药品导致了畸形儿，一种化学物质损害了工人的身体健康，一名儿童由于睡衣着火而被烧死，或一次漏油事件污染了加利福尼亚海滩等。但是，即使不出现丑闻，非常微妙的国会听证会也不会理会反对有关法律的行业力量，比如承认自己的新药赢利很高的药品制造商。听证会的主持人可能是一位一心想往上爬、寻求建立保护民众的声誉的政客。例如，当初参议员埃德蒙·马斯基（Edmund Muskie）就坚决为其提出的清洁空气法案辩护，以回击拉尔夫·纳德关于他向产业界出卖自己的指控。 [18]
在创制政治环境下成立或获得权力的机构（至少在一开始）会面对一个与其对立的利益集团——那些承担了该机构运转主要花费的集团。但是，这个机构初建阶段的许多主管是从旨在促成该机构建立的社会活动参与者中吸纳过来的，这些人会获得由政治盟友组成的监护集团的支持。在一段时间内，这些势力集团能够抵御那些提供费用支持的利益集团的压力，甚至能够给这个机构的工作注入活力。然而，这样一个机构也将面临巨大风险：一旦其初建阶段的盟友失去了热情，它就会发现自己面对着一种不同的环境——其所需要的许多信息掌握在一个从根本上反对其工作目标的利益集团手中，它必须随时对之做出反应的政治资源也受到这个利益集团左右。
第三种情况是：一个机构如果受到一些相互对立的利益集团所施加压力的时候，它既不是某一外部集团的工具，也不是受害者。可以这样说，这些相互对立的势力将这个机构夹在中间。当这个机构的工作既造成了高额人均支出又造成了高额人均获利时，上述利益集团政治（interest-group politics）就会出现。无论是可能受益的受益人还是成本支付人都会有强烈的动机来反对该机构的主张。
1970年成立的职业安全与健康管理局实际上是劳工组织和工商业集团斗争的产物，斗争的焦点则是政府应该如何有效地解决工作人员在工作地点面临有害物质的问题。为了有关法律条款而在国会展开的斗争，使工会和雇主之间的矛盾变得尖锐；后来在职业安全与健康管理局中进行的旨在影响有关具体规定内容的斗争，使工会与雇主继续处于对立状态。1935年成立的国家劳资关系委员会同样是劳工组织与工商业集团斗争的产物；与职业安全与健康管理局碰到的情况一样，这种斗争在国家劳资关系委员会成立之后延续了很长时间。 [19] 1886年成立的州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）则是众多利益集团之间斗争的产物——长途铁路运输公司希望保持高运费而不愿意参加竞争，农场主和石油公司则希望降低运费并让铁路公司进行更多的竞争，而许多城市又希望得到铁路公司的良好服务。 [20]
最后一种情况是：公共机构的外部环境中不存在任何长期活跃的重要利益集团。当这个机构及其工作既能广泛分配利益又能广泛分配开支负担时，上述情况就会出现。由于人均获利额较低，所以无人刻意追求；由于人均支出额较低，所以也无人极力拒绝。我们把这种情况称为多数人政治（majoritarian politics）。
根据1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法》（简称《谢尔曼法》）而成立的司法部反垄断司就是多数人政治的一个例子。正像苏姗娜·韦弗（Suzanne Weaver）所写的，《谢尔曼法》“并不是对产业界获取联邦政府保护以避免受到竞争之不确定因素损害的要求做出的反应，而是对大众产生的这种担心做出的反应：大公司对居民生活拥有过大的影响力”。 [21] 当时，新闻界出现了揭露产业托拉斯化以及利用托拉斯化获利的报道。政客们便设法利用公众激奋的情绪。但与此同时，并没有哪个公司或产业感到自己尤其受到了这种鼓动的威胁，因为反托拉斯法并不针对某个具体的产业。由于这项法律言辞含糊（它禁止“旨在限制贸易的公司合并”），它当初究竟针对的是什么目标，这一点并是不完全清楚。有人反对这项法律，但他们主要是从宪法角度而不是经济角度提出自己的观点：宪法并没有赋予联邦政府足够的权力让产业界遵守谢尔曼参议员的法规。批评者最终失利，但并不是因为某一产业在投票表决中失利。
政府机构操作人员的工作受外部利益集团压力形塑的程度将取决于这个机构面对的四种政治环境。
