清朝鼎盛时期控制下层社会的最主要工具是治安用的保甲制和征赋用的里甲制。这方面的研究很薄弱，使我们无法断定清政府在前期是否完全实现了其理想的十级官僚控制体系。但十分清楚的是，到了19世纪末期，在华北乡村，保甲制和里甲制已名存实亡—或者更确切地说，它已失去了创造者们所理想的统治功能。

封建国家在乡村社会中的统治职能包括维持公共利益，如修建义仓、兴修水利、维护法律和秩序，并征收赋税。从理论上讲，国家政权的生存有赖于各种职能间的相互协调，但至少在清末时期，征收赋税成为国家政权统治乡村社会中的主要体现，它不允许地方精英染指此事。 而且正是在这一领域，国家政权与农民大众的接触最深。

到19世纪末期，清朝政府通过双重经纪来征收赋税并实现其主要的统治职能。“经纪”是交易中一方的代理人，他常常收取一定的佣金。尽管理论上（名义上）并非如此，但事实上，清末封建国家正是通过这种收费经纪来统治乡村社会的。我称这种“国家经纪”(State brokerage)为营利型经纪，以与另一种类型—保护型经纪相区别。在后一种类型中，村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务，以避免与营利型经纪（村民认为他们多是掠夺者）打交道。本章将讨论这种双重经纪制在清末财政中的作用及其与文化网络的关系。

19世纪末20世纪初，连年的内忧外患使封建政府濒临崩溃，扩大财源成为其维持生存的关键。在新旧世纪之交，清政府推行自强新政，这使扩大财源显得更为迫切。不过，对清政府来说，肃清和巩固农业税源并不是一件新事，清政府从明朝继承过来田赋征收中的两个弊端：起源于明清之际的巨大的人口及经济变动以及折粮为银的“一条鞭法”，直到民国及新中国初期，这两个问题依然困扰着国家政权。这两个弊端其一是纳税人偷税漏税，其二是征税人贪污中饱。

农业经济的商品化导致了频繁的土地交易，对封建国家来说，摸清土地的真正主人以确保田赋征收成为一大难题。清朝最初主要依据明万历年间编辑的鱼鳞册和黄册摊派赋役。鱼鳞册以田为主，及时注明田主的变化；而黄册则以户为主，随时登录其土地的增减。按最初设想，两册应每年审定。在理想情况下，两册可提供征收赋役的确切信息，而且，健全的册籍可以减轻对中介人的依赖。但是，清政府的官僚体系无力跟踪地权的频繁交换，即使在清初之时，有人便认为鱼鳞册和黄册的登记并不可靠。

杰里·丹泥林(Jerry Dennerline)指出，明朝及清初的财政改革家提出各种方案以对付偷税漏税，其中之一是编制一本册子。其册不仅列出户名，而且登记其每块土地（此前两者是分开登记的）之方位。这样，封建官僚凭此册便可以断定一家的田赋数额。由于豪强地主想方设法逃避登记，使这一建议未能实现。 到了19世纪中期的大动乱时期，不仅各种改革建议未见成效，即使旧有的鱼鳞册和黄册，也丢失或毁坏殆尽。在同治中兴之时，曾有重编鱼鳞册的打算，但未能实现。

在19世纪下半叶，国家政权主要依靠县衙吏役的册簿来征收赋税，这些吏役是唯一能依据田地占有情况编制较为可靠的册簿的人。在华北，这些吏役（社书、里书）的册簿有点像过去的黄册，以户为主，但与黄册不同的是，它并不是每年重编。所以，尽管其必不可少，但由于它依靠吏役个人的清查能力及倾向编撰而成，故其可信程度亦应大打折扣。 例如，在冀东地区，日本人于40年代初清查土地之后，其可征税亩增加了一倍。 由此可见，国家政权不仅没有克服偷税漏税问题，而且依赖吏役的账簿也阻碍了国家政权与纳税人之间建立直接的、没有中介人的关系。

