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1969年理查德·尼克松就任总统时，他担心联邦官僚体制会破坏其政府计划。尼克松认为，他在名义上领导政府机构，但其工作人员都是由过去的民主党政府聘用的自由派，这些人一定会抵制他的保守政策。政治学家理查德·内森（Richard Nathan）曾对尼克松政府旨在控制或回避常被称为“新政官僚”（New Deal bureaucrats）的政府人员的努力做了生动描述。 [1]
尼克松的担心并非什么新鲜事。1945年，当工党在英国上台后，其领导人就怀疑英国政府的公务人员——其大多数都由保守党政府聘用——会破坏工党提高社会福利和将支柱产业国有化的计划。更糟糕的是，英国官僚机构的高层都是从英国精英大学（主要是牛津大学和剑桥大学）的毕业生中招聘的，而这些院校被认为是保守党特权的堡垒和保守观念的温床。工党获胜前夕出版的一本书反映了这些担忧。在这本书里，J.唐纳德·金斯利（J. Donald Kingsley）提出了这样的观点：民主派对政府的控制受到了极大的削弱，从而负责政府工作计划实施的行政人员并不能代表广大民众。 [2]
自由派和保守派人士都担心，政府工作人员的态度将决定他们如何确定和执行任务。大多数人都认为这种担忧具有合理性。在日常生活中，我们常常会把一个人的配偶或子女、朋友或同事的行为解释为其态度的反映。如果一位家庭成员不愿或凭情绪干家务活，我们就会说，他缺乏合作态度或心情不佳。如果某些政界人士主张高福利开支，我们就会说他们是自由派；而如果他们主张削减福利开支，我们就认为这标志着他们是保守派。鉴于这些共同的经验，很多读者都可能认为，上一章的内容也许即便并非完全错误，那也是不切正题。既然外交官、警官或反垄断律师的所作所为都是他们所持态度的必然反映，那么我们又何须探讨环境需要和所形成的经验呢？
如果你也持这种看法，你会惊奇地发现，心理学家并没有找到多少表明行为是态度之后果的证据。有两位学者在对有关论著进行详尽总结后得出结论：“在过去的40多年中，说明态度预测因素和行为准则之间只存在相当小的或微不足道的联系的报告越来越多。” [3] 另一位学者在对现有研究成果进行审阅后得出了以下结论：“本次查阅并未提供什么证据来证明所假定存在的个体稳定、潜在的态度会影响其言行。” [4] 一次极为引人注目的进行社会科学预测的测试证明，工党和J.唐纳德·金斯利的担忧其实并不存在：工党上台之后，通过了提高社会福利和将支柱产业国有化的立法，而原以为会反对改革的英国公务人员也不折不扣地执行了新的政策法规。
那么，人们对态度的影响力的这些共同看法为何显得如此不符合现实呢？所谓态度，就是一个人对其周围的某一存在（一项政策、一个物体或另外一个人）所持的评价。态度可以解释行为，这一设想的含义我们可以举例说明：我们如何对待我们的工作取决于我们如何看待它（即我们是否喜欢自己的工作）。但是，我们对于一个对象的行为不仅会受到我们对它的看法的影响，而且受到因行为差异而可能得到的奖励和惩罚的影响。这些影响不仅来自握有权力的人物（如我们的父母、我们的老板），而且来自我们的同事（如他们的同意或反对）。一旦我们意识到态度必须与激励因素来竞争对我们行为的影响力，我们的态度往往会输给我们所寻求的奖励或尽量避免的惩罚就不会感到奇怪了。
我们以福利事务所的资格审核人员为例。他们面试“多子女家庭补助金”或“一般救济”的申请者，并判断后者是否符合接受救济的资格。许多观察家认为，社会福利工作人员的所作所为取决于他们对福利接受者的态度：自由派人士往往认为工人是多管闲事的吝啬鬼；而保守派人士往往把他们视为愚蠢的空想社会改良家。如果你观察一下福利事务所的工作环境，你可能会推断自由派的看法是正确的。那些事务所毫无吸引力，甚至使人觉得害怕。曾经花费数月时间在马萨诸塞州公共福利局的几个事务所进行观察的杰弗里·普罗塔斯（Jeffrey Prottas）是这样描述它们的：
救济申请者在接受工作人员面试之前经常不得不等待好几个小时。那里的环境也很糟糕。等候区总是非常拥挤、阴暗。没有人能够（或会）告诉他们还需要等待多久，或者接下来会发生什么情况。总有一些申请者等不到面试就离开了。 [5]
但是，如果我们从这些事实中得出结论说，社会福利工作人员之所以如此对待所服务的公众，是因为前者对后者持负面态度，那我们就大错特错了。一方面，受聘为福利工作者的人跟那些受聘于酒店、保险公司和房地产公司的人之间并没有本质上的区别，只是后者遇到了一个非常不同的工作氛围——通常情况下，明亮、愉快、有益。问题并不在于态度，而是与激励机制息息相关。在福利事务所里，工作人员是在设法将稀缺资源分配给寻求“免费”好处（一张救济支票）、急需帮助的公众；而形成鲜明对照的是，企业则是努力诱导顾客自愿购买。
另一方面，不同的福利工作人员在事务处理方式上的差异与他们的态度几乎不存在什么关系。塔纳·波索（Tana Pesso）对马萨诸塞州两家福利事务所进行了对比，他发现其中一家事务所的接待人员要比另一家事务所的人员更尊重和体谅他们所服务的公众。在第一家事务所里，工作人员在接待申请者时关着门，与他们交谈时态度非常友好，当申请者难以看懂需要签字的材料时，工作人员便多给他们提供一点帮助；而在另一个事务所里，申请者几乎没有隐私，工作人员也没有做那么多的解释，更别说有额外的援助了。这两家事务所的工作人员其实具有类似的背景，区别在于两家事务所的管理方式不同：第一家事务所的负责人强调工作人员应体谅他们所服务的公众，第二家事务所的负责人则不重视这一点。 [6]
但是，这两家事务所之间的差异比它们之间的相似之处还是要少得多。这两家事务所的工作人员更为重视便利和公正，而不是通融和同情心。也就是说，这些福利工作人员都在设法减少花在接待每一位所服务的公众上的精力，他们所服务的公众往往比较复杂难懂，要求苛刻，甚至不配合；同时，这些福利工作人员都想尽量避免他们的决定在事后被指责为不公平或不合理。追求便利和公正（或合理）的代价便是对个人需求缺乏反应。 [7] 这一点与波索所发现的情况完全一致。接受服务的公众越是服从和恭敬，工作人员就越愿意提供帮助；接受服务的公众越是放肆、苛刻、精明，工作人员就越不愿意提供帮助。换句话说，如果接受服务的公众与工作人员合作以尽量减少后者的工作量，后者就会提供更好的服务；而当接受服务的公众拒绝合作，从而增加了工作人员的工作量时，那么后者则会提供较少的服务。 [8]
简而言之，在社会福利机构，环境需要要比工作人员的态度更能影响工作的方式。其最核心的任务，则是调和好各色各样甚至有点令人生疑的申请者的要求，与该组织追求公平的理念，以及自己大量工作负担间的矛盾。
