2.1 土地整治的发展历程

2.1.1 国外发展历程

在国外，“土地整治”一词最早以“土地整理”出现在欧洲国家，其中，土地整治在德国的发展历史最为久远（David，2004），土地整治的源头是13世纪的德国巴伐利亚，在1250年，出现了世界上第一份土地合并的文件，在16—18世纪，“土地整理”一词第一次出现在其法律中，同时巴伐利亚国王以此为基础，成立专门机构负责土地整治，制定了相关实施程序，辅以改造河流、合并农地、农庄迁移等内容，在德国开展了全国范围的土地整治活动，巴伐利亚逐渐建设成为世界著名的农业生产区（Vitikainen，2014）。之后，俄国、法国等欧洲国家陆续出台与土地整治活动相关的法律法规，积极推进土地整治方面的实践工作。到1953年，联邦德国通过结合早期的土地整治相关法律政策，积极探索，第一部《土地整理法》颁布实施（胡振琪等，2013；杨绪红等，2013；朱翔等，2006）。经过 1976 年、1982 年两次修改，土地整治的内容更加丰富（Mihara，1996）。土地整治随后也陆续在加拿大、日本、韩国、南斯拉夫、匈牙利等国（Naylon，2005）开展，为发达国家土地可持续利用做出了贡献（Palmer，2007；McColl，1997）。

不同的国家和地区对土地整治的内涵理解稍有不同，所以有不同的名称，如德国、荷兰等欧洲国家称之为土地整理，是指为改善林业和农业的生产工作条件，采取相应手段对乡村地产重新进行有指导性的规划和调整，从而达到促进农业技术进步和土地合理开发的目的；日本则将其称为土地整备或土地整治；韩国称之为土地调整措施；澳大利亚称之为土地联营；加拿大称之为土地重置。名称虽然不同，但主要内容基本上相同，土地整治多为对土地利用的调整和治理。

德国的土地整治在整治理念、建设规模、工程技术和制度配套上均具有较强的代表性。19世纪前，总体来看，德国的土地整治不再单纯追求高生产力，开始将土地生态建设、改善农业结构、乡村发展与景观建设相结合（徐建春，2001；徐雪林等，2002）。17世纪中叶，俄国启动了耗时近20年的全国土地资源调查与划界（谢德体，2007；杨红等，2005），如今俄罗斯的土地整治依然保持着明显的技术延续性，已经建立起系统完整的土地整治体系（王邻孟，1997）。日本的土地整治源于农业给排水建设和耕地整理开发。日本的整治强调集中连片优质耕地的作用，因此将其放在整治的重要位置，同时也强调土地整治工程的高标准建设（郧文聚，2011）。

欧美西方国家土地整治有三个发展历程。

第一阶段：16世纪中期—19世纪末，可以称为简单土地整治。这一阶段以改变农用地细碎零散化，加大农业的规模经营管理为目的（谢德体，2007）。整治形式主要包括归并田块、改善农业生产条件、调整权属。

第二阶段：20世纪初—20世纪50年代，被称为特定目的与内容的土地整治。在此阶段，工业发展迅速，土地整治的主题成为城市建设和大型基础设施建设，土地整治的目标是消除实行新的城市规划建设带来的不利影响，用来解决城市发展用地和为城市基础设施建设提供土地（樊荣，2011）。

第三阶段：20世纪60年代至今，被称为综合土地整治。这一阶段地区经济发展不均衡、生态环境出现不断恶化趋势，同时城镇化、工业化进程不断加快，土地整治的方向确定为以促进地区发展，缩小城乡之间的差距，保护和改善人民的居住环境为重点。同时随着人们对景观和生态保护的重视，土地整治逐渐呈现生态化倾向。

国外土地整治的主体和目的经历了发展前进的过程，总体上说，从最初仅对零散地块进行合并，发展为后来的完善农业基础设施，再发展为对农村道路、居民点、水利设施等进行综合建设，最后发展为保护耕作区域、维护自然景观、改善生态环境等。这种变化伴随着社会经济发展阶段，从一开始的注重提高农业生产力，到以保证食物供给为目标，再到创造良好的农业生产条件和农民生活条件，最后到实现整个农村区域的发展（张正峰，2011）。

2.1.2 国内发展历程

国内土地整治的正式提出是在我国耕地资源严重流失的严峻形势下，在切实保护耕地，实现耕地总量动态平衡这个背景下（龙花楼，2003）。最初我国开展的土地整治活动基本都以狭义概念上的土地整治为主，即农田地整治，其根本目的是增加耕地面积、提高耕地利用率和产出率，包括两个方面，分别是对已利用土地的结构调整和整治、对未利用土地的开发及采矿废弃地的复垦（罗明等，2002）。也有学者认为土地整治是通过对低效利用、未利用或者不合理利用土地进行整治，或者对生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，来提高土地资源使用效率（姜珊，2014），是盘活存量土地、适时补充耕地、强化节约集约用地和提升土地产能的重要方法（刘彦随，2011）。

