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简要来讲，在当代中国地方治理的实践中，上级地方政府对下级的考核大致可以分为四种类型。第一类是对公务员，特别是领导干部德、能、勤、绩、廉的全面考核。这类考核主要由组织部门在任用干部之前进行，有时也会被用于评估现任干部。第二类是对公务员工作业绩的常规考核。《中华人民共和国公务员法》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如，第三十七条规定，“非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式。先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”，“对领导成员的考核由主管机关按照有关规定办理”。第三类主要存在于行政条线系统中，主要是上级机关对下级对口单位进行的目标责任考核，有时各行政部门内部还有根据自身工作特点所制定的岗位责任制考核。第四类则是针对各级领导班子的综合目标责任制考核。
在以上四类考核中，前三类一般都由某个具体的办事机关或部门实施，考核对象往往以个人为主，考核标准一般也比较明确。这些考核主要是为了确保考核对象能够胜任所在岗位的工作要求。严格来说，在上述四类考核之中，只有第一类考核与干部任用直接相关。但是，这类考核通常缺乏具体的指标计算体系，侧重于广泛征求主管领导及下属对被考核者的意见（对于一些政府窗口单位或者基层单位，有时也会征求群众的意见），然后汇报给上级党委。不过，在实践中，组织部门在汇总意见时，往往也会参考第四类考核的结果。但是，针对各级领导班子的综合目标责任制考核，在干部任免中究竟占多大权重，并没有一个明确的、公认的标准。例如，中组部于2006年围绕科学发展观制定了一个相对具体的目标考核体系，但此项改革虽然给出了一些明确的、可量化的经济社会目标，却没有规定各个目标之间的具体权重，因此在操作方面不可避免地存在问题。此外，这个考核主要用于领导换届时的干部考察，而不是一个常规性的年度工作业绩考核，而且这个考核办法对于地方政府没有绝对的强制性约束力，仅仅提供了一些参考性信息。
然而，第四类考核——针对各级领导班子的综合目标责任制考核——却与前三类考核明显不同。虽然这类考核对于领导班子具体成员的个人仕途也产生直接影响，但根本目标是帮助上级地方政府将自身关于地方治理的意志和思路传递给下级领导班子，并通过奖励和惩罚措施来引导下级积极贯彻上级精神并落实上级政令。因此，这类考核最能直接反映地方治理实践中不同层级地方政府之间的关系，也是本书关注的重点。
综合目标责任制考核的具体方式和方法，在不同地区、不同治理层级之间均存在较大差异。王汉生和王一鸽（2009）对基层政府综合目标责任制考核的具体执行办法做出了比较详细的介绍，我们在此仅做如下补充：基于在实地考察中积累起来的经验，我们发现，综合目标责任制考核通常是由各级党委办公室牵头负责的，但在实践中，也可能由各级党委政府研究室、机关工委、组织部门实际负责；而考核指标的具体解释、统计和计算，则往往由各专业部门负责。例如，纪委一般会负责设计和计算涉及“廉政建设”的指标，统计局则负责为“GDP增长率”打分。实际上，某个专业部门是否掌握一项具体指标的解释和统计权，往往也可以反映出该部门工作是否受到本级主要党政领导的重视。牵头单位会按照考核指标的权重，将各部门提供的考核结果换算成百分制分值，以比较不同考核对象的相对绩效，并将最终结果进行通报以及据此进行表彰。
从历史沿革来看，上文提及的第三类考核比我们重点关注的第四类考核起步更早。条线单位对下级对口单位通常没有人事任免权，财力控制也不强，但条线系统又需要承担非常具体的工作任务，因此往往有比较强的动力来推行综合目标责任制考核。实际上，条线内部的这种目标责任制考核，早在计划经济时期就非常普遍。当时，各种计划指标的制订和下达，主要是由各条线单位负责的。不过，由于各个条线系统不断对下级部门增加考核压力，下级领导班子必然难以协调本层级各系统考核目标之间的相对优先次序。从这个意义上讲，针对各级领导班子的综合目标责任制考核，不仅体现了上级地方政府主要领导的意图，也是对各个条线系统工作目标的综合平衡。
针对地方政府领导班子的综合目标责任制考核从20世纪80年代末期开始出现，20世纪90年代中期被全面推广。我们在全国多个省份的实地调查表明，这种考核制度如今主要被应用于县、乡（镇）两级地方政府，而针对县级以上领导班子的目标责任制考核制度尚不健全。事实上，为了给上级领导班子留下更多的自由裁量空间，部分地区对县级及以上政府并没有建立相应的综合目标责任制考核。即使在建立了类似于综合目标责任制考核的地区，往往也没有明确考核指标的具体含义，或者没有规定不同指标的分值权重，而且相应的激励措施往往也不甚明确。因此，本书将重点关注两类考核，即县级政府对乡（镇）政府的综合目标责任制考核[以下简称县对乡（镇）考核]和乡（镇）政府对村两委的综合目标责任制考核[以下简称乡（镇）对村考核]。