2.4 村两委在地方治理中的实际职能和工作重点

采用与上一节类似的方法，我们基于中国科学院农业政策研究中心在2000年、2004年和2007年开展的六省连续跟踪调查数据，统计出了21世纪初村两委在地方治理实践中所发挥的实际职能。

如表2-4所示，村两委在地方治理中的实际职能和主要工作也涵盖了经济发展、财政财务、农业农村、政治政策和社会服务五个方面，但每个方面的具体工作内容却与乡（镇）政府存在一定差异。例如，与乡（镇）政府相比，村两委虽然在地方治理中也肩负着一定的经济发展职能，但总体上还是更加强调政治政策类和社会服务类的工作任务。即便是经济发展这一具体职能，对村两委和乡（镇）政府而言，其含义也不完全相同。例如，乡（镇）政府往往会明确将“GDP增长”列为自身工作职能，村两委则较少被具体经济指标所束缚，而更侧重于通过开展税费收缴和发展集体经济等工作来提高自身财政能力。此外，通过对调查数据进行实证分析，我们还发现：在江苏、福建等经济较为发达的省份，经济发展更多被村两委视为主要职能；而在陕西等经济发展相对落后的省份，经济发展往往不会构成村两委的主要职能。

采用与上一节类似的方法，我们还可以计算出上述各项工作在2000～2007年对村两委而言相对重要程度的普遍变化趋势。表2-5显示了在三个调查年度中将各项工作列为“首要工作任务”的村庄占全部有效样本的百分比，据此我们对各项工作任务进行了排序，还在此基础上报告了不同年度间各项工作任务排序的变化情况。我们还基于各村两委所报告的“前五位工作任务”情况进行了类似的测算，结果如表2-6所示。

表2-5与表2-6所反映的信息表明，在2000～2007年，村两委在地方治理中的工作重点与乡（镇）政府不尽相同，呈现四个鲜明的特征。

第一，发展集体经济始终是村两委最为重视的工作之一。尽管个别村两委一度将招商引资或者发展私营经济视为首要工作任务，但从总体上看，推动经济增长、增加投资或者推动农业产业化都不是村两委在地方治理中的核心职能。与普遍将经济发展视为自身工作重点的乡（镇）政府不同，村两委的政治地位和财政能力决定了它们难以有效承担这方面的职能。从我们实地调查的情况来看，即使在发达地区的地方治理中，村两委也主要是配合上级来完成招商引资任务，例如在土地征用或拆迁安置中开展一些事务性工作和纠纷调解工作。

第二，虽然税费改革和新农村建设等大政方针对于村两委在地方治理中实际职能与工作重点的转变也产生一定影响，但影响的作用机制与作用效果都与乡（镇）层面不同。2000～2007年，在村两委工作重点排序中上升最明显的任务是基础设施建设。2000年，只有不到三成样本村的村两委将这些任务纳入了“前五位工作任务”，这个比例在2007年已经提升到四成左右。

村两委在地方治理中现实职能的这种转变，与中央政府的相关政策目标是一致的。不过，在调查中我们发现，村两委开展基础设施建设，主要还是配合上级的专项行动，所需的资金投入主要来自各级财政的专项转移支付。例如，2001年中央农村工作会议提出了建设节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的规划。在会议精神的指引下，根据《人民日报》（2004年2月17日）对时任国家发改委农村经济司司长杜鹰的专访，2001年中央用于农村“六小工程”的投资为101亿元，2002年增加到136亿元，2003年进一步增加到近280亿元。这些中央专项投资在很大程度上引导了村两委工作职能的转变。

与基础设施建设工作类似，中央政府在农村政策方面做出的调整，也使退耕还林、粮食直补、合作医疗等工作逐渐受到村两委的重视。例如，依据将某项职能列为“前五位工作任务”的村两委比例排序，2004～2007年，科技推广的位次上升了16位。这与2006年中央推行农技推广体系改革、要求建立以农户需求为主的农村技术推广体系直接相关。可见，在地方治理实践中，中央所倡导的各类社会服务性政策或者惠农政策，主要是由村两委而不是乡（镇）政府来具体负责实施的。

对村两委来说，农民增收虽然也是一项较为从属性的职能，但其重要性在税费改革之后有所上升。通过实地调查我们发现，一些村干部在发展农副产业时，也会积极动员村民参与，以提高产品在流通和销售领域的规模效应。随着新农村建设的不断深入，中央又针对发展农民专业经济合作组织出台了一些优惠政策，并完善了农业合作社的相关法律。这可能在一定程度上促进了村干部通过建立或扩大合作社的形式来提升自己和农户的收入。

此外，税费收缴、政治组织工作和廉政建设等在2000年被村两委普遍认为是比较重要的职能，而在表2-5和表2-6的排序中均出现了不同程度的下滑。其中，2000年，高达73.80%的村两委在接受访谈时将税费收缴列入了“前五位工作任务”，其中有近一半村庄的村两委将这项职能视为“首要工作任务”。而到了2007年，只有不到1/6的村两委将税费收缴列入“前五位工作任务”。不难看出，中央政府以减轻农民负担为首要目标的税费改革在农村基层的政策效果明显。同时，税费收缴任务重要程度在乡（镇）的下滑速度要慢于村，这说明在2004年以后，乡（镇）政府在税费收缴方面所面临的工作压力与征收农业税尾款的关系不大，而主要来自完成工商业税收任务的要求。

政治组织工作和廉政建设等职能受村两委相对重视程度的下滑，也主要出现在税费改革中期至结束以后。这是因为税费改革后，村组干部的报酬和办公经费逐渐由上级的财政转移支付来负担，同时“村财乡管”的模式普遍确立。这种垂直管理的模式削弱了村干部的财权，也相应地减轻了村两委在廉政建设和村务公开方面的压力。在财政自主权丧失的同时，村两委在村干部班子建设、基层党组织建设方面的职能也有所减弱。在自身财力受到限制的情况下，村两委很难动员更多的村组干部来参加村两委的工作。事实上，正是因为村两委的政治组织工作出现了弱化，乡（镇）政府才被迫强化这方面的职能。

第三，与乡（镇）一级的情况不同，计划生育在三个调查年度一直广泛受到村两委的重视，而且随着时间的发展，有越来越高比例的村两委将这项工作视为“首要工作任务”。结合上一部分的相关讨论，我们知道：在地方治理的实践中，计划生育工作的难度在2000～2007年并没有出现明显下降，数据之所以表现出越来越少的乡（镇）将计划生育作为工作重点，是因为有越来越多的乡（镇）将这项工作的责任下压到了村两委。

第四，虽然社会综治在表2-5与表2-6中的排名逐渐提高，但在三个调查年度中将这项职能列入“前五位工作任务”的村两委比例却稳中有降。换句话说，在2000～2007年，对于村两委而言，社会综治工作在地方治理中的重要性仅是相对上升，而不是绝对上升。也就是说，在这段时间内，维稳压力主要增加在乡（镇）一级。这从一个侧面说明：21世纪初基层纠纷频发的主要诱因在于干群矛盾，而不是村庄内部的民事纠纷。由于村两委往往缺少足够的权力和能力来调解群众与干部之间的矛盾，而乡（镇）政府也难以把这方面的责任下推给村干部，所以地方治理实践中的相关压力更多是由乡（镇）政府来承担的。 R+KB6t3ECrizIW8RmMsRVYdsppPN49s8nAGnMi5yGIrGpKCbz0qNdlZEqnRt6KuO