在一定程度上，赋税征收及报解过程中的贪污中饱与中国官僚体制本身一样历史悠久。正因为如此，韦伯认为这是中国世袭官僚体系的一个结构特征，这在县级政权中更是如此。 知县的俸银甚微，他的主要收入来自于按规定数目报解税银后将其余部分截归己有。换句话说，在政府中公私财产分界不明使地方官员常常借征税之机化公为私。

曾小林(Madeleine Zelin)透彻地分析了这一体制造成的弊端。省级官员对县级财政的榨取使县级官员只得靠非法附加和向县衙吏役收取“礼物”（陋规）来增加自身收入。雍正皇帝(1723—1736)的赋役改革企图使官僚机制正规化并疏通税收报解渠道，其主要措施包括使各种附加税合法化，并将其直接报解省库，然后将其作为官员薪俸重新分配并用于其他公共事业。雍正皇帝企图通过这种办法来消灭“贪污腐化”现象并整治官僚机构，同时增加国库收入并逐渐减少各种附加赋税。

雍正赋役改革的失败促使我们进一步（曾小林的分析尚不够深入）考察这一体制本身的弊端。雍正改革只限于官僚体系内部，即局限于赋税报解过程—而未触及直接的赋役征收者，即地方吏役。韦伯认为，地方吏役是外来知县背后的实权派。 尽管在清初，大批吏役被赶出政府衙门，但他们在县衙的庇护下藏身并复生，成为村庄利益的“代言人”。 由于官僚体系对这些下层吏役控制极弱，使他们能轻而易举地僭取政府权力。事实上，并不是没有控制吏役行为的法令，只是这些法令仅仅适用于那些有合法身份的吏役。而且，这些法令的实施全靠知县个人的主观意志及实际能力，他对手下人的行为负有责任。由于离开这些吏役，知县便无法行使政令，故瞿同祖认为“尽管国家政权控制吏役的条规十分详尽，但实际上毫无作用” 。

官僚机构对下层吏役缺乏控制能力的另一主要原因是它无法控制这些吏役们的收入，这些吏役要么是没有薪俸，要么是薪俸少得可怜，无法养家糊口。事实上，官府正是指望这些吏役在与农民打交道中收取“礼物”以维生。从这个角度来看，这些下层吏役与收税人一样，叫他们在为政府收税过程中将“浮收”部分攫为己有。这种从农民那里获取“报酬”的行为得到官府的默许。在某些县份，县衙对浮收限制有明文规定，不过，知县往往并未严格执行。用瞿同祖的话来说：“除非知县愿意并能够从自己腰包中出钱来养活这些吏役，否则他无法控制吏役收受礼物” 。而极少有知县愿意或能够做到自己出钱。

所以，实事求是地讲，封建国家的代表—知县，只有将许多行政职能“转交”给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县。

而作为回报，这些下层吏役被默许从百姓身上收取“礼物”而不受严厉惩治。事实上，知县以及更上一级官员同下层吏役一样也收取陋规。到了19世纪，省政府对知县收取“礼物”亦如同知县对吏役一样，采取默许的态度。 但不同的是，知县属于国家正式官员，他得考虑自己的仕途升迁和身份地位，而且，他在官府中的一些行动要受到更严格的法规制约。下层吏役则不受这些法规限制，而且在县衙之外执行“公务”，所受监督更少。可以说，没有将这批吏役官僚化是雍正时期的改革者未能完全实现管理正规化的一个原因。

这种利用下层吏役进行治理的管理方式实际上是一种国家经纪体制。如同包收赋税和雇佣军队等类似的经纪体制一样，国家经纪人从事这些令人厌烦且地位低下的职位的主要动机在于有利可图，其目的是要利用其职权捞取最大的利益。所以，关于吏役的各种弊端，可以被视为是国家经纪制的必然产物而不完全是“腐败”现象。因为在官僚机构中，腐败是指有官位的官员违犯了公共法律。在清末，管理国家经纪的规章制度各地均有不同，执行起来弹性很大。在经纪体制中，吏役专权是一普遍现象。

