2.3 乡（镇）政府在地方治理中的实际职能和工作重点

尽管地方政府在地方治理实践中的工作任务非常庞杂，我们仍然可以依据这些工作的实际性质和具体内容对其进行归类，并在此基础上展开比较。总的来说，我们的实证调查反映出，乡（镇）政府在当代中国地方治理实践中的主要职能涵盖了经济发展、财政财务、农业农村、政治政策和社会服务五个方面；另外，还需要专门处理上级各部门的评比检查，并配合落实上级安排的建设项目。表2-1详细列示了乡（镇）政府在上述六大职能类别下所开展的一系列具体工作。

通过表2-1所反映的信息，我们可以发现：在当代中国地方治理的实践中，乡（镇）政府的实际职能非常宽泛。例如，在经济发展类职能中，既包含了“GDP增长”这样比较笼统的工作任务，也包含了若干项比较具体的工作。其中，“发展集体经济”“发展乡镇企业”属于较为传统意义上的工作，而“发展三产、规模企业”则是近年来在一些发达地区才被列入地方治理的工作范围。无独有偶，在农业农村类职能中，“农民增收”也属于内容广泛的工作，而“农业产业化”则在地方治理的实践中发展出了不同的工作模式，其中最为常见的是“公司+农户”模式。在这种模式下，乡（镇）政府会积极引进或者扶持加工企业，然后鼓励农户参与到为加工企业提供原材料的生产活动中，从而将农产品的生产、加工、销售连成一体。近年来，“农业产业化”和农业招商引资被更加紧密地联系起来。例如，乡（镇）政府为配合工业项目的原材料需求，可能采取措施推动农地的大面积集体流转和农业的成片开发。

表2-1所列的乡（镇）政府的政治政策类职能，也主要包含两类具体工作：一类是政治组织建设和政治思想宣传、教育；另一类则是带有强制性的政策目标，比如计划生育。此外，需要指出的是，在乡（镇）政府的社会服务类职能中，部分工作任务如城镇建设并不完全符合传统学术意义上对公共服务的界定，而带有一定的行政规制色彩。事实上，在地方治理的实践中，这类工作的规制属性往往要大于其服务属性。

在调查中，我们还邀请样本乡（镇）政府领导班子列出了他们所认为的“首要工作任务”和“前五位工作任务”。表2-2统计了表2-1所列的各项工作任务在三个调查年度中，被访谈对象列为“首要工作任务”的比例。具体来说，对于每项工作任务，我们首先统计出了将之列为“首要工作任务”的乡（镇）的数量，再用这个数量除以相应调查年度有效样本的数量，得到了表2-2中所示的各百分比。之后，我们按照百分比的大小，对各工作进行了排序，从而得到了各调查年度样本乡（镇）政府对不同工作整体重视程度的信息。

依照类似的方法，我们还统计出各项工作在三个调查年度分别被访谈对象列入“前五位工作任务”的比例，并对所得结果进行了排序，如表2-3所示。

与表2-2相比，表2-3中的排序更为稳定。计划生育、招商引资、社会综治与政治组织工作四项工作，在三个调查年度都普遍被访谈对象列入本乡（镇）的“前五位工作任务”，而基础设施建设、农业产业化和税费收缴等工作，在三个调查年度中也被相当比例的访谈对象认为是本乡（镇）的“前五位工作任务”。

表2-2和表2-3的结果均显示出乡（镇）政府的工作职能在2000～2007年出现了一些结构性转化。在普遍被认为是工作重点的那些职能中，虽然招商引资、农业产业化、计划生育和基础设施建设四项工作在排名和频次上都相对稳定，但社会综治和政治组织工作等职能显然被越来越多的乡（镇）视为工作重点，而将税费收缴和发展集体经济等职能作为工作重点的乡（镇）数量则越来越少，说明从总体上看，这些职能在地方治理中的重要性呈下降趋势。