客户政治机构每天要和某个利益集团打交道，它必须尽量避免其工作受到利益集团的影响。许多这样的机构做不到这一点，有些机构则根本就没想过要这样做。造成这样的结果无须通过腐败或阴谋手段。联邦海事委员会雇员们获取的信息几乎全部来自船运公司，这些公司希望其定价和协议获得批准，需要每一报价得到维持。一般来说，没有人告诉海事委员会的分析人员那些协议和定价是否有利于消费者或整个经济。在其历史上相当长的一段时间里，民用航空局了解的情况几乎全部来自民航界本身。航空公司之间的竞争可能会就某一具体情况给民用航空局带来做出明智选择的机会，比如，当美国航空公司和联合航空公司竞争在芝加哥与檀香山之间开展空运的权利时。但是，这种竞争只涉及两个城市的市场情况，所以收集的有关数据也只涉及同样的范围。民用航空局所促成的供过于求的格局有利于整体航空票价的提升，但这种竞争并不能够给民用航空局的分析人员帮到多少。 [22]
有的时候，一个公共机构对其保护下的私营部门客户的依赖关系会形成一种正规的模式。农业稳定和保护局负责联邦政府向农场主提供补贴项目的监管工作。该局的工作受到由3000多个县委员会组成的网络的严密监督，而每个县委员会则由该县农场主选举出来的三名农场主组成。这些农场主坚决反对如下的说法：他们作为一个利益集团与农业稳定和保护局的关系跟船运公司与联邦海事委员会的关系完全一样。从某个角度看，这些农场主的看法是正确的：农场主在制定农业政策方面的作用是得到国会正式认可的，而船运公司的作用只是环境的产物。但换个角度看，这些农场主已经利用他们的政治影响力使农业稳定和保护局成为他们的保护机构。实际情况是，他们的影响力非常大，足以产生一种正式的（而不是非正式的）保护与被保护关系。
这种关系并不仅限于处理经济事务的机构。里根总统在与国会进行一场激烈的斗争之后更换了民权委员会的领导班子。在此之前，该委员会一直受到民权组织的巨大影响，这些组织几乎是其所处政治环境中唯一活跃的势力集团。并不出人意料的是，该委员会的工作往往反映了这些组织的观点。美国科学院和国家科学基金会的工作则反映了它们的主要基层力量——致力于研究的教授们——的偏好。
创制政治环境下的公共机构将处于一种不稳定的地位。因为当初这些机构的成立就是为了对抗某些利益集团，而现如今却要受制于这些利益集团。那么，该机构的雇员就必然会担心：当初促使确定其职责的社会力量可能会因为利益格局的变化和热情的减退而抛弃这个羽翼未丰的机构，从而使它独自面对一个敌对的利益集团而得不到保护。类似的情况在历史上发生过多次。食品和药物管理局的成立是由于公众对某些普通药物和专卖药物造成伤亡的不满，试图阻止不安全和无效药物的扩散。但是，每起药物事件（如1937年磺胺剂导致的死亡或1961年酞胺哌啶酮造成的婴儿先天缺陷）发生之后的一段时间内，消费者和医学团体都一度对食品和药物管理局失去信心。当然，制药企业除外，因为它们的赢利在很大程度上取决于该机构是否很快批准新药品投放市场。另外，食品和药物管理局因为不能提供理想的工资待遇和足够的研究机会，众多的一流科学家不肯委身于此。该机构中是有不少很能干的成员，但出类拔萃者很少， [23] 其雇员的任务也让人头疼：对新药进行评估。每种新药的申请信息都有200多卷，必须在法定的180天内完成，同时也要搞清楚这种新药挽救生命的可能性。食品和药物管理局每天打交道的对象通常是制药企业的代表，而不是药品应用审批问题的批评者。这样一来，该局的工作人员在工作中就容易去偏袒制药企业。在现实中，也确实发生过这样的偏袒事件。20世纪50年代末和60年代初，人们是这样评价食品和药物管理局的：缺乏主动精神，甚至偏袒产业界。 [24]
但在大多数情况下，食品和药物管理局的工作人员都采取了一种与上述不同的工作方法。尽管他们在日常工作中有很大压力，但他们最担心的还是——正如保罗·夸克（Paul Quirk）所指出的那样——假如他们批准新药上市，而一旦日后造成伤亡，就会发生丑闻。丑闻并不经常发生，但一旦发生就会给有关工作人员带来长远的影响。 [25] 这种影响在有些人的头脑中尤其难以抹去，因为他们知道：一位心怀不满的同事可能会采取告发行动——向国会或新闻界透露审查工作中的失职行为。
简而言之，在创制政治环境中成立的机构面临受到利益集团控制的危险，但这种被控制的现象并非不可避免。在本章后半部分，我们将研究近年来减少利益集团影响公共机构工作的各种因素。