清末吏役在华北地区所起的作用与在其他地区的作用无异。在法律诉讼，特别是在赋役管理，如土地登记、发放催单及纳税执照、挨户催粮及捆绑欠户等公务中，这些吏役与民众直接接触，他们中的大部分没有薪金。据报告中所称，在河北一些县份，只有1/10的县衙差役领取一点工食钱 ，其余人只能靠“浮收”维生。1736年的一个调查表明，某地田赋附加共为300万两，其中8万两归入吏役的腰包中。

县衙吏役并不是沟通国家政权与乡村大众的唯一中介人。在县衙门下还有一些政权组织，但这些组织很不正规，各县机构名称差异很大。根据满铁调查资料及满铁调查过的6个县的县志资料，我将所见各级机构及职员列表于下 ：

在大多数县份，县衙下最高一级为乡或保，遗憾的是，华北地区有关这一级结构的资料发现甚少。佐伯富认为一个乡可能包括40至100个村庄 ，一县中乡的划分数量全国各地大体一样，即4—6乡。据萧公权研究，大多数县份划分为4个乡，“县城四门之外各为一乡”。 萧认为乡是一个包括许多村庄、市集，一个或多个市镇的单位，它起源于宋。最初是一个下辖数里的行政单位，但到清朝时不再是一个行政（官方）区划。不过，“其划分和组织仍得到官府的部分承认，而且在乡村生活中占有不可忽视的地位”。乡似乎在赋役征收中具有一定的作用，因为传票中发现某人负责某乡粮钱征收的字样。

从现在掌握的资料来看，乡或保的治所往往选择在集镇中。 是不是集市结构与县衙之下的行政区划相重合？尽管行政治所坐落于集市中心，但我们无法断定集市区域与乡治范围完全一致，因为尽管乡的治所在某一中介集市之中，但一个村庄的村民往往到数个中介集市上去贸易。不过，一乡之中有权势的乡绅很可能是乡村政治舞台上的活跃分子。昌黎县的资料表明，国家政权曾试图在乡级建立准官方组织，从而利用这些集镇作为地方权力结构的网点。《惯调》中提到该地方乡绅传达县政府命令，向民众收钱以举办各项公益事业。 即使如此，乡级组织的主要职能仍是与赋税（财政）管理有关的。如《河北省财政说明书》所言：“从前，县衙之下有经征赋税组织，名曰乡” 。确实，主要职责与赋役征收相关是这些组织的一大特色，至少，清末状况正是如此。

大多数第二级单位—图、社、里—包括20至40个村庄，可以说其唯一职责便是征收赋税。“里”是赋役征收区划—里甲制—中的最高单位。从18世纪到19世纪，随着里甲制的逐渐毁坏，“里”成为乡之下的一个地理区划，负责督促，甚至征收赋役。 “图”最初是“里”下的一个区划，但到19世纪末，在山东和河北大部分地区，“图”取得了与“里”相同的辖区及职权。 “社”最初是为促进农业生产而成立的小集体，张玉法认为它是经营社仓和其他事业的合作单位，到清末时，在华北某些地区它也成为经征赋税的区划。

孔飞力发现，实行“顺庄法”，即按田主所在地而不是按田地坐落地编制田赋征册之后，里、图、社等田赋征收区划成为多余。 但实际上，里、图、社仍然代官府行事，它不以田地而以村落和花户所在地区为区划标准。在每一区划中，官府任命一书手（社书或里书），定期登记辖区中花户田地的增减（不论该地坐落于何里何社），至于书手们调查田地增减的细节将在第八章中再论。这里要指出的是，在许多地区，书手不仅登记田产变化，而且催促，甚至征收田赋。由于他没有官俸，故他只能靠收取佣金来维持生存。 书手是一种国家经纪，在某种程度上，他们与包税人相似。