从土地整治在我国的发展历程看，我国的土地整治“行为”最早出现在西周时期（王万茂等，2004）。之后，历史上先后出现过秦汉的屯田制、西晋的占田制等，这些都是早期土地整治中的重要活动（胡宝清等，2005）。我国现代意义的土地整治实践起步较晚，20世纪60年代开展的“农业学大寨”运动对现代整治工作产生了较为重大的影响，在20世纪五六十年代以土地开发、利用、整治和保护为主要内容的土地整治得以实施落实；70年代起，全国农业学大寨，土地整治工作开始受到重视；自改革开放后，农村家庭联产承包责任制的推进实施，标志着土地整治进入近代（李倩，2010）。我国近代的土地整治可以分为四个阶段。

第一阶段（1998年以前）：探索实践阶段（迈入土地整治1.0阶段），标志是“土地整理”。这时期土地整治工作开始受到重视，我国主要是学习国外先进经验，在实践中积极探索土地整治的实施途径。土地整治的重点主要是在农村地区，整治形式有综合治理和专项治理两种基本形式，前者是对一定区域内的田、水、路、林、村等进行综合整治，对农村建筑物的拆除搬迁、新农村建设、田块的合并及农田水利的建设进行统一的规划与实施；后者是专项治理，对田、水、路、林、村的一项或几项进行整治，之后再完善综合治理。土地整治以土地平整、田块合并、新村建设和完善沟渠路等为主要内容，改善农业生产条件，土地生产能力得到较大的提高（刘辉，2008）。

第二阶段（1998—2008年）：第1条调整主线阶段（迈入土地整治2.0阶段），标志是“土地开发整理”。这一时期，土地整治活动在我国开始全面推进，以农用地整治为主体，以实施国家投资土地整治项目为关键，以增加耕地面积、提高耕地质量为目的，开始逐步探索农用地整治与村庄土地整治的有益结合。

1999年，《土地管理法》中指出“国家鼓励土地整理”，规定开征新增建设用地土地有偿使用费等，在法律层面上解决了土地整治的资金来源。土地整治开始向有组织、有规范、有比较稳定投入转变。2006 年以来，全国开始逐步尝试农用地整治与村庄土地整治相结合，最早试点城乡建设用地增减挂钩，之后逐步探索城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用试点等各种政策推进土地整治。

第三阶段（2008—2015年）：第2条调整主线阶段（迈入土地整治3.0阶段），标志是“土地整治”。第一次在国家层面提出“土地整治”，这一阶段基本农田建设继续加强，“十二五”期间土地整治逐步升级演化，陆续出现土地整治重大工程，高标准基本农田示范省、示范县等，形成有标准、有示范、有机构、有保障的有利局面。自此，土地整治不再只是农用地和农村土地的土地整治，开始成为“全域”土地的整治（郧文聚，2011）。这一阶段土地整治的基本目标是提高耕地质量、改善农业生产条件（李志，2013；刘展鹏，2014）、增加耕地面积、改善生态环境，在土地整治过程中实现生态环境（叶剑平等，2012）的有效保护与改善，已经开始成为这一时期土地整治方面研究内容的重点。

第四阶段（2015年以来）：第 3 条调整主线阶段（迈入土地整治 4.0 阶段），标志是“绿色整治”。这一时期，是绿色化的土地整治。秉承创新、协调、绿色、开放和共享理念，利用开发、复垦、整理、修复等一系列手段，通过“山水林田湖”综合整治，改善人类生活和生产条件，保护生态空间和人居环境，最终促进人与自然可持续发展。2016年土地整治蓝皮书中，明确了未来土地整治的十大战略导向，即实现“土地本身”到“高位统筹”的定位转变、“注重数量”到“四位一体”的理念转变、“以地为本”到“以人为本”的核心转变、“粮食生产”到“永续发展”的阶段转变、“保护耕地”到“优化三生”的目标转变、“单项推进”到“要素综合”的对象转变、“项目承载”到“全域协同”的范畴转变、“同质同化”到“差别整治”的模式转变、“自上而下”到“上下结合”的路径转变、“财政负担”到“多元共投”的资金转变。

虽然我国现代意义的土地整治起步较晚，但是与土地整治相关的理论、机制、法律、技术方法等方面的研究方兴未艾。不同学者对土地整治的基本概念还存着争议，但是在土地整治所具有的综合性上存在普遍一致的观点，认为土地整治是一个集成包括基本农田建设、土地开发整理复垦、村庄整治、旧城改造和内涵挖潜等重要内容的综合性概念（李倩，2010），这意味着土地整治理论上已经形成了共识，土地整治不仅仅只是增加资源利用的效应性问题，还应更多地关注土地整治形成的生态的、环境的、社会的综合性效益性问题。