利益集团政治环境下的政府机构操作人员似乎日子比较好过：他们夹在相互争斗的集团中间，所以在确定自己的工作任务时有选择余地；他们知道肯定会有人成为自己的盟友，所以总是心安无忧。但事实并不是这样的。其原因是：一方面，该机构所从事的工作都可能受到指责，主管人员也是一样，他们不喜欢被指责；另一方面，他们在政府和国会中的政治支持者会根据政治风向时而偏袒某利益集团，时而偏袒另一个。在这种情况下，就很难知道应该做什么；过去受到奖励的行为如今却受到了惩罚，而曾经受到惩罚的行为如今却受到了奖励。
职业安全与健康管理局在制定规定和检查工作场所情况时，每天都会碰到上述问题。在从事这些工作的过程中，职业安全与健康管理局的工作人员很难同时让产业界和劳工界都满意。他们甚至常常不能让自己的领导满意。莫顿·科恩（Motton Corn）担任局长（由福特总统任命）期间，职业安全与健康管理局以积极颁布新的安全健康法规而闻名；在尤拉·宾厄姆（Eula Bingham）担任局长（由卡特总统任命）期间，该机构一方面坚持严格的标准，另一方面又小心谨慎，以免得罪其批评者；而在索恩·克特（Thorne Auchter）担任局长（由里根总统任命）期间，该机构更关注的是投入成本，而不是所获收益。 [26] 一任局长称赞的规定及相应的实施工作到下一任局长的任期时会遭到禁止，这就造成了该机构在不同时期的行为差异。 [27]
戴维·麦卡弗里（David MaCaffrey）一直研究职业安全与健康管理局的历史，试图弄清楚最能解释决定该机构行为的因素——产业界的控制、利益集团的压力或机构本身的需求。麦卡弗里微妙的分析当然值得仔细研究，但其发现的情况在总体上证明，利益集团的压力和领导人的不断更换可以解释职业安全与健康管理局大部分行为的动因。在初期，劳工组织是职业安全与健康管理局面对的最为活跃的利益集团，因为劳工组织在设立该机构的时候发挥了关键作用。有了这个开端，劳工组织影响了职业安全与健康管理局初期的决策。例如，严格限制炼焦炉污染和各种危险化学物质（如聚乙烯氯化物）的使用。然而，随着企业对职业安全与健康管理局越来越了解，产业界增强了其利益集团代表的影响力。结果就是，过于严格的那些初期规定开始松动了，职业安全与健康管理局在提出新规定时也变得犹豫不决，或者在指定新标准的时候也不再仔细分析了。 [28]
利益集团的压力为职业安全与健康管理局的工作设置了一个（不断变化的）外部框架，但在这个框架之内，该机构的人员能够根据专业规范确定他们的任务（请参见第四章）。正如史蒂文·凯尔曼（Steven Kleman）所发现的：“在该机构安全和健康专家的观点及其组织目标的基础上，职业安全与健康管理局的官员们形成了保护安全和健康的意识，而这种意识正是该机构在有关规定上所做决定的最重要因素。” [29] 最能说明上述专业规范的例子便是该机构官员所做出的这样一个决定：减少就地改装机器而产生的噪声之害的办法，主要是减少工人在工作地点所待的时间，而不是为了省钱去要求工人佩戴耳塞。
多数人政治促成了反垄断司（Antitrust Division）的成立，并使该机构获得了一种不存在任何重要利益集团的工作环境。其主管人员的个性及其获得的总统支持几乎完全决定了该机构是严格或是松懈。《谢尔曼法》涉及的范畴很广，条文含义非常模糊，所以反垄断司能够采取避免形成敌对利益集团的一些工作。该机构极力避免与整个产业界对抗，以防止出现一个决意击败它的利益集团。相反，该司经常以单个具体案例为基础开展工作，听取一个企业指控其竞争对手有非法行为并采取相应措施。 [30] 一个公司在某一件事上是原告，在另一件事上就可能变成被告；被告也同样可以变成原告。有时，一个受到反托拉斯起诉的企业会设法利用政治影响力来阻挠案件的审理（例如，1971年国际电话电报公司就主动提出向尼克松政府提供一笔竞选资金，以便让尼克松政府阻止对该公司进行反托拉斯制裁）。但是，单个企业的一次性努力对一个公共机构的自主性影响很小，远不如一个大型集团对一个公共机构自主权利的持续干涉。就国际电话电报公司的案例而言，尚未发现反垄断工作有不妥之处。 [31]