当然，福利工作人员必须在他们上司的监督下工作，因此，我们可能会认为他们的态度只会对他们的行为产生轻微的影响。但是，许多公职人员并不在上司的眼皮底下上班，他们或单独工作，或搭伴工作。在这些情况下，个人的态度无疑将决定他的行为。我们可以想想在一个多种族混居的城市里工作的巡逻警员的情况。1966年，社会学家唐纳德·布莱克（Donald Black）和艾伯特·瑞斯（Albert Reiss）对三大北方城市的一些巡警进行了采访，以了解他们在种族问题上的态度。大多数白人警察发表了对黑人的批评意见，其中有些白人警察以任何标准来看都持有偏见。布莱克和瑞斯还在这些人员执行巡逻任务时对他们进行观察。尽管他们持有偏见，但他们所拘捕的黑人和白人犯罪嫌疑人的比例在类似情况下是大约相同的。 [9] 在这里，确定任务的重要依据——决定是否使用逮捕的方式去处理某种情况——与犯罪嫌疑人的种族几乎没有什么关系，因此推测起来，与那些警察在种族问题上的态度无关。警察的态度可能会影响他们与市民谈话的方式（布莱克和瑞斯对此没有调查数据），但态度并不影响对工作的界定。比如，在什么情况下应该实施逮捕，这一点似乎取决于现场情况（如现场是否有受害者要求逮捕），也取决于警察们对构成逮捕之因素的共同认识。
个人态度甚至不会决定警察在恐惧的紧急时刻是否开枪射击。詹姆斯·法伊夫（James Fyfe）对纽约市警察的开枪射击情况进行了研究。他比较了黑人警察和白人警察向黑人开枪的比例，发现黑人警察向黑人开枪的比例大约是白人警察的两倍。当这些警察的责任分区（如负责某一辖区的工作）保持不变时，黑人和白人警察使用致命武力的情况几乎是一样的。 [10] 鉴于这一发现，我们很难相信，警察对种族问题的态度是决定他们行为的唯一或最重要的因素。
即使态度确实产生影响，一个机构也有可能在不改变态度的情况下改变行为。20世纪70年代初，亚拉巴马州伯明翰的警察开枪射击平民（其中绝大部分是黑人）的概率是华盛顿哥伦比亚特区的四倍以上，尽管华盛顿哥伦比亚特区的犯罪率比伯明翰要高出一倍以上。底特律和加利福尼亚州奥克兰这两个城市的犯罪率和人口基本相同，但底特律的警察开枪射击（绝大多数情况下也是针对黑人）的概率是奥克兰的两倍。但是，当伯明翰和底特律警察局换了新警察局局长后，虽然两市的犯罪率都在攀升，可警察开枪射击的概率却急剧下降。 [11] 我们很难想象，这些行为上的明显差别和急剧变化会是他们态度上的巨大差别或突然变化造成的。这些变化更有可能是管理上的奖惩制度所产生的结果。
工业心理学家和社会学家的调查也发现了十几个类似的案例。如果说态度决定行为，那么士气低落或对工作满意度不高的员工与斗志昂扬或对工作满意度很高的员工相比，前者的缺勤率就会高于后者，而工作效率也会低于后者。但事实上，对工作的满意度与缺勤率或工作效率并没有什么关系。 [12] 当然，这并不是说在工作效率方面，人与人之间就没有差异。正如我们将在第八章中看到的，工作人员的有些特质确实能预测到他们的工作绩效，但这些特质并不包括普遍的态度。
假如一项工作的内容不明确，也就是说，在工作应如何开展方面缺乏明确的规则，也缺乏强有力的激励措施来确保这些规则得以施行，那么态度（和理念）将会影响工作的开展。各种选举中的投票便是一种内容不明确的“工作”（社会学家把它叫作角色）。这样一来，人们可以根据自己的看法去投票。波士顿红袜棒球队中的二垒手是一个定义非常明确的工作。这名运动员的活动位置和移动方式都将受到明确规则和认识的制约，并将受到各种具有强大影响力的激励措施的左右，包括裁判的判决、教练的处罚、与球队老板签订的合同，以及观众的掌声。任何一个严肃的棒球迷都不会浪费时间去试图了解一个二垒手的态度或政治观点。
一个政府机构里的工作角色有的就如一名二垒手的工作内容一样高度明确，而有的只比选举人的职责内容略有条理。整天坐在电脑前输入社保工资数据的工作人员，他们执行的任务如此机械，以至于人们会想象他们有一天终将被机器所取代。但有些工种，如警察或教师的工作都相当非程序化，他们的工作内容主要取决于变化的、不可预知的环境。反垄断律师或外交人员的角色介于上述两种情况之间。如果法律、法规及环境都不能明确某一工作的内容，而且承担该工作的操作人员很少能够得到组织给予的奖励，那么，工作人员的个人理念就会对工作内容的确定产生很大影响。
许多政府机构都充斥着工作内容不够明确的操作人员——律师、科学家、工程师、外交官、医生、刑事调查人员、护林员以及行政法官，等等。如果这些人当中有的在民营企业中做类似的工作，他们的工资都会比在政府机构中高。对于应该如何开展工作，这些操作人员都在不同程度上将他们的工作倾向带到工作中。这些倾向来自他们过去的经验、他们对专业水准的灵敏度、他们的政治观点也许还有他们的个性特点。当这些操作人员所承担的工作内容不够明确时，他们往往会按照这些倾向来开展工作。
当创建一个政府机构的时候，它所招录的人员并不是其能够在上面任意书写的白纸。除了对年轻员工来说这是他们的第一份工作之外，所有的工作人员都在其他组织——往往是其他政府机构——工作过。事实上，大多数新机构也都是由一些老机构七拼八凑组建而成的。例如，能源部的一些人员来自内政部、联邦动力委员会和原子能委员会；教育部从前卫生、教育和福利部吸纳成员；缉毒局则从海关总署及麻醉品和危险药品管理局接管了调查人员。这些人都已学会从事某些工作的方法。如果某一新机构目标不够明确，其员工过去的经验将对其工作内容的确立产生影响。
为了实施援助欧洲的计划——即著名的“马歇尔计划”——而于1948年成立的经济合作总署（Economic Cooperation Administration，ECA）有过一段赫伯特·A.西蒙所称的“胎儿期”（prenatal history）。 [13] 决心快速启动工作的首任署长保罗·霍夫曼（Paul Hoffman）从其他政府机构借来了工作人员，但他借用这些人并不是为了执行内容明确的任务。美国在此之前从未实施过如“马歇尔计划”这样的项目，谁也不确定要如何实施该计划。
因此，至少在一开始时，经济合作总署的工作任务是由那些已经在其他机构学会了该如何开展工作的人员确定的。当时国务院已经有一个小组在负责向法国、希腊和其他一些国家提供临时救助。农业部、商务部和内政部也有一些人知道如何寻找物资并运往海外。这些人给经济合作总署带来他们已经形成的对外援助的概念，包括搞清楚哪些国家需要多少什么类型的物资（小麦、油等），然后对每批外运的物资是否予以批准。 [14] 因为当时他们必须尽快有所行动，这些人便拥有了在不受经济合作总署高管监督或指导的情况下决定工作内容和方式的权利。
但是，运行一项对外援助计划还有其他的方式。其一便是鼓励欧洲国家之间开展经济合作，以复兴其饱受战争摧残的工业，开拓更大的、跨越整个欧洲大陆的市场。来自国务院的一些工作人员带来了这一观念。其二是按照这些国家具体项目的预估经济价值，向它们提供贷款，然后让欧洲国家自己使用这些资金来生产自己的商品，建立自己的服务业。从进出口银行调来的一些工作人员带来了这种做法。其三是使用美国的资金，以帮助改善欧洲的贸易平衡状况。这种观念主张对欧洲的消费和生产以及消费需求和生产能力之间的差额进行预测。经济学家们带来了这套方案。
正如西蒙所明确表述的那样，事先没有人仔细考虑过该机构的援欧工作具体是些什么任务，为了实施援欧工作而建立的这一机构在起初很少考虑其将承担的具体任务。“如果把该机构的名字从（预算局）拟建的组织结构图上拿下来，我们将很难判断该机构从事的是对外援助、开发盐矿还是执法。” [15]