在第二级组织中，我们还发现一套与经征赋役的区划和人员不相同的结构。但在19世纪时，他们的职能趋于一致，这一事例便是顺义县和昌黎县的“路”和“牌”，他们的职名分别是“保正”和“地方”。在这一级中，“保正”的称呼似乎较为少见。其机构源自于登记户籍和监督连坐的保甲制，其主要职能是在县衙与村庄，或者与第三级组织之间起中介作用。1903年之前，顺义县—路的长官—保正，下辖三四名乡警，负责缉捕盗贼，并催征田赋。 不过，这种保正十分少见，顺义之所以如此，可能与其领近京师，需要加强保警治安有关。

众所周知，到18世纪中期，保甲人员担负了许多赋役催征责任，从而使保甲制与里甲制职责混淆不清。 同样，保正、地方和其他第二级职员亦从事田赋催征事务。所以，在一定程度上，他们与同级的书手们的职能有相似之处。例如，在良乡县，这一级中的“老人”一职不仅负责保警治安，而且担当经征赋税的责任。

“地方”（亦称地保或乡保）的辖区往往属于第三级，而不是第二级，下辖数个至20个村庄不等。正是在这一级中反映出的国家与社会的关系以及经纪体制的问题令人最感兴趣。在展开讨论之前，我要强调指出清末华北地方行政体系中一个特殊现象，即在县衙之下营利型经纪相对较少。翁之镛认为，清末推行厘金制以后，为县政权之下的国家经纪提供了捞钱良机，使其人数剧增。他还指出，经纪来源更为复杂，流动性更大，故其与村庄的关系更为松散，也不易受村庄制约。我在阅读华北有关资料时发现，正如琼斯的研究表明的那样，在华北地区，县衙之下的营利型经纪并不像翁之镛所说的那样普遍，其迅速膨胀乃是进入民国后的事。

对于“地方”在国家政权与乡村社会的关系中所起的作用，以往著述分歧不大。大多数学者认为尽管这种体制历史悠久，但“地方”的作用在里甲制毁坏之后才显得更为重要。初时“地方”独立行使职权，后来兼任保甲制的某些职责，而在某些地区，则干脆取代保甲制而行事。“地方”的职责在于催交田赋、登记户口、向官府报告凶杀、盗窃、纵火和财产纠纷等案件。他被传往县城充做各种事件的见证人，有时得征收过期未纳之田赋，并征收临时摊款。学者们还一致认为，“地方”的地位极其低下，其中一个原因便是他们经常与被村众所鄙视的衙役打交道。“地方”多出自村中贫民或中农阶层。

围绕“地方”一职在联结国家与乡村社会的职能问题上，学者们有不同的见解。老一辈学者如萧公权，认为“地方”是乡村社会的代表，而新一代学者如约翰·瓦特(John Watt)等则认为“地方”并不代表乡村社会，也不是乡村利益的保护者，而是县衙之下由知县任命并向知县负责的下层吏役。 佐伯富则认为“地方”有双重职责，他既是乡村社会的代表（但不是乡村社会的领袖），又是政府的联络员，他负责乡村中的修筑堤坝、赈济灾荒等集体事务，同时又充当政府最下层吏役，由于他是乡村社会的代表，所以最适合充任此职。换句话说，佐伯富认为不应将“地方”的两个职能对立起来。

我认为佐伯富的概括比较正确，不过，我与他分析的角度不同。国家政权利用“地方”为其“服役”，但并不为其提供报酬，也无意将其纳入官僚机构。作为国家经纪，“地方”通过垄断国家与村庄之间的联系而获得了某种权力。不少材料表明，“地方”利用其职权损公肥私，骚扰村民。 如果一些人觉得“地方”并不属于营利型国家经纪，这并不是因为他们不属于官府所承认的、被纳入衙门序列的吏役中，而主要是因为，作为乡村社会中身份较低的一员，“地方”不得不尊重乡村社会中有权威的地方领袖的意见。而且，不少村社发展了村际合作组织（特别是在第三级），其主要目的便是要制约“地方”的所作所为。下面我将分析这些村际组织。