当一个在多数人政治环境中成立的公共机构的行为导致一个敌对的利益集团形成时，会出现什么样的情况呢？我们拿联邦贸易委员会的例子来说明。联邦贸易委员会被赋予的实施反托拉斯法的职责与反垄断司的职责非常相似，而它在历史上的大部分时间里也总是按照反垄断司做法，以个案的形式处理对一个公司的指控。但到了20世纪70年代，根据国会的明确授权，该委员会开始颁布法规，管理整个产业界的行为。最终未能实施的《殡葬品制造业行为规则》要求将葬礼的每一项费用（棺材、墓地、葬礼承办费等）单独标价（作为一种传统，过去所有费用都隐含在一次性支付的棺材费中），另一项未能实施的规定，即《旧汽车经营规定》则要求经营者对每一辆拟卖的汽车进行详细查验并将查验结果标在车窗上。联邦贸易委员会建议颁布的这些规定激怒了葬礼承办人和旧汽车经营者。国会议员很快查明了各自所在选区葬礼承办人和旧汽车经营者的人数以及这些人与他们之间的密切关系。联邦贸易委员会突然间激活了几个对立的庞大利益集团，这些利益集团成功地敦促国会迫使联邦贸易委员会改变了原来的主张。 [32]
现实可以摆脱观念的束缚。当众多政治观察家意识到政府机构受到私人利益集团控制的时候，政治制度就会随之变化，开始努力摆脱来自利益集团的控制。这是由以下几个原因促成的。
对于那些不关心公共政策的人而言，要想去吸引和引导他们的政治关切通常十分困难。如果一项计划的投资或收益的人均值很低，大多数人（与此计划有关但也许并不知道这一点）可能就没有意愿去了解这个计划，觉得参与其中的代价要比可能带来的收益大得多，并且（正确地）认为他们的个人贡献均不能决定计划的最终成功。简而言之，公众要么不知道自己在一项公共政策中的利害得失，要么就想“搭便车”。
直邮式诉求方式的技术得以改进，同时出现了热衷于捐资的大型基金组织，这两个因素结合在一起的结果就是，组建一个政治组织的成本降低了，这样一个政治组织可以监督创制政治机构。通过有的放矢地把有感染力的请愿信（“保护鲸鱼！”“拥有武器权必须得到维护！”）发送给相关机构，这样的一个“组织”就算成立了。当然，这个组织不像传统意义上那样是一批成员聚在一起协调行动，而是由为数不多的几位领导人创建，并得到大批追随者捐资支持。除了这些捐资之外，还有一些基金会也提供资金支持这项事业（传统上，这些基金会大多数持自由主义观点，但如今越来越多的基金会转而倾向保守主义）。1970～1987年，各基金会向自由派的公共利益律师事务所提供了约1亿美元资助，其中福特基金会一家就提供了约2100万美元。 [33] 有时这些团体还以向“成员”（实际上就是顾客）提供有偿服务的形式筹集额外资金。比如，代表退休人员的组织利用直邮的方式销售保险和卫生用品。这些资金——不管它来自何处——可以用来聘用宣传人员、律师和分析人员。
这个结论可以在环境保护局身上得到印证。有些行业支付减少大气和水污染的费用，但这些行业并没有向相关机构游说的机会。即便普通人也会为污染问题担忧，但他们也没有原动力去加入一个可能代表他向环保局开展游说活动的组织，哪怕这些组织会花言巧语地宣称它们会代表民众的利益，例如环境保护基金会。这并不是说政治资源的分配已经在所有相关利益集团中平均了，而只是说，如果单个的利益集团受到影响，如今很难找到一个相关的机构用纯客户的关系来应对。
当然，并不是所有的政府政策都适合通过直邮的方式来诉求或会引起某些基金会的兴趣。要想写出一封关于联邦海事委员会的工作并能感动成千上万的人给一个监督组织邮寄25美元支票的信，那将需要很大的耐心和毅力。“降低胶合板的运费”这种口号的感染力远不如“拯救小海豚”那般大。
有时候，政府本身就是非组织化支持者的代表。如果认为其他联邦机构的工作没有鼓励市场竞争，司法部反垄断司就会出面干涉。该司指责联邦海事委员会的价格协议是反竞争性的， [34] 并且要求民用航空局减少对民航业的管制。 [35] 与普通民众不一样，司法部反垄断司拥有这种职权的好处是，它会认真对待胶合板的运费问题。
20世纪中期，美国政治发生了明显变化：在经济资源没有进行均等再分配的情况下出现了政治资源的再分配。由于参与政治的渠道增多，且被特权集团垄断的参与渠道的减少，政治参与变得更加广泛。这并不是说改变政府政策变得容易了，广泛的政治参与意味着更多的声音被听见，结果是时常陷入无尽的争论，决定反倒很难做出了。
其实这种变化主要是由政治精英们策划的，他们认为过去参政权利受到了严格的限制。他们——国会议员及其助手、记者及编辑、教授和社会活动家——被告知，政府不是代表多数人，它非常容易受到利益集团，尤其是经济利益集团的控制。这种看法不全对，但有一定的道理。 [36] 在这种观点的影响下，新工作计划的内容和实施程序的确定都会时刻提防遭到利益集团的控制，同时，旧的程序也尽可能遭到修正，目的是一样的。