总的来说，通过解读表2-2和表2-3中的数据，我们可以得知，乡（镇）政府在地方治理中的工作重点，在2000～2007年呈现四个显著的特征。

第一，发展经济始终是乡（镇）政府在地方治理实践中最为强调的工作重点。基于实证调查的结果，我们可以发现，21世纪初，招商引资占据了乡（镇）政府较多的工作精力。在三个调查年度，大约六成的乡（镇）都将这项职能列入了“前五位工作任务”，更有超过两成乡（镇）将其列为“首要工作任务”。然而，在实地走访中我们发现，由于客观条件的限制，许多地区并不适合发展工业。在这些地区，农业产业化往往取代招商引资，成为乡（镇）政府在地方治理实践中最重视的工作。我们的调查数据显示，最为重视农业产业化的乡（镇），主要集中在经济发展相对落后的四川和陕西。例如，在2000年的调查中，共有18个乡（镇）将农业产业化列入了“前五位工作任务”，其中有12个位于四川和陕西；在2004年的调查中，共有17个乡（镇）将农业产业化列入了“前五位工作任务”，其中有12个位于四川和陕西；而在2007年的调查中，共有24个乡（镇）将农业产业化列入了“前五位工作任务”，其中有15个位于四川和陕西。从总体上看，虽然农业产业化在表2-2和表2-3中的排名都无法与招商引资相比，但始终处于较为重要的地位。在此基础上，如果我们把“发展乡镇企业”和“发展集体经济”等工作任务也考虑进来，那么在21世纪初地方治理的实践中，乡（镇）政府以发展经济为中心的职能特征是显而易见的。

第二，21世纪初的农村税费体制改革和新农村建设等由中央统一部署实施的重大战略性举措，在一些方面迅速而直接地影响了乡（镇）政府在地方治理实践中的工作重点。其中，最为明显的例子是税费收缴工作的重要性在农村税费改革后大幅下降。如表2-3所示，2000年有近一半（48.30%）乡（镇）将税费收缴列入了“前五位工作任务”，而2007年只有不到三成（28.80%）乡（镇）将税费收缴列入“前五位工作任务”。需要指出的是，税费改革后，仍有一定比例的乡（镇）将税费收缴视为工作重点，主要是由于两个原因。首先，这与我们的统计口径有关。我们统计的税费收缴任务包括工商业的税收和行政事业性收费、罚款。显然，税费改革前后，乡（镇）都承担着上解一定财政收入的任务。我们在调查中发现，部分县政府在税费改革后，不仅没有减少反而不断增加乡（镇）工商业税收的上解压力，有些乡（镇）甚至需要通过异地买税的方式来完成上缴任务。其次，税费改革以后，并非所有的地方政府都能从根本上扭转先前的工作思路。在调查中我们发现，有些地区将“一事一议筹资筹劳”变成了硬性摊派。在个别样本县中，乡（镇）、村两级上解行政事业性费用、罚款的任务数额不断加码，甚至超过了原来农业税征收的任务数。在这种情况下，虽然经历了农村税费改革，部分乡（镇）政府仍将税费收缴视为工作重点，也就不足为奇了。

与此同时，将政治组织工作作为工作重点的乡（镇）越来越多。由于农村税费改革降低了村两委在财务上的自主权，村干部的工资和办公经费在改革后更多地依赖上级财政的转移支付，组织人事权也因此向上集中。不过，尽管农村税费改革后乡（镇）政府通过财政手段直接控制村干部的能力有所增强，但组织工作的操作空间却日渐缩小，一些地区甚至出现了乡（镇）政府难以找到得力的人选来组建村两委班子的情况，这对基层组织工作带来了很大挑战。