随着时间的推移和经验的积累，有关该机构之任务范围的一些观点取得了成功和发展，而有些则逐渐淡化。决定有关任务范围的观点能否被最终接受的关键因素有两个，它的可行程度（实际上是指人们能否完成这项任务）以及外部力量（如其他机构和国会中的小团体）的支持强度。最初，关于运送物资的做法盛行一时，因为该机构的一些工作人员知道如何向海外运输货物，而且他们获得了其他机构中一些人的支持。经济合作方式则没有取得多大进展。因为没有人知道该如何进行“合作”；即使能够促成合作，那这项工作也必须在海外比如经济合作总署的巴黎办事处开展，而不是在首府华盛顿进行。因此，这种做法不太可能在机构总部占据主导地位。随着时间的推移，致力于贸易平衡做法的经济学家逐渐战胜了那些支持纯粹商品援助的专家。
中央情报局刚刚成立时，其他机构的经验也曾帮助它确定自己的任务。当初（最初是在1946年通过行政命令，后于1947年通过法规）成立中央情报局，是旨在建立一个综合管理其他机构（尤其是国务院和军方）所获外国情报的协调机制，它的任务应是“协调、计划、评估和宣传”。 [16] 今天，人们都忘记了中央情报局局长其实有两项职责：领导中央情报局以及就整个情报界的协调方法提出建议。
但是，“就协调方法提出建议”具体包括什么工作内容呢？对于这一问题，我们还将在后面的章节中予以讨论。其实，我们现在就有足够的理由说，鉴于政府机构之间存在着旨在争夺势力范围的斗争，上述问题的答案将很难找到。中央情报局实际的工作内容，在很大程度上取决于它所雇用的人员。这些人员中有些是撰写情报报告的专家——这就与该机构应该承担的综合和协调工作属于同类任务。但是，当政府决定发展搜集情报并执行秘密行动的秘密项目时，除中央情报局之外，没有任何其他官僚机构能够担任这一角色。这是一个重大的变化，因为这一决策将很多曾供职于战略情报局（Office of Strategic Services，OSS）的人员调入中央情报局，而战略情报局是一个战时机构，它不仅从事研究，还指挥间谍深入敌后开展秘密行动。
来自战略情报局的人员将他们在一个非常激进、高度机密、无所不能的组织中形成的关于情报工作的观念带到了中央情报局：通过秘密搜集的情报汇总产生自己的情报，采取秘密行动，支持朋友，反对敌人，扩大美国的利益。1947年之前，中央情报局雇员中有差不多三分之一的人来自战略情报局。 [17] 他们的影响力甚至超过了其人数的比例。1976年，为一个负责调查中央情报局活动的参议院委员会所准备的一份历史材料得出了这样的结论：“在很大程度上，中央情报局的功能、结构和专业知识都源于战略情报局。” [18] 尤其值得指出的是，“起初成立中央情报局的主要宗旨是向高层决策者提供情报分析，但在随后的三年内，秘密行动却变成了该机构的拿手好戏，而且这种态势还将继续下去”。 [19]
这种转变并不是无声无息地产生的，也并非本末倒置。战略情报局的谍报老手们把他们的经验带到了中央情报局，这些经验为该机构确定中心任务提供了一些选择。该机构所面临的选择（简单来说就是）“协调”和“行动”。没有人能非常肯定第一个选择的具体含义，但大家都知道，这项职责如果真的履行下来，中央情报局就会成为其他情报机构的竞争对手，这些机构自然会反感和抵制由一个新成立的机构来对它们进行指导、解释或综合情报。战略情报局的谍报老手们也清楚地知道第二个选择所涉及的内容，因为他们多年来一直在执行这种任务。 [20] 其他情报机构也许会反感在秘密搜集情报工作方面有人跟它们竞争，但这总比一个协调机构更容易让人容忍。而且其他机构，尤其是国务院，并不想承担一项秘密的工作——而且还是在海外，进行秘密行动。
来自战略情报局的人员带来了一项内容明晰且切实可行的任务。中央情报局很快发现，这项任务可以帮助它解决作为一个组织生存下去的问题。中央情报局的政治上级对苏联在东欧的扩张并在西欧操纵内战深感忧虑，所以他们乐于拥有一个由他们指挥的机构，针对这些担忧去做一些事情。 [21] 中央情报局确实做到了这一点：它帮助意大利的选举筹措资金，在危地马拉组织革命，在伊朗直接领导反革命的运动。
不同机构的经验对明确工作内容的影响，也许汇集来自陆、海、空三军军官的联合军事指挥部是最生动的体现。当然，所有人都会承认，当一个军事机构或其他组织的成员被置于一个跨组织的环境中，他们将会设法捍卫和促进他们母体机构的利益。关于这一点，我将在专门论述自治和势力范围的一章里进行更充分的探讨。在此，我想提出一个不同的观点：即使这些人员没有势力范围之争的欲望，过去所在机构的经验也将影响到新机构任务的确定。
具有丰富军事经历的新闻记者亚瑟·T.哈德利（Arthur T. Hadley）曾经谈及一支军队——尤其是在战时——如何让其成员以一种独特的视角去看待新的任务。 [22] 一个组织如果没有人为的广泛协调，那么它将一事无成，一名军官则必须学会成为这样一个组织的一分子。陆军最小的独立战斗单位是由数以千计执行各项专门任务的众多人才组成的师（或加强团）。坦克、炮兵、步兵、防空、通信、工程和情报工作都必须在一个统一计划的指导下各尽其能。然而，这个战斗单位还必须与其他军团和师协同行动，才有存活的希望。此外，陆军军官还需要接受上级将领的经常性检查。陆军的经历所造就的人员比其他军种的人员更容易接受协同性任务，组建联合军事指挥部和汇集工作人员，这也正是完成协同性任务的需要。
年轻的海军军官们有着不同的经历。一艘军舰就是一支能够独立于其他战斗单位而行动的部队。在舰上，等级制度森严，舰上人员的行动始终受到监控，但是各舰行动的自由和与其他部队（以及整个社会）的隔绝程度比典型的陆军军官所体验的要大得多。空军飞行员的独立行动性更强。驾驶一架喷气式飞机是一项需要特殊身体技能的独立的、充满活力的工作。哈德利认为，精通这份工作的人往往不能容忍那些不够精通，尤其是那些都没有努力过的人。哈德利对军队中经历所带来的结果的描述，尽管他也承认他的描述有些夸张，也许有助于解释为什么海军和空军军官在管理诸军种协同任务方面往往不如陆军军官。
每周，位于华盛顿特区市中心的联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）都会收到个人和企业寄来的数十封信件，投诉一些企业不公平的商业行为，负责筛选这些信件的是由几名律师组成的评估办公室（Office of Evaluation）。这些信件中有许多只是简单投诉一些并不违反任何联邦法律的行为；有些则对某些可能涉及违规的行为提出了指控；还有一些呼吁关注一些明显违法的行为。在筛选这些信件的同时，该办公室还从报纸上了解有关企业合并计划的新闻。如果并购规模庞大，所涉及的各企业必须直接向联邦贸易委员会通报。同时，如果这些行业可能由少数几个大企业所主导或者有迹象表明该行业拥有不正常的高利润，联邦贸易委员会的经济学家们还会建议该机构对某些行业进行调查。所有这些信息资源都汇集到一个评估委员会，由该委员会向联邦贸易委员会的高级官员建议应该对哪些案件进行调查，哪些则不应该调查。