许多新建立的管理机构，如环境保护局和职业安全与健康管理局，只设了一名领导人，而没有设立一个多成员的委员会来指导。这样做的目的是增强这些机构抵御经济利益集团压力的能力。 [37] 既然不设委员会，有关利益集团就没有机会或理由对该机构进行监管。而机构的唯一领导人的任务则是做决策，而不是当某集团的代表。
竞选资助相关法律严格规定，在任何联邦选举中，个人对竞选人捐助资金额不得超过1000美元，对每个政治行动委员会的捐助金额则不得超过5000美元。理论上，这样可以阻止贪婪的利益集团收买政界人物，避免政界人物管理机构时受到这些利益集团的控制。同时，国会权力分权到人的特点也减少了任何议员（无论是否被收买了）随心所欲地对某一机构施加影响的机会。在这种分权的状况下，各种小组委员会共同管理一个机构，并且增加了这样一种可能性：负责监管一个机构的几个委员会对该机构应该如何开展工作都有自己的看法。
例如，食品和药物管理局就曾受到参众两院议员——埃斯蒂斯·基福弗（Estes Kefauver）、盖洛德·纳尔逊（Gaylord Nelson）、爱德华·M.肯尼迪（Edward M.Kennedy）、劳伦斯·方丹（Lawrence Fountain）、保罗·罗杰斯（Paul Rogers）等——的持续调查，因为这些议员对食品和药物管理局同意某些新药上市的决定不满。该局有一任局长曾在这种批评声浪的压力下抱怨说：国会议员中似乎从未有人关心过我们是否会在相反方向上犯错误，即不及时批准一种应该投入使用的新药上市。 [38] 环境保护局也同样面临政界的猛烈批评，它也抱怨称：假如我们不批准一种杀虫剂投入使用，代表农场主的国会委员会就会指责；假如我们批准了，其他代表环境保护者的委员会就会抨击。监督组织几乎总能找到一个富有同情心的国会议员为它们发声。
对司法的参与渠道也拓宽了。根据有关法律和法院判决，利益集团获得了比过去多得多的“起诉权”——向法院提起诉讼。国会已经允许私营集团扩大起诉政府的范围，而起诉人中有些可能与起诉结果并不存在任何直接和密切的关系。如今，代表大批当事人进行集体诉讼也更容易了。另外，在许多案子中，假如被起诉的政府机构在法庭上败诉，那它就必须支付私人起诉的费用。由于发生了这些变化，我们可以想象，环境保护局做出的任何决定都可能面临在法庭上的挑战。 [39]
这些旨在减少特权、扩大竞争的努力已给所有联邦机构（那些最缺生气的机构除外）的工作带来了一定程度的可争论性，而这种可争论性在20世纪三四十年代是不可想象的。当然，无论哪种变化也不能确保一个企业集团能够击败一个政府机构，但这些变化促使形成了一种环境。在这种环境中，一个政府机构仅仅接收一方面的信息和影响的状况将越来越少。
我们已在第四章中看到了众多关于理念——专业规范——如何确定公共机构工作方式的例子。对此持怀疑态度的人也许会认为，决定公共机构专业人员工作的并不是他们的理念，而是一种愿望，即希望在离开政府之后到他们当初管制的公司中找一份高薪工作。如果律师事务所聘用政府律师，医药公司聘用政府科技人员，那么这些律师和科技工作者难道不会为了自己退出政府之后重找工作而确定自己的工作方式吗？
他们可能会这样想，但还需要注意两点。首先，一些专业人员并不想到私营企业去工作，因为他们对公共人员物质和非物质待遇的满意程度可能等同于甚至超过对私营企业人员待遇的满意程度。我们并不知道以上描述符合多少人的实际情况，但它肯定符合一部分人的实际情况，因为许多专业人员事实上一辈子都在政府中任职。其次，政府人员能否赢得私营企业雇主的好感并不一定取决于其工作是否有利于工商界，而取决于他能否展示出才华和能力。一位为联邦贸易委员会或反垄断司工作的律师是否有才华和能力，取决于他能否积极而成功地完成本职工作。 [40] 假如一个律师事务所希望雇用一位通晓反托拉斯法的政府律师，那它肯定不会雇用一个输掉与该事务所的某个委托人的官司的律师，而会雇用一个赢得这样一场官司的律师。威廉·拉克尔肖斯（William Ruckelshaus）任环保局局长的时候倾向环境保护主义。在他离开政府之后，他所进入的律师事务所就服务于一家曾饱受环保局困扰的塑料企业。拉克尔肖斯受到聘用是因为他有能力，而不是因为他支持或反对这家企业。 [41] 关键的问题是，政府雇员对工商界的价值或是在于他“知道如何幕后操作”并“给我们指点迷津”，或是在于此人“懂得法律”并“能打赢官司”。一种工作的专业性越强，申请该职位的人就越需要凭其技能——而不是关系网——受到聘用。
