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2.1 土地整治的发展历程

2.1.1 国外发展历程

在国外,“土地整治”一词最早以“土地整理”出现在欧洲国家,其中,土地整治在德国的发展历史最为久远(David,2004),土地整治的源头是13世纪的德国巴伐利亚,在1250年,出现了世界上第一份土地合并的文件,在16—18世纪,“土地整理”一词第一次出现在其法律中,同时巴伐利亚国王以此为基础,成立专门机构负责土地整治,制定了相关实施程序,辅以改造河流、合并农地、农庄迁移等内容,在德国开展了全国范围的土地整治活动,巴伐利亚逐渐建设成为世界著名的农业生产区(Vitikainen,2014)。之后,俄国、法国等欧洲国家陆续出台与土地整治活动相关的法律法规,积极推进土地整治方面的实践工作。到1953年,联邦德国通过结合早期的土地整治相关法律政策,积极探索,第一部《土地整理法》颁布实施(胡振琪等,2013;杨绪红等,2013;朱翔等,2006)。经过 1976 年、1982 年两次修改,土地整治的内容更加丰富(Mihara,1996)。土地整治随后也陆续在加拿大、日本、韩国、南斯拉夫、匈牙利等国(Naylon,2005)开展,为发达国家土地可持续利用做出了贡献(Palmer,2007;McColl,1997)。

不同的国家和地区对土地整治的内涵理解稍有不同,所以有不同的名称,如德国、荷兰等欧洲国家称之为土地整理,是指为改善林业和农业的生产工作条件,采取相应手段对乡村地产重新进行有指导性的规划和调整,从而达到促进农业技术进步和土地合理开发的目的;日本则将其称为土地整备或土地整治;韩国称之为土地调整措施;澳大利亚称之为土地联营;加拿大称之为土地重置。名称虽然不同,但主要内容基本上相同,土地整治多为对土地利用的调整和治理。

德国的土地整治在整治理念、建设规模、工程技术和制度配套上均具有较强的代表性。19世纪前,总体来看,德国的土地整治不再单纯追求高生产力,开始将土地生态建设、改善农业结构、乡村发展与景观建设相结合(徐建春,2001;徐雪林等,2002)。17世纪中叶,俄国启动了耗时近20年的全国土地资源调查与划界(谢德体,2007;杨红等,2005),如今俄罗斯的土地整治依然保持着明显的技术延续性,已经建立起系统完整的土地整治体系(王邻孟,1997)。日本的土地整治源于农业给排水建设和耕地整理开发。日本的整治强调集中连片优质耕地的作用,因此将其放在整治的重要位置,同时也强调土地整治工程的高标准建设(郧文聚,2011)。

欧美西方国家土地整治有三个发展历程。

第一阶段:16世纪中期—19世纪末,可以称为简单土地整治。这一阶段以改变农用地细碎零散化,加大农业的规模经营管理为目的(谢德体,2007)。整治形式主要包括归并田块、改善农业生产条件、调整权属。

第二阶段:20世纪初—20世纪50年代,被称为特定目的与内容的土地整治。在此阶段,工业发展迅速,土地整治的主题成为城市建设和大型基础设施建设,土地整治的目标是消除实行新的城市规划建设带来的不利影响,用来解决城市发展用地和为城市基础设施建设提供土地(樊荣,2011)。

第三阶段:20世纪60年代至今,被称为综合土地整治。这一阶段地区经济发展不均衡、生态环境出现不断恶化趋势,同时城镇化、工业化进程不断加快,土地整治的方向确定为以促进地区发展,缩小城乡之间的差距,保护和改善人民的居住环境为重点。同时随着人们对景观和生态保护的重视,土地整治逐渐呈现生态化倾向。

国外土地整治的主体和目的经历了发展前进的过程,总体上说,从最初仅对零散地块进行合并,发展为后来的完善农业基础设施,再发展为对农村道路、居民点、水利设施等进行综合建设,最后发展为保护耕作区域、维护自然景观、改善生态环境等。这种变化伴随着社会经济发展阶段,从一开始的注重提高农业生产力,到以保证食物供给为目标,再到创造良好的农业生产条件和农民生活条件,最后到实现整个农村区域的发展(张正峰,2011)。

2.1.2 国内发展历程

国内土地整治的正式提出是在我国耕地资源严重流失的严峻形势下,在切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡这个背景下(龙花楼,2003)。最初我国开展的土地整治活动基本都以狭义概念上的土地整治为主,即农田地整治,其根本目的是增加耕地面积、提高耕地利用率和产出率,包括两个方面,分别是对已利用土地的结构调整和整治、对未利用土地的开发及采矿废弃地的复垦(罗明等,2002)。也有学者认为土地整治是通过对低效利用、未利用或者不合理利用土地进行整治,或者对生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治,来提高土地资源使用效率(姜珊,2014),是盘活存量土地、适时补充耕地、强化节约集约用地和提升土地产能的重要方法(刘彦随,2011)。