在做出这些决定的过程中，联邦贸易委员会很少能够从法律文件——《联邦贸易委员会法案》和《克莱顿法案》——中获得指导。这些法律规定以下行为均属非法：企业从事“不公平的”或“欺骗性”的竞争，实行某些形式的价格歧视，购买（或合并）其他企业导致“可能大幅度减少竞争或很可能形成垄断”。正如政治学家罗伯特·A.卡茨曼和其他人所指出的，以上这些字眼都太含糊，无法为具体工作提供明确的指导性意见。联邦贸易委员会制定了一份《操作手册》，但它并没有准确地告诉评估委员会这些法律词语的确切含义，以及如何决定在什么情况下立案审查某些案件。 [23] 尽管如此，总有案件被提交审查，并由律师去处理那些案件。联邦贸易委员会的任务还是以某种方法得到足够明确的界定，从而能够使员工清楚自身具体的工作内容。
真正影响联邦贸易委员会的工作人员确定其具体工作内容的，很大程度上是他们已经了解的专业规范和这些专业提供给他们的职业发展机会。
医疗、护理、工程、经济、法律——所有这些以及其他领域的无数职业都普遍被称为专业。一名专业人员往往比“普通”岗位的工作人员能够得到更多的尊重、收入和敬意。但一个流行的标签并非一个有用的定义。专业人员的独特之处——至少就解释组织行为而言——并不在于他们的地位高低、收入多少或者受到尊重的程度，而是其所享受这些奖励的缘由。一名专业人员应是这样一种人：他从相关群体获得重要的职业奖励，而这个群体的成员仅限于那些经过专门的正规教育并接受该群体所定义的适当行为准则的人。个人越是允许其从这个相关群体获得奖励的欲望影响其行为，他就越会往专业化方向发展。因此，并非某个职业中的每个成员都会像我们所认为的那么专业。如果一名律师向其委托人提供很可能招致律师协会和法学院教授们不满的法律服务，那他就算不上一名专业人员（尽管他可能是一名优秀的律师）；出于同样的原因，如果一名医生按照其他医生和医学院教授们的意见工作，即使这样做不符合医生的最佳利益，那他也属于非常专业的人员。
在一个政府机构中，称得上专业人员的是那些能够从其所在机构之外的，由同行执业人员构成的组织团体中获得重要奖励的工作人员。因此，政府机构中专业人员的行为并不完全由其所在机构控制的激励机制所决定。（我们可能会把政府人员定义为那些只从自己所在机构中获取职业奖励的人员。）因为一名专业人员的行为并不完全取决于其所在组织的激励机制，这样他确定自己任务的方法可能更多地反映出其所在外部组织团体的标准，而非其所属机构内部管理的偏好。
联邦贸易委员会的工作人员所执行的工作任务关键取决于他们是律师还是经济学家。正如罗伯特·A.卡茨曼所指出的，律师喜欢追查那些有明确证据表明某一企业有违法行为的案子。他们有强烈的起诉意识。这种倾向不仅反映在他们所接受的法律和法庭程序方面的教育，而且（在许多情况下）反映为他们希望利用在联邦贸易委员会培养的技能在一家薪水丰厚、久负盛名的律师事务所谋得一份工作。他们依据证据的力度以及对反垄断法的占主导地位的解释去分析潜在的案子。相比之下，经济学家所接受的教育是从一个案件对消费者利益可能产生的影响方面去分析它。对他们来说，如果很容易遭到起诉的企业不当行为的案件可能并不会对消费者所支付的价格或他们所购商品的质量产生影响，那么他们就反对受理这些案件，而提倡调查那些涉及大量经济权力集中且一旦这些权力遭到破坏就可能会释放出有竞争力的力量，从而大大改善消费者经济状况的案件。 [24] 此外，联邦贸易委员会中的经济学家有很大一部分毕业于芝加哥大学，或深受该大学的影响。“芝加哥经济学”强调自由市场的社会效益。
律师认为，经济学家，尤其是芝加哥学派的经济学家，倾向于根据经济理论而非法律现实来选择调查的案件，这些案件难以调查，而且可能在法院得不到多少支持。这是两种极端的情况：律师最乐意接受指控两家公司非法合谋操纵价格的案子，而经济学家最愿意查出埃克森公司的规模和市场影响力可能会削弱石油行业的竞争的事实。
联邦贸易委员会内部有关该机构工作内容的分歧，不仅是不同专业人员在政策选择方面的不同偏好，也是在如何更好地履行公共职责的问题上针锋相对的观点，这些观念有时还掺杂了大量的感情因素。律师有时会把经济学家称作“案件杀手”、“装作无所不能”的“教条主义者”。经济学家往往把自己视为社会科学家，是“冷静的真理寻求者”。另一方面，律师们则被视为这样一种人，他们更感兴趣的不是寻找真理，而是为事先已有结论的案子寻找可当作证据的事实。 [25]
亚瑟·马斯在其关于联邦监察部门对联邦和地方政治腐败进行的调查的研究里，也指出了政府中那些律师在起诉问题上的专业趋向。美国律师起诉一些市长、法官、市议员及州议员的案子被新闻界炒得沸沸扬扬，但联邦法律并没有对这些案子提供明确的法律判决依据。寻求党派利益的欲望也无法解释类似案件自20世纪70年代中期以来大幅增长的现象：因为共和党和民主党政府的检察官都对这些案子的调查抓得很紧。马斯总结道，真正促使立案调查的因素是“检察官的专业意识”，再加上把一些腐败的地方官员送进监狱所带来的个人职业生涯上的好处。 [26]
然而，律师的观点也并非完全专业。毕竟，他们接受教育的目的是为委托人的利益服务，因此他们在提供服务时也许很少考虑其他律师的想法。即使在联邦贸易委员会中，一些律师也同意转向对大型组织案件的调查，诸如此类的案件从20世纪70年代开始就得到许多联邦贸易委员会委员的支持。而个人的利益，比如在一家大公司找到工作或为竞选州长奠定基础，则增强了他们热衷于起诉的职业偏向。
另一方面，工程师就很少能够通过将工程专业规范纳入政府部门而获取个人利益。当他们按照符合工程专业偏好的方法确定含糊或不明确的任务的内容时，他们通常并没有为赢得竞选公职获得更多机会的额外动机。这种强烈的职业定位有助于解释为什么国家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration，NHTSA）在履行其降低公路死伤率之职责时选择的做法。根据法律规定，国家公路交通安全管理局应该致力于提高驾驶员的技能和帮助其形成良好习惯、改进道路的设计和消除汽车缺陷；在一定程度上，它在上述三个方面都做了努力。但值得注意的是，它将更多的努力放在了汽车，而不是驾驶员或高速公路上。查尔斯·普鲁特（Charles Pruitt）解释称，这是该机构主要雇用工程技术人员这一决定的结果。在某种程度上，决策者在做出这项决定的时候就知道——也希望看到——它将产生这样的结果。
国家公路交通安全管理局成立于国会对汽车制造商进行猛烈攻击后的危机气氛之中，因此它感到有必要立即采取成效立竿见影的行动以提高汽车的安全性。教育公众更安全地驾驶是一项需要多年才能见效的政策（如果这样做确实能产生任何效果的话）；重新设计汽车以达到联邦标准这一任务则可以更快地完成。能在最短的时间内进行重新设计的就是让汽车更加“防撞”，比如降低驾驶员撞上方向盘或车灯开关的可能性。毫无疑问，由于该管理局的这项政策，汽车确实在某种程度上变得更加防撞，从而证明了其最初的聘用决定是正确的。但是，该机构配备防撞技术工程师的决定（而不是驾驶员培训、酒驾或公路设计方面的专家）还产生了没有预料到的长期后果。 [27] 这些工程师满怀热情不懈地努力要求安装安全气囊（一种在发生撞击时自动弹出保护乘车人的装置），尽管这一建议在政界引发了激烈争论。此外，国家公路交通安全管理局还拒绝了其他联邦机构关于其在公路安全问题上应该更多关注人为和环境因素的要求。 [28]