田纳西河流域管理局的专业电力工程师所采取的工作方法，使得保守人士对该机构规划职能的担忧减弱了，这是因为他们希望高效率地发电，而不是因为他们想讨好农业局。另外，我们从民用航空局的情况中看到，尽管它在一种有利于客户政治的环境中工作，但专业人员确定工作任务的方法还是直接损害了工商业利益集团的利益。
民用航空局的经济学家是政府内部呼吁放开对加入民航业竞争的价格和条件限制的首批群体之一。一个五人工作小组在1975年发表的一份报告中说：“对于加入和退出竞争的保护性限制以及联邦航空法有关公共事业价格的规定，不符合商业航运的潜在成本与需求特性。” [42] 民用航空局的经济学家得出这样的结论（后来又被其他人的研究进一步证实）表明他们的立场与学术界的同行完全一致，而与航空业人士明确表达的主张相反。 [43] 玛莎·德斯克和保罗·夸克在他们对反限制政治进行的权威性研究中，阐释了民用航空局中许多经济学家如何始终持上述看法（“持异议者”），而另一些经济学家如何改变了他们的看法（“改变信仰者”），此外，还有一些人则是因为持有相同的观点而被招聘进来（“新来者”）。 [44] 工作人员中持这种观点的人越来越多，这种状况引起了委员会领导人和国会议员的关注。反限制的努力直到许多主角——两位总统、其他一些联邦机构以及好几位参议员和众议员——介入之后才获得结果，但最初的决定性一步由民用航空局人员自己迈出，他们的表现似乎表明其机构与民航业之间并不存在主顾和客户的关系。
从民用航空局的情况来看，其他类似机构的类似专业人员在什么样的环境下才会采取同样的做法？既然工作人员能在民用航空局发起反限制运动，那么州际商业委员会的工作人员为什么没有这样做呢？对此我们还没有确定答案。德斯克和夸克对此做了一些推测。民用航空局是一个人才济济的机构，它比州际商业委员会拥有更多的专业工作人员。民用航空局局长利用其人员的力量鼓励反限制的经济学家；而在州际商业委员会中，这种力量并不存在，即使存在也得不到利用。另外，这两个机构中的人员面对的工作也不一样。民用航空局的工作人员每年不需要处理太多有关价格的问题，而州际商业委员会的工作人员（与联邦海事委员会的工作人员一样）必须处理大量来自铁路和公路运输公司的材料（州际商业委员会每年接收5000多份申请项目的报告）。 [45]
更广范围的政治观点也会影响政府机构工作的环境。过去，一个政府机构的日常活动不会引起新闻媒体的兴趣，除非有具有新闻价值的丑闻或一个机构给偏远地区拨款的消息出现。对政府持更为批判态度的新一代记者的出现已或多或少改变了过去的状况。如今，“揭短者”（whistle-blowers）更易引起新闻记者的注意。国会议员及其周围的工作人员曾经认为应该对加入某一产业的价格和条件进行限制，但现在有许多人转而认为，只要存在竞争，那么价格就应该由市场确定。工作场所造成事故和疾病的危险是工作人员始终担心的问题。如今，这种危险也是政府关心的问题。过去，制造商只是在由于疏忽而造成事故的情况下才对产品的副作用负责；而现在，许多企业在没有疏忽行为的情况下也照样要负责任。这种新的政治和文化环境已经改变了政府机构工作人员必须面对的各种力量之间的平衡。
政府机构并不是滚动的弹球，它不会被势力和利益集团影响的冲力推近或推远。如果政府机构工作人员能够自己选择行动的方式，那么他们的选择将会反映影响他们行为的各种动机：有些反映了对工作量进行管理的需要，有些则反映了与自己一起工作的同事和不一起工作的专业同行的希望，还有一些则反映了他们自己的信念。
也有一些会反映出委托人——那些受到某一机构工作特殊影响的个人或群体——的需要。利益集团对政府机构的影响至少取决于四个因素：立法机关希望这种影响的程度；政府机构拥有的自主权的大小；政府机构所处环境中各种利益集团的分布格局；期望的行为与当事人面对的刺激因素之间的关系。
如果国会希望某一机构照顾某一利益集团的需要，它往往会将这种希望明确地表达出来。如果国会在这方面无所谓，或者国会中有些人希望帮助某一利益集团，另一些人则不同意，那么该机构就可能会获得许多自主权并利用这种自主权（往往徒劳地）尽量避免麻烦。一个机构如何利用这种自主权将取决于其政策的成本和收益的分配，是否为了创造一种包含客户、企业、利益集团或不包含任何人或群体的环境。客户给予的报酬会使政府机构的行为服务于客户本身或服务于其竞争对手，而这取决于委托人给予的报酬是否能够被专业规范所调和。当一名律师的工作效果仅仅是使客户满意或失望的时候，那他就会采取导致此种结果的行为方式；而当他的工作必须首先让法官或陪审团满意的时候，那他就会采取另一种完全不同的行为方式。