从土地整治在我国的发展历程看,我国的土地整治“行为”最早出现在西周时期(王万茂等,2004)。之后,历史上先后出现过秦汉的屯田制、西晋的占田制等,这些都是早期土地整治中的重要活动(胡宝清等,2005)。我国现代意义的土地整治实践起步较晚,20世纪60年代开展的“农业学大寨”运动对现代整治工作产生了较为重大的影响,在20世纪五六十年代以土地开发、利用、整治和保护为主要内容的土地整治得以实施落实;70年代起,全国农业学大寨,土地整治工作开始受到重视;自改革开放后,农村家庭联产承包责任制的推进实施,标志着土地整治进入近代(李倩,2010)。我国近代的土地整治可以分为四个阶段。

第一阶段(1998年以前):探索实践阶段(迈入土地整治1.0阶段),标志是“土地整理”。这时期土地整治工作开始受到重视,我国主要是学习国外先进经验,在实践中积极探索土地整治的实施途径。土地整治的重点主要是在农村地区,整治形式有综合治理和专项治理两种基本形式,前者是对一定区域内的田、水、路、林、村等进行综合整治,对农村建筑物的拆除搬迁、新农村建设、田块的合并及农田水利的建设进行统一的规划与实施;后者是专项治理,对田、水、路、林、村的一项或几项进行整治,之后再完善综合治理。土地整治以土地平整、田块合并、新村建设和完善沟渠路等为主要内容,改善农业生产条件,土地生产能力得到较大的提高(刘辉,2008)。

第二阶段(1998—2008年):第1条调整主线阶段(迈入土地整治2.0阶段),标志是“土地开发整理”。这一时期,土地整治活动在我国开始全面推进,以农用地整治为主体,以实施国家投资土地整治项目为关键,以增加耕地面积、提高耕地质量为目的,开始逐步探索农用地整治与村庄土地整治的有益结合。

1999年,《土地管理法》中指出“国家鼓励土地整理”,规定开征新增建设用地土地有偿使用费等,在法律层面上解决了土地整治的资金来源。土地整治开始向有组织、有规范、有比较稳定投入转变。2006 年以来,全国开始逐步尝试农用地整治与村庄土地整治相结合,最早试点城乡建设用地增减挂钩,之后逐步探索城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用试点等各种政策推进土地整治。

第三阶段(2008—2015年):第2条调整主线阶段(迈入土地整治3.0阶段),标志是“土地整治”。第一次在国家层面提出“土地整治”,这一阶段基本农田建设继续加强,“十二五”期间土地整治逐步升级演化,陆续出现土地整治重大工程,高标准基本农田示范省、示范县等,形成有标准、有示范、有机构、有保障的有利局面。自此,土地整治不再只是农用地和农村土地的土地整治,开始成为“全域”土地的整治(郧文聚,2011)。这一阶段土地整治的基本目标是提高耕地质量、改善农业生产条件(李志,2013;刘展鹏,2014)、增加耕地面积、改善生态环境,在土地整治过程中实现生态环境(叶剑平等,2012)的有效保护与改善,已经开始成为这一时期土地整治方面研究内容的重点。

第四阶段(2015年以来):第 3 条调整主线阶段(迈入土地整治 4.0 阶段),标志是“绿色整治”。这一时期,是绿色化的土地整治。秉承创新、协调、绿色、开放和共享理念,利用开发、复垦、整理、修复等一系列手段,通过“山水林田湖”综合整治,改善人类生活和生产条件,保护生态空间和人居环境,最终促进人与自然可持续发展。2016年土地整治蓝皮书中,明确了未来土地整治的十大战略导向,即实现“土地本身”到“高位统筹”的定位转变、“注重数量”到“四位一体”的理念转变、“以地为本”到“以人为本”的核心转变、“粮食生产”到“永续发展”的阶段转变、“保护耕地”到“优化三生”的目标转变、“单项推进”到“要素综合”的对象转变、“项目承载”到“全域协同”的范畴转变、“同质同化”到“差别整治”的模式转变、“自上而下”到“上下结合”的路径转变、“财政负担”到“多元共投”的资金转变。

虽然我国现代意义的土地整治起步较晚,但是与土地整治相关的理论、机制、法律、技术方法等方面的研究方兴未艾。不同学者对土地整治的基本概念还存着争议,但是在土地整治所具有的综合性上存在普遍一致的观点,认为土地整治是一个集成包括基本农田建设、土地开发整理复垦、村庄整治、旧城改造和内涵挖潜等重要内容的综合性概念(李倩,2010),这意味着土地整治理论上已经形成了共识,土地整治不仅仅只是增加资源利用的效应性问题,还应更多地关注土地整治形成的生态的、环境的、社会的综合性效益性问题。

图 2-1 我国近代土地整治实践历程图

Fig.2-1 The modern course map of land consolidation practice in China Mc4xug7In5dFOuOi5uPAsIYKsXYlvyfTo0CGihFaUjLDL+XoH4JmrujHI9nB4uuN

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