工程专业对国家航空航天局（NASA）的工作所产生的影响经常受到评论。当“挑战者”号航天飞机爆炸并造成机组人员罹难时，有关方面对事故的原因进行了核查。航空航天局的工程师们以及为该局提供服务的企业都是富有智慧、具有奉献精神且功绩卓著的集体，但他们的工作方法可能也会产生盲点。工程师只重视定量数据，而不信任个人的意见。因此，尽管有人担忧即将发射的航天飞机是否准备就绪，但这种担忧并没有如想象的那样被有力地表达出来，也没有得到应有的足够重视——因为它被认为是一种直觉，而不是事实或数字。一名参与“挑战者”号工作的工程师是这样说的：“我本人曾因为在马歇尔（航天中心）的飞行准备核查中使用‘我感觉’或‘我认为’的字眼而受到处罚。我之所以遭到处罚……是因为‘我感觉’和‘我认为’并不是以工程技术为支撑的语句，而只是主观判断。” [29]
即使是在一个高度官僚化的社会福利事务所里，一些审核人员也凭借他们所受的培训以及经验而对他们所服务的公众采取准专业的态度。因此，尽管现实迫使他们平等但冷淡地对待公众（如前所述），普罗塔斯所观察的操作人员中仍有极为竭力将自己当作社会工作者，而不是审核员。有些人认为福利工作者总是轻视或试图折磨申请救济者，但现实却与他们的看法相反：许多政府人员都希望利用他们所拥有的有限的自由裁量权去帮助公众，或者至少去帮助那些看上去“理应受到帮助”的人。在客观条件允许的情况下（即在接待工作量不是太大，组织要求也不多的情况下），“他们希望（也曾希望）得到作为一名社会工作者的机会，也就是能有机会做更多的事情，而不是停留在对简单申请的常规处理上”。 [30]
最能体现专业规范之影响的要算林务局和公园管理局这两个理应相似的机构那截然不同的历史。林务局成立于1905年，而公园管理局成立于1916年。两者都管理着大片公共土地，它们的管辖范围如此相似，以致难以区分。这两个机构由于职能相似，所以常常相互敌视。但林务局从一开始便致力于开发并遵从一种“专业”林业理论的指导，即对森林实行科学管理，从而可持续地生产木材和其他自然资源。虽然这种功利主义的指导思想后来得到了调整，但它致力于专业教育和研究的方向从来没有改变过。当赫伯特·考夫曼于20世纪50年代对此进行研究的时候，90%的森林管理员都是受过正规培训的林业工作者，也就是说，他们至少拥有林业或一些相关专业的学士学位，有的甚至是硕士学位。 [31] 他们中的大多数是美国林务协会的成员。 [32] 林务局推动了大部分的这种职业教育开展，反过来，如今则受这些学校和学会所发展的理论的影响。近年来，林务局的许多做法，如皆伐和以低于市场价销售木材，都引发了争议。然而，不管这些政策正确与否，这些政策并不是屈从经济利益的结果；它们反映了该局对于良好森林管理的需要的观点。要想改变今日林务局的工作方法，就必须同时改变如今的林业理论。但是，要改变林业理论可能已经超出了林务局的能力范围：父母如今已成为孩子手里的人质。
相比之下，公园管理局接管了它的许多土地，包括从军队手里接过来的黄石公园。它认为自己的工作就是在保存自然生态的需要与大众欣赏野生动植物的愿望之间取得平衡。 [33] 这些目标的实现似乎需要执法和工程技术，执法过程制定并实施针对宿营者的法规，而工程技术可为宿营者建造设施。因此其任务在更大程度上被确立为管理人员而非管理公园。该局从未努力去发展一个基于科学和高等教育的公园护林员的职业。即使在今天，公园管理局的主要职业发展轨迹仍是“森林管理员”的标准，即要求具备保障游客安全方面的经历，而非包括从事研究在内的自然保护方面的经验。公园管理局的评论家阿尔斯通·蔡斯（Alston Chase）报告说，这种“森林管理员”的岗位被正式列为非职业性工种，不要求具有高中以上高级学历。 [34] 公园管理局里科学家人数很少，几乎没有什么影响力。 [35] 1985年，管理着300多个园林的公园管理局在研究方面只花了约1600万美元，还不及林务局一个试验站的预算。 [36]
两个机构的操作人员在观念上的这些差异所产生的结果之一便是二者对管理游客所采取的方法不同。克雷格·W.阿林（Craig W. Allin）发现，即使在吸引着同类游客的同类地区，林务局就没有公园管理局那样重视对游客的控制。
[37]
与林务局一样，公园管理局，特别是在黄石公园于1988年遭到灌木丛火灾破坏之后，已深深卷入了争议之中。人们争论的焦点是一些由来已久的问题：公众接触野生动植物与自然生态保护之间的矛盾；管理野生动植物与遵从自然力量之间的矛盾；以及救火理念是选择“让它烧吧”还是实行控制。
[38]
两个机构处理外界争议的方法各有特色：林务局进行非常详细的规划和研究活动，旨在捍卫其正确的森林管理观念；
[39]
公园管理局则是寻求外部帮助并定期改变工作方向。
政界人士和利益集团知道，专业人员会采用一些行政管理人员难以改变的方式去确定工作内容，因此改变一个机构的策略之一便是引导它聘用一个思想观念与那些希望改革的人员相一致的专业领导人员。我们已经看到公路安全的支持者是如何极力确保国家公路交通安全管理局雇用防撞技术工程师，从而使得该机构在成立之初就有一个独特的工作关注点的。同样的道理，随着职业安全与健康管理局开始雇用越来越多的从事研究的科学家和公共卫生专家，该局对改善安全比对提高卫生标准更为重视的倾向（这种倾向在第三章中已经谈过）开始让位于更加关注健康问题的趋势。这些专业人员对于找到官僚主义的、最容易处理的任务并不感兴趣，他们所感兴趣的是将组织的工作重心放到以他们的专业技术认定为是危险的，以及他们的专业规范认定为应该慎重对待的工作上来。
即使那些具有较强专业传统的成熟的官僚机构，也有可能因一种新专业的介入而发生改变。陆军工程兵团和林务局都改变了处理某些工作的做法，因为它们必须雇用一大批已经加入新兴环保专业队伍的人员。《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act，NEPA）要求各联邦机构重视它们的项目对环境的影响。要做到这一点，它们必须拟出一份（除其他文件外）环境影响报告书（EIS），因此必须雇用擅长编写此类报告的人员——生物学家、生态学家、生物化学家等。1984年，当谢尔盖·泰勒（Serge Taylor）发表其有关环境影响报告书编写方法的文章时，这两个机构就已经雇用了数百名这类新型专业人员。 [40] 通过这种方法，对不同价值观念的重视在那些正处于发展阶段的机构中形成了惯例，但这也要付出代价：由互为竞争的专业人员确定工作内容，这就削弱了这些机构发展和维护共同使命感的能力。
例如，当赫伯特·考夫曼于20世纪50年代对林务局进行研究时，它还是一个由单一专业文化支配的机构。而到了20世纪80年代，它则变成了一个由多种专业文化支配的机构。今天的林业工作者必须与工程师、生物学家、经济学家和其他方面的专家竞争。林业工作者反对工程师们追求机械完美而忽视了自然之美，反对生物学家重视濒危物种而忽视了大物种，还反对经济学家给林业工作者认为是无价之宝的东西定价。 [41] 这个话题我们将在第六章阐述机构的使命感时再加以探讨。