[1] Quoted in Paul K.Conkin，“Intellectual and Political Roots，” in E.C.Hargrove and P.K.Conkin，eds.， TVA：Fifty Years of Grass-Roots Democracy （Urbana，Ill.：University of Illinois Press，1983），28.
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[10] Lynn Seeber，quoted in William H.Droze，“The TVA，1945-80：The Power Company，” in Hargrove and Conkin，eds.， TVA ，80.
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[13] Edward Mansfield，“Federal Maritime Commission，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），50.
[14] Edward Mansfield，“Federal Maritime Commission，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），64.
[15] Quoted in Edward Mansfield，“Federal Maritime Commission，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），65.
[16] Edward Mansfield，“Federal Maritime Commission，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），65-68.
[17] 这里列出的概念架构（conceptual scheme）吸收了早前出版的研究成果：James Q. Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），chap.10；and Wilson， American Government ，4th ed.（Lexington，Mass.：D.C. Heath & Co.，1989）。
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[20] John A.Garraty， The New Commonwealth，1877-1890 （New York：Harper & Row，1968）；Edward A.Purcell，Jr.，“Ideas and Interests：Businessmen and the Interstate Commerce Act，” Journal of American History 54（1967）：561-78；Robert W.Harbeson，“Railroads and Regulation，1877-1916：Conspiracy or Public Interest？” Journal of Economic History 27（1967）：230-42. These findings in my opinion demolish the argument that Congress gave to the railroads the state-supported cartel they sought，a view advanced in Gabriel Kolko， Railroads and Regulation，1877-1916 （Princeton，N.J.：Princeton University Press，1965）.