以经纪模型去分析国家与乡村社会之间的关系，便很容易理解这类村际间的合作组织。为了完成某些义务（否则要由吏役等营利型经纪来完成），或有效地与国家政权及其代理人打交道，数个村庄自愿或由同家政权指令结成一集体组织，这些组织往往承担起经纪的角色，但其目的不是为了营利，而是要保护社区利益。孔飞力、琼斯以及其他学者讨论过的“协图”、“义图”、“义集”便属此类。 这些组织推出自己的代表来完成官府差派，从而阻止包税人和国家经纪的敲诈勒索。

黄宗智所述河北省宝坻县数村联合推举乡保亦属此类。约20个村庄的首事们向县衙推举乡保而由知县批准任命。 另外，马克·阿里(Mark Allee)对19世纪台湾北部地区国家政权与乡村组织的研究亦揭示出，乡绅和庶民领袖均被卷入保护型组织之中 ，在满铁调查的村庄中，这种自卫型社区组织的最好事例来自河北省昌黎县。在该县的县衙与村庄之间有4级组织。最高一级为“班”，全县分为3班，其下为6个堡，分别坐落于大的集镇之上。关于这层组织机构下节再讨论。堡下为征收赋税区划的社（见本书第八章），在同一级，还有由20个左右的村庄组成的“牌”，每堡分六七个牌不等，全县分为46个牌。不过，在牌一级并无行政职员，在19世纪末期时“牌”亦无明确的职责。事实上，起重要作用的单位是“半牌”，约由10余个村庄组成。

据说，各村为了避免单独与“地方”打交道才结成“半牌”组织，加入组织的各村要凑钱给“地方”作为“公务费”，这些费用包括“地方”因公务而在县城的住宿费、调查并上报案件以及为无人认领之尸买棺安葬的费用等等。其经常性开支之一是不得不向县衙吏役交纳贿赂和“规费”。一般情况下，“半牌”中的村庄每年分两次向“地方”发放“报酬”。

尽管“半牌”组织主要是为了应付官府而设立的，但有时亦超越其原有职能而从事其他村际合作事业，联庄自卫即是以“半牌”为单位建立起来的。有时，护秋组织也以“半牌”为单位，但这种组织难以持久，因为10余个村庄的范围太大，不易合作。但总的来说，“半牌”是一个乡村社会维护自身利益不受掠夺性经纪以及国家政权勒索的组织，它凑钱赎出被差役逮捕的无辜村民，并且在水患时代表村民请求减免田赋。

作为社区自卫组织反对污吏勒索的事例，在1895年竖立于泥井镇的一块石碑上得到印证。泥井是一个新兴集市，由于规模尚小，它没有参加为县衙所承认的6堡12街市的祭祀孔庙组织，所以，泥井集上的屠户也不向孔庙祭祀仪式捐肉。但是，1893年，“官屠（显然是指领取牙贴的屠户）来集硬派散屠（指泥并镇上的小屠户），每名贴钱若干”。该镇屠户拒绝交纳，由此屠户与收税人之间展开了持久的争斗。当屠户罢市，集上无肉之时，当地乡绅便出面干涉，最后达成协议：该市屠户交纳捐税，但不由官屠征收，而是由该集“地方”代为收取，从而使屠户免与为人憎恨的官屠打交道。 “地方”在“半牌”中的作用十分类似琼斯所讨论的“义集制”。在义集上，商人们自己管理并征收商税。在这一事例中，人们更信任“地方”，而不信任官屠，这大约是因为人们觉得“地方”与本社区的关系更为密切。

“半牌”也是联盟或参加上层组织的基本单位。莫各堡（堡即集市所在地）的一块石碑记载道：“莫各堡有春秋二季之供，曰小差，曰杂差，又名之平差，总之，即二壮班所领之差也。因无定章，蒙官诈索，任意苛派，或相倍蓰，或相什伯，增加日甚，民难聊生。所以合堡同议，公举董事郑国瑞（等九人）等呈请在案，蒙经步军统领衙门肃亲王札饬通承道宪提讯，当堂断令，从光绪二十九年春季，遵照四千九百六十六吊豁减三成，共折东钱三千四百七十六吊二百文，札发到县，蒙代理正堂王尊出示晓谕，永无增减。”牌文末有各庄（“半牌”）董事人姓名。 “半牌”组织加入县衙之下的行政体系是乡村社会扩展自己权力的创造之举，在其他满铁调查村庄中，也能找到这种类似的对付行政苛求的村际组织。