在美国，占据联邦政府上层职位的官僚比普通民众——也当然比企业领导人员——更具自由主义思想。斯坦利·罗斯曼（Stanley Rothman）和S.罗伯特·利希特（S. Robert Lichter）曾对各种联邦机构的200名高层职业官员进行了采访。其中一半以上声称自己在政治上是自由派，表示他们曾在1972年的总统竞选中把票投给了乔治·麦戈文（George McGovern）；1976年有近三分之二的人把票投给了吉米·卡特（Jimmy Carter）。这些人中的绝大多数支持妇女堕胎的权利，并一致认为环境问题很严重。另一方面，他们并没有普通大众对美国社会的那种反感：大多数人认为私有企业对待工人是公平的，对企业的限制越少将越有利。只有一小部分人认为国家应该朝着社会主义的方向发展。 [42]
在不同政府机构任职的高层官员之间也存在着重要区别。那些受雇于“激进派”机构（如环境保护局、消费品安全委员会、健康与人类服务部）的官员就明显比那些受雇于“传统”机构（如农业部、商务部和财政部）的官员更富有自由派思想。在激进派机构中任职的政治官员要比在传统机构中任职的政治官员更可能会持有以下观点：妇女和黑人应该享有优先就业权；穷人是社会环境的受害者；美国外交政策旨在保护企业的利益。 [43]
乔尔·阿伯巴奇和伯特·罗克曼（Bert Rockman）对在理查德·尼克松担任总统期间任职的高级官员进行调查后也得出了基本相同的结论。他们的调查表明，尼克松对于官僚观念的看法——那些官员比他本人更富有自由主义思想——是正确的，而最富有自由主义思想的官员则集中在那些社会服务机构中。在那些任职于激进派机构的民主党人中，90%以上被阿伯巴奇和罗克曼划归左翼。而相比之下，在那些于传统机构任职的民主党人中，只有25%属于左翼。 [44]
这些发现表明，那些担心政府高层将持有保守观点的自由派人士是错误的。现在回想起来，很显然，金斯利认为政府高层既然不是公众的代表，他们就会倾向于维持现状这一点是错误的。对政府人员的自由主义思想感到害怕的保守派人士确实有担忧的理由，但他们到底有多担忧，这一点根本就不清楚。我们其实并不在乎政府人员的想法，我们只关心他们的行为。观念决定行为吗？关于这一问题，我们尚无系统的证据加以分析。
从以上我们探讨过的关于态度与行为的论述，我们希望不同的理念并不会对常规化或高度结构化的角色产生不同的影响。投递信件或签发驾驶执照没有自由派或者保守派的方式之分。警察采取逮捕和射击行动的例子也可以表明，即使对于定义相对模糊的角色，不同的个人理念所能产生影响的差异也是有限的。当然，在这方面还有很大的讨论空间。
那么哪些属于可讨论的空间呢？杰里米·拉布金对于民权办公室（Office for Civil Rights，OCR）发展历史的描述就是一个好例子。 [45] 创建于1965年以落实各项民权法律的民权办公室，在定义自己的任务方面拥有很大的自由。它被赋予的职责是确保任何“接受联邦经济援助的项目或活动”均不得实行针对种族、肤色、性别、残疾或民族出身的歧视行为。如果被证实存在歧视，该机构就可能会失去联邦政府的资金援助。那么，何为“项目或活动”呢？为了将有关实体纳入法律监督的范畴，接受联邦援助是必须采取直接方式才符合条件，还是直接间接方式都算呢？什么样的行为构成歧视呢？对这些问题的裁决权便落到了民权办公室身上。
经过一些初步的摸索和不确定，民权办公室的工作人员开始颁布涉及广泛法律范围和强大法律力量的法规。在接受联邦援助的学校或任何其他机构中，不仅直接接受援助的那些部门，而且其他任何部门也都禁止歧视。例如，如果一家学校的图书馆使用联邦援助购买图书，那么该学校食堂的工作人员和体育项目即使没有接受资金也不得采取歧视做法。对歧视所下的定义非常广泛。例如，当一个学区雇用黑人的比例低于他们在社区代表的比例，即使没有任何其他歧视的证据，那也构成了歧视。民权办公室所做的最有争议的决定也许就是下令禁止学校举办父子或母女同餐会，这一决议引起舆论哗然，随后被美国国会撤销。
导致民权办公室如此广泛地行使其权力有多种原因。民权和女权组织经常谴责它“裹足不前”。大中院校没有能够有效地游说立法机构反对这些政策。政府官员和国会委员会几乎未采取什么措施来制约民权办公室。但在某种程度上，民权办公室之所以如此采取行动，是因为它所吸引聘用的人员“对它的使命抱有很高的热情”。 [46]
情形如此的并不只是民权办公室这一个机构。当国家劳资关系委员会（National Labor Relations Board，NLRB）于1935年成立时，它吸引了一批亲劳工律师成为其工作人员，这些律师为该机构带来了一套独特的理念，直到后来发生的一些事件消除或结束了这些人对此理念的热情。 [47] 为管理露天煤矿开采而成立的露天煤矿开采管理局（Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，OSM）则吸引了一批有奉献精神的环保主义者作为其成员，结果这些人在制定开采法规方面远远超出了法律条文的范围。 [48]
为什么理念似乎对民权办公室的工作人员、国家劳资关系委员会的律师和露天煤矿开采管理局的环保主义者的行为产生了影响，而没有对警察所做逮捕决定产生影响呢？我想，答案可以从这些政府人员的不同工作环境中找。民权办公室、国家劳资关系委员会和露天煤矿开采管理局这些新成立的决策机构，运行时所处的政治环境取决于（如果不占主导地位的话）具有相同思想倾向的国会议员以及支持它们的利益集团。态度——无论是民权办公室的观念，经济合作总署的过往经验，还是联邦贸易委员会的专业规范——都最有可能影响那些工作任务定义模糊的角色的表现，尤其是当他们的态度因其他奖励而得到强化的时候，情况更是如此。在一个负责制定新政策的新机构中，工作职责的内容可能会模糊至极；此外，一个新生的机构总是被其政治上的“父母”所包围。这些人员和群体急于为该机构所做的与争取建立该机构并获得成功的人员的热望相符合的行为鼓掌喝彩。
警察拥有很大的自主权，但这并不意味着他们的任务定义模糊，而只是意味着正式的组织规则并没有对他们的工作内容做出明确的定义。他们的工作取决于非正式的认识，这是他们每天在街头与人接触以及多年的岗位经验。这些接触和经验告诉警察如何对付不守法的公民，何时使用致命武力，什么行为会赢得更多资深同事的赞同，以及何种逮捕行动会在法庭上站得住脚并得到晋升委员会的奖励。外部观察者可能不会注意到这些定义工作内容的因素，因此会认为警察可以为所欲为；上述结论是错误的，而当这种结论导致人们贸然通过制定规章来改变行为时，它将是有害的。
上述对于理念的分析表明，一个决策机构的成长期对于决定自己的行为至关重要。人是如此，机构也是如此：童年的经历影响成年后的行为。这也就是说，我们必须研究历史，这一点我们将在第六章中详细论述。
像成年人一样，机构也从经验中学习，所以形成期的童年岁月只是故事的一部分。官僚机构会适时地形成自己鲜明的个性和文化，这种个性和文化将影响加入这些机构的人员的态度。这一点也将在第六章中加以讨论。当那些评论一个历史悠久的机构的人指责“态度不端”的政府人员决定了该机构的行为时，他们往往是颠倒了因果关系。实际上，是这个机构培养了其内部人员的态度。