当然，农村税费改革并非引起这种情况的唯一原因。在我们调查所覆盖的这段时间，宏观经济形势逐渐向好，乃至出现了快速增长，从而导致外出务工人员的规模不断壮大，而在很多地区村干部的收入不足以留住外出务工的“能人”。此外，税费改革前，许多农村地区干群关系紧张、各类税费或集资款项收缴困难，让村干部在上级政府和村民之间难以“做人”，加之集体经济的萎缩和村集体债务的累积削弱了村干部的实际权力。以上各种因素的综合作用，促使越来越多的乡（镇）政府不得不将村两委班子的组织建设作为地方治理中的一项重点工作。

此外，以被列入“前五位工作任务”的乡（镇）占有效样本总数的比例衡量，农民增收在2000～2007年始终排在各项工作的第8位；而以被列入“首要工作任务”的乡（镇）占有效样本总数的比例衡量，农民增收甚至在2004～2007年下跌了5个名次。在“农业产业化”被越来越多的乡（镇）作为工作重点的背景下，为什么“农民增收”受到重视的程度不增反降呢？从我们实地访谈的发现来看，虽然上述两项工作的具体内容存在一定交叉，但它们的侧重点非常不同。农村税费改革以后，由于农业产出本身不再被作为一种税基，除了那些可以招商引资的农业项目，如配合工业投资项目的农业成片开发和农地流转，县、乡（镇）两级地方政府对一般农业生产的重视程度普遍下降。其实，自20世纪90年代以来，发展特色农业一直是各地农村地方治理的重要组成部分，但在农业特产税停征之后，基层政府在相关领域的工作动力便很快弱化。

类似倾向在基础设施建设方面同样存在。除了2007年有稍多的乡（镇）将之作为“首要工作任务”以外，该项职能在三个调查年度都没有受到乡（镇）政府的特别重视。事实上，在我们的调查样本中，税费改革使得村庄公共建设在短期内受到了一定的负面影响。但是，由上级支持的各类村庄建设项目从2003年开始增加，这反映了中央关于新农村建设的政策精神。不过，虽然各级财政加大了对农村公共建设的投入力度，但未能从根本上改变乡（镇）政府在地方治理实践中看待相关职能的态度。在调查中我们发现，一般而言，乡（镇）政府对与工业发展、城镇建设相关的基础设施项目比较热衷，而不太重视与农业生产相关的基础设施项目。

第三，长期作为基本国策的计划生育，虽然始终被乡（镇）政府认为是地方治理中比较重要的工作职能，但在2000～2007年，将这项工作列为“首要工作任务”和“前五位工作任务”的乡（镇）数量却不断减少。我们认为，这可能是因为农村生育观念在这段时间内发生了一定的变化，计划生育工作的执行难度有所下降。不过，在实地访谈中，一些计生干部表示：随着采用强制性手段开展计划生育工作越来越不被允许，控制超生和收缴计划生育罚款的难度不断增加。此外，农村劳动力的跨地区流动也增加了计划生育工作的难度。因此，对于计划生育工作在表2-2和表2-3中排名不断下降的另一种解释是乡（镇）政府出于其他方面工作的压力，被迫将计生工作放在相对次要的地位，或者将计划生育领域一些较为复杂与繁重的工作下压给了村两委。

第四，由于维护基层社会稳定的压力不断增加，社会综治被越来越多的乡（镇）视为工作重点。在我们的问卷中，“社会综治”主要包含社会治安综合治理和信访工作两项内容。在许多地区，由于地方政府在实践中习惯将信访工作作为社会治安综合治理的一个部分，我们也没有对两者进行特别区分。2007年，社会综治被高达84.75%的样本乡（镇）列入了“前五位工作任务”。这个比例不仅超过了社会综治在此前两个调查年度的表现，也超过了其他工作任务在任何一个调查年度的表现。这意味着，在调查所覆盖的八个年份中，乡（镇）政府在维持社会稳定方面所面临的工作压力不断攀升。从我们实地调查的结果来看，信访工作压力增大是造成这一现象的主要原因。 ygCo6KE1r2GkRGuy8WByhxhheLPzwKchwpQ4Qo1SjanCVThJiccylQCcqS3MjqWd