以昌黎县“半牌”为典型的保护型经纪组织是乡村社会中权力的文化网络的重要组成部分。从组织结构上来看，“半牌”的聚集性—或者从上往下来看，其分离性—使它成为可介入行政体系各阶层的有力的社区工具。其另一结构特征是它与其他组织体系（如市场体系）相关而不混同。例如，尽管“半牌”的联结中心位于集市，但它包括的村庄数目却有一定之规而与集市所覆盖的村庄并不相同。所以保护型经纪体制的组织以行政区划为原则，而不以市场体系为准绳。不过，“半牌”以集市为中心，又被赋予其他责任，使这种经纪体制具有更大的威力和威信，从而使它成为权力的文化网络中正统权威的载体。正因为如此，封建国家亦发觉它是比营利型经纪体制更为优越的深入乡村社会的工具。

尽管在19世纪时，保护型经纪体制被普遍应用，但对封建国家来说，这并不是解决偷税漏税和贪污中饱问题的有效手段。其原因之一在于，虽然从分析上来看，营利型与保护型经纪泾渭分明，但实际上它们之间无质的区别，这在清朝臭名昭著的“包揽”型体制（由地方劣绅代征粮钱）中表现得最为明显。在这种非法包揽中，地方劣绅以保护人姿态出现，代平民纳税而从中收取佣金，很明显，这是一种营利型事业。不过，乡绅代他人纳税亦有保护性质，它在一定程度上是对吏役和其他掠夺型经纪的反应。一些弱小之户常常寻求地方豪绅的庇护，通过其手代交赋税，使自己免遭非法勒索。“包揽”代表了两种经纪体制的不同特点，同时反映了在乡村社会中这两种体制之间的含糊关系。

由乡绅操纵保护型经纪体制使国家无法放心地将其作为征收赋税的工具，除此之外尚有其他令官府担忧的事情。保护型经纪体制无法解决偷税漏税这一根本问题，这不仅是因为乡绅参与其中，而且因为实际土地占有情况是乡村社会共守的一个秘密。此外，尽管这种体制可以保护社区利益，但当它征收捐税时，也难免营利型经纪从中以公谋私。实际状况也正是如此，在20世纪的华北大地，当营利型经纪膨胀发展之时，他们必然侵入保护型体制之中，从而使其保护功能渐失而逐步变质。

在财政及行政事务上，晚清政府主要通过以上两种经纪体制来控制乡村社会。再重复一遍，在分析帝国政权与乡村社会的关系中，经纪模型比“乡绅社会”模型更为确切。这两种经纪模型帮助我们理解一个国家政权的代表—知县，是如何治理一县之众的，从而没有必要将分散的绅士视为整板一块，也没有必要在绅士和非绅士精英之间硬性画线。在以上所举昌黎、宝坻以及台湾北部保护型经纪的事例中，乡绅和庶民领袖均起作用。 而且，在包揽事例中亦可发现，下层绅士卷入营利型经纪体制中亦不少见。

由于营利型国家经纪视其职权为牟利的手段，故其不能被视为正统权威之母体的文化网络的组成部分。与此相反，保护型经纪体制则包容于文化网络之中。但值得注意的是，保护型经济体制的含糊职能在影响着文化网络本身。尽管这种保护型体制由乡村社会领袖们所创建并赋予其集体价值观念，但它极易受营利型经纪的操纵。从这个意义上来说，保护型经纪组织是文化网络中的易变因素，它代表着合法与非法之间的倾斜关系。作为本研究中的一个关键概念—“保护型经纪”一词将文化与行政两个概念联系起来。进入20世纪之后，它们之间的相互作用与转化是造成席卷全国的政治动乱的主要动力。 nw5OIeEcM73xRvQ0EBQslRZLntP6PSOSgZ3OBS8xgCgUx5mtJV4xu3CfwqV7CMJm