有大量证据表明，政府人员的政治观点倾向于与他们所属的机构一致，而非他们的政治观点更加体现他们的社会地位。肯尼斯·迈耶（Kenneth Meier）和劳埃德·尼格罗（Lloyd Nigro）曾对联邦高级文官的观点进行抽样调查，发现这些官员的社会出身在解释他们的不同意见方面的重要性只占5%的比例；另一方面，机构隶属关系则是重要得多的因素。 [49] 伯纳德·梅尼斯（Bernard Mennis）曾把从事类似工作的外交官和军官做了比较，他们大多与管理对外政治和国际安全事务相关。他发现，他们在政策方面的观点存在巨大差别，差别大得出人意料：外交官更加自由，而军官的思想较为保守。尽管事实上这两个官员群体的社会背景大致相同，但差异依然存在。 [50] 正如查尔斯·古德塞尔（Charles Goodsell）在总结上述调查研究时所说的，该机构中政府人员所“坐”的位置与他们“所持的立场”有很大关系。 [51]
即使个人具体的态度不会始终决定官僚机构的行为，但很多人认为，那些为政府机构工作的人员具有鲜明的人格。就像关于态度的看法一样，对于何为鲜明的人格，不同政治路线的人员持有不同观点。自由派人士有时形容官僚人员谨小慎微、循规蹈矩、不愿冒险。保守派人士有时则说他们是一心想利用公众利益来扩大自己权力的狂热的帝国建造者。或许还有一些人认为，政府人员既循规蹈矩，同时又是狂热分子。
社会学家罗伯特·K.默顿（Robert K. Merton）是最早提出存在官僚人格（bureaucratic personality）这一观点的学者。他并没有宣称政府人员天生具有这样的性格，而只是官僚机构中的工作逻辑往往容易培养或促使这样的情况产生。在一个大型的、复杂的机构中，操作人员更重视的往往是手段，而非结果。也就是说，他们在乎的主要是遵循正确的规则，而非实现最终目标。默顿把这种现象称作“目标替代”（goal displacement），用他的话说，就是一种工具价值观变成目的价值观的过程。 [52]
机构生活的确具有促使人们规避风险的因素。事实上，如果人们不去规避风险那才令人惊讶，因为机构之所以成立就是为了减少不确定性和风险。所有组织（至少在一定程度上）都是变化的天敌；而政府机构尤其不愿意冒险，因为它们被卷入了一张具有非常复杂限制的网，任何变化都可能激怒一些重要选民。但是，政界和某个机构对循规蹈矩的要求，与人们想象中的官僚机构喜欢聘用或特别容易吸引那些具有规避风险、循规蹈矩个性的人员的倾向大不相同。从已经完成的为数不多的研究中我们可以发现，上述想象是错误的。
1963年，W.劳埃德·华纳（W. Lloyd Warner）与他的合作者发表了一篇关于近13000名职业联邦公务员的调查报告，这些公务员主要是在民事机构中任职的GS-14级及以上人员。作为调查的一部分，报告的作者们对其中257名联邦机构管理人员进行了一个“主题理解测验”（Thematic Apperception Test，TAT）。正如许多读者所知的，“主题理解测验”要求被测验者为所提供的一系列普遍场景（例如，一个老年男人跟一个年轻男子在办公室说话）编出故事。这些故事将按照一套相当成熟的标准打出分数。政府人员显示了一种从总体上来说带有理想主义色彩、非常看重成就的个性倾向。他们之间当然存在个体差异，但作为一个群体，公务员其实并非循规蹈矩或谨小慎微的。 [53]
梅尔文·科恩（Melvin Kohn）也曾于20世纪60年代进行类似的研究，并于1971年发表了一篇研究报告。该研究的数据并非来自对“主题理解测验”中所编故事的释义，而来自人们对调查问题所提供的答案。该研究的研究对象也稍微不同——大约3000名在不同民事机构任职的人员。他们所任职机构的官僚化程度是根据这些机构所划分层次等级的数目而进行评分的。结果表明，在官僚化程度较高机构中任职的人员比在官僚化程度较低机构中任职的人员，更可能显示出智力的灵活性、更重视自我导向和新的经验。导致这一结果的因素之一可能是，政府机构的人员往往比其他类型机构的人员接受过更高程度的教育，而教育（或与教育相关的个人特质，如智力）则可能培育了在调查中发现的这些素质。 [54]
查尔斯·古德塞尔曾对与科恩所做研究相类似的许多调查进行了总结分析，发现这些调查大多数都得出了相同的结论。 [55] 当然也有一些例外。有一个试验是让一些企业管理人员和公立学校管理人员进行一个选择的游戏，即选择高回报高风险的岗位还是低回报低风险的岗位，他们的选择表明，企业人士比学校官员更倾向于接受风险。 [56] 鉴于成功的企业生涯收入更高，而许多（但不是全部）政府人员的职业生涯则更稳定更有保障，因此在这两类人员之间发现差异完全在我们的预料之中。但是，目前还没有强有力的、一致性的证据可以表明这两种职业会吸引不同个性的人员。
过去的经验和专业规范（以及随之而来的获取职业成功的机会）必定会影响普通政府人员的行为；政治理念可能会产生影响，但我们没有足够的证据来充分说明这一点。当法律法规和具体环境不能确定操作人员的工作内容时，经验、专业精神和理念都可能会产生最大程度的影响力。
几十年来，授予其操作人员广泛自主权的机构数量在稳步增长。国会乐观地相信无党派专家能够有效管理复杂的经济事务，因此在遇到某些问题时，它允许很多监管机构在有利于“公共利益”的前提下为所欲为。在这种情况下，至少在最初阶段，国家的权力被移交给了那些可以根据自己的理念和专业规范进行选择的官员。此外，政府机构雇用更多专业人员的原因有三点：其一是这些政府机构如今开展了更多的被认为需要专业训练的复杂工作；其二是从业人员中受过专业培训的人越来越多；其三是雇用专业人员似乎可以增强机构行为的信誉和正统性。1914年的美国联邦贸易委员会、1935年的国家劳资关系委员会、1947年的中央情报局、1948年的经济合作总署、1965年的民权办公室和1970年的职业安全与健康管理局，它们之所以为个人理念影响它们的工作内容提供了机会，原因很简单，它们那时都还刚刚成立。这些机构必须做出各项决定，但是与它们相关的法律文件并没有规定应该做出什么样的选择。此外，这些机构还表现出了进步主义的信念——即使没有法律文件的指导，优秀的人仍会以正确的方式来确定任务。但何为“正确的方式”是一个有争议的话题，对于这个话题，律师、经济学家、外交官、工程师、谍报人员和民权活动家都各持己见。
我们将在以后的章节中看到，20世纪70年代出现了旨在避免把这些广泛的自主权授予新建机构的尝试。然而，这种变化并非源于人们削弱专业人员或理论家所拥有权力的愿望，而是出于拥有广泛自主权的机构更容易受到外部利益集团控制的理念。因此，评估专业规范（或许还包括政治理念）可以在多大程度上承受外部压力就非常重要。这是接下来我们要讨论的问题。
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[17] U.S.Senate，Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities（hereinafter cited as “Church Committee Report”）， Final Report ，vol.4，“History of the Central Intelligence Agency”（Washington，D.C.：Government Printing Office，1976），28.