[21] Suzanne Weaver，“Antitrust Division，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，125；and Weaver， Decision to Prosecute：Organization and Public Policy in the Antitrust Division （Cambridge，Mass.：MIT Press，1977）. See also William Letwin，“Congress and the Sherman Antitrust Act，” University of Chicago Law Review 23（1955）：221-56；Hans B.Thorelli， The Federal Antitrust Policy （Baltimore，Md.：Johns Hopkins University Press，1954）；and Robert H.Bork， The Antitrust Paradox （New York：Basic Books，1978），chap.1.
[22] Richard E.Caves， Air Transport and Its Regulators （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1962），433-49.
[23] Paul J.Quirk，“Food and Drug Administration，” and Alfred Marcus，“Environmental Protection Agency，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，207.
[24] Paul J.Quirk，“Food and Drug Administration，” and Alfred Marcus，“Environmental Protection Agency，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，211-18.
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[26] Graham K.Wilson， The Politics of Safety and Health （Oxford：Clarendon Press，1985），59-69；David P.McCaffrey， OSHA and the Politics of Health Regulation （New York：Plenum Press，1982），137-38，160-61，173-74.
[27] John T.Scholz and Feng Heng Wei，“Regulatory Enforcement in a Federalist System，” American Political Science Review 80（1986）：1261.
[28] Cf.David P.McCaffrey， OSHA and the Politics of Health Regulation （New York：Plenum Press，1982），101-2.
[29] Steven Kelman，“Occupational Safety and Health Administration，” in James Q.Wilson，ed.， Politics of Regulation ，250.
[30] Suzanne Weaver，“Antitrust Division，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，134-40.
[31] Suzanne Weaver，“Antitrust Division，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，149. See also Robert M.Goolrick， Public Policy Toward Corporate Growth：The ITT Merger Cases （Port Washington，N.Y.：Kennikat Press，1978）.
[32] Kenneth W.Clarkson and Timothy J.Muris，eds.， The Federal Trade Commission Since 1970 （Cambridge：Cambridge University Press，1981），169-73.
[33] Jeffrey M.Berry， The Interest Group Society （Boston：Little，Brown，1984），88；and Berry， Lobbying for the People （Princeton，N.J.：Princeton University Press，1977）.
[34] Edward Mansfield，“Federal Maritime Commission，” in James Q.Wilson，ed.， The Politics of Regulation （New York：Basic Books，1980），60-61.
[35] Stephen Breyer， Regulation and Its Reform （Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1982），320，328.
[36] Martha Derthick and Paul J.Quirk， The Politics of Deregulation （Washington，D.C.：The Brookings Institution，1985），chap.7.
[37] Marcus，“Environmental Protection Agency，” 267；Graham K.Wilson， The Politics of Safety and Health （Oxford：Clarendon Press，1985），56-57.
[38] Paul J.Quirk，“Food and Drug Administration，” and Alfred Marcus，“Environmental Protection Agency，” in Wilson，ed.， Politics of Regulation ，216.
[39] R.Shep Melnick provides a book-length account of the many ways in which almost every conceivable interest gets represented in environmental policy： Regulation and the Courts （Washington，D.C.：The Brookings Institution，1983），40.
[40] Weaver， Decision to Prosecute ，chap.3；Robert A.Katzmann， Regulatory Bureaucracy：The Federal Trade Commission （Cambridge，Mass.：MIT Press，1980），chap.6.
[41] Paul J.Quirk， Industry Influence in Federal Regulatory Agencies （Princeton，N.J.：Princeton University Press，1981），170. See also William D.Berry，“An Alternative to the Capture Theory of Regulation：The Case of State Public Utility Commissions，” American Journal of Political Science 28（1984）：524-58；and William T.Gormley，“A Test of the Revolving Door Hypothesis at the FCC，” American Journal of Political Science 23（1979）：665-83.
[42] Quoted in Bradley Behrman，“Civil Aeronautics Board，” in James Q.Wilson，ed.， Politics of Regulation ，106.
[43] Derthick and Quirk， Deregulation ；and Derthick and Quirk，“Why the Regulators Chose to Deregulate，” in R.G.Noll，ed.， Regulatory Policy and the Social Sciences （Berkeley，Calif.：University of California Press，1985），214-44；Breyer， Regulation and Its Reform ，318-19.
[44] Martha Derthick and Paul J.Quirk， The Politics of Deregulation （Washington，D.C.：The Brookings Institution，1985），74-85.
[45] Derthick and Quirk，“Why the Regulators Chose to Deregulate，” in R.G.Noll，ed.， Regulatory Policy and the Social Sciences （Berkeley，Calif.：University of California Press，1985），221，223.