[18] U.S.Senate，Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities（hereinafter cited as “Church Committee Report”）， Final Report ，vol.4，“History of the Central Intelligence Agency”（Washington，D.C.：Government Printing Office，1976），4.
[19] U.S.Senate，Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities（hereinafter cited as “Church Committee Report”）， Final Report ，vol.4，“History of the Central Intelligence Agency”（Washington，D.C.：Government Printing Office，1976），92.
[20] John Ranelagh quotes Frank Wisner，an early leader of covert operations，as describing the CIA analysts as “a bunch of old washerwomen exchanging gossip while they rinse through the dirty linen.” The Agency：The Rise and Decline of the CIA （New York：Simon & Schuster，1986），135. Richard Helms，who knew Wisner well，doubts he ever said such a thing.（Private communication.）Since Wisner is dead，the matter cannot be resolved. But on the general pecking order，see Robin W.Winks， Cloak and Gown （New York：William Morrow & Co.，1987），383-88.
[21] Ranelagh， The Agency ，116-21，218-19；Church Committee Report，92；Rhodri Jeffreys-Jones， The CIA and American Democracy （New Haven，Conn.：Yale University Press，1989），68；Thomas Troy， Donovan and the CIA （Frederick，Md.：University Publications of America，1981），8.
[22] Arthur T.Hadley， The Straw Giant （New York：Random House，1986），67-73.
[23] Robert A.Katzmann， Regulatory Bureaucracy：The Federal Trade Commission and Antitrust Policy （Cambridge，Mass.：MIT Press，1980），chaps.1，2.
[24] Robert A.Katzmann， Regulatory Bureaucracy：The Federal Trade Commission and Antitrust Policy （Cambridge，Mass.：MIT Press，1980），chaps.4，5. A comparable analysis of the differing perspectives and roles on lawyers and economists in the FTC can be found in Kenneth W.Clarkson and Timothy J.Muris， The Federal Trade Commission since 1970 （Cambridge：Cambridge University Press，1981），293-94，298-303；and in Robert A.Rogowsky，“The Pyrrhic Victories of Section 7：A Political Economy Approach，” in R.J.Mackay，J.C.Miller Ⅲ，and B.Yandle，eds.， Public Choice and Regulation：A View from Inside the Federal Trade Commission （Stanford，Calif.：Hoover Institution Press，1987），220-39.
[25] Robert A.Katzmann， Regulatory Bureaucracy：The Federal Trade Commission and Antitrust Policy （Cambridge，Mass.：MIT Press，1980），chaps.4，5. A comparable analysis of the differing perspectives and roles on lawyers and economists in the FTC can be found in Kenneth W.Clarkson and Timothy J.Muris， The Federal Trade Commission since 1970 （Cambridge：Cambridge University Press，1981），293-94，298-303；and in Robert A.Rogowsky，“The Pyrrhic Victories of Section 7：A Political Economy Approach，” in R.J.Mackay，J.C.Miller Ⅲ，and B.Yandle，eds.， Public Choice and Regulation：A View from Inside the Federal Trade Commission （Stanford，Calif.：Hoover Institution Press，1987），40，50.
[26] Arthur Maass，“U.S.Prosecution of State and Local Officials for Political Corruption，” Publius 17（1987）：195-230，esp.223-25.
[27] 招聘科学家和工程人员对私立机构和公共机构都有影响。最早对这个问题进行深入探讨的是伯恩斯和斯托克，参见Tom Burns and George M. Stalker， The Management of Innovation （London：Tavistock，1961），174-176。
[28] Charles Pruitt，“People Doing What They Do Best：The Professional Engineers and NHTSA，” Public Administration Review 39（July-August 1979）：363-71.
[29] Malcolm McConnell， A Major Malfunction （Garden City，N.Y.：Doubleday，1987），187.
[30] Jeffrey Manditch Prottas， People-Processing （Lexington，Mass.：D.C.Heath/Lexington Books，1979），39.
[31] Herbert Kaufman， The Forest Ranger （Baltimore，Md.：Johns Hopkins University Press，1981），68.
[32] Paul J.Culhane， Public Lands Politics （Baltimore，Md.：Johns Hopkins University Press，1981），326.
[33] Ronald A.Foresta， America ’ s National Parks and Their Keepers （Washington，D.C.：Resources for the Future，1984），16-18，27-29.
[34] Alston Chase， Playing God in Yellowstone （San Diego，Calif.：Harcourt Brace Jovanovich，1987），235，243-44.
[35] Alston Chase， Playing God in Yellowstone （San Diego，Calif.：Harcourt Brace Jovanovich，1987），250-56，382.
[36] Alston Chase， Playing God in Yellowstone （San Diego，Calif.：Harcourt Brace Jovanovich，1987），382.
[37] Craig W.Allin，“Park Service v.Forest Service：Exploring the Differences in Wilderness Management，” Policy Studies Review 7（1987）：385-94.
[38] New York Times ，22 September 1988，p.1.
[39] For a description and criticism of this planning，see Randall O’Toole， Reforming the Forest Service （Washington，D.C.：Island Press，1988），chap.11.
[40] Serge Taylor， Making Bureaucracies Think （Stanford，Calif.：Stanford University Press，1984），125.
[41] Christopher K.Leman， Managing the National Forests ，paper prepared for Resources for the Future（Washington，D.C.，1986），chap.8.
[42] Stanley Rothman and S.Robert Lichter，“How Liberal Are Bureaucrats？” Regulation （November-December 1983）：18.
[43] Stanley Rothman and S.Robert Lichter，“How Liberal Are Bureaucrats？” Regulation （November-December 1983）：18.
[44] Joel D.Aberbach and Bert A.Rockman，“Clashing Beliefs Within the Executive Branch：The Nixon Administration，” American Political Science Review 70（1976）：446-68.
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