二、研究的综述

和乡土社会比较，城市社会具有高度的流动性，是一个陌生人社会，传统的伦理道德以及约束权力在社会急速变迁的背景下迅即滑落，社会治理面对着严峻的挑战，这也是本书所研究的主题。本书的关键词分别为“治理”、“结构”以及“城市基层社会”，下面重点阐释这些关键词的语义及其相关研究。

1.统治与治理

1989年世界银行首次使用“治理危机”（crisis in governance）概括当时非洲的情形，此后“治理”被广泛地用于政治发展与行政科学的研究中。治理（governance）这一概念紧密对应的语词是统治（government），治理与统治皆是为了实现某种目标的管理过程，体现了权力运作的基本机制。古典意义上，治理（governance）与统治（government）均有“操舵”的含义。现代意义上，则有很大的区别，从两者间的相互比较来看：统治是一种刚性与扩张的权力，治理则表现为一种柔性且有节制的权力；统治是等级化的科层制结构，垂直和自上而下的指挥关系，以整齐划一的方式推行其意志，治理则是一种网络化的结构，水平与平等的协商关系，以对话与互动的方式实现共赢。 英国学者罗茨将治理概括为：“作为最小国家”；“作为公司治理”；“作为新公共管理”；“作为善治”；“作为社会—控制系统”；“作为自组织网络”；善治意味着“有效率的公共服务”；“履行合同的法律框架”；“对公共资金进行负责的管理”；“独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关”；“所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权”；“多元化的制度结构”。从自由民主的视角看，“善治”与新公共管理相关，如下图所示：

因此，现代意义上治理是国家、社会与市场多中心互动的治理网络，其目标在于实现善治，统治则是单中心的管理方式，其目标在于控制与驾驭。

新公共行政学派的代表性人物乔治·弗雷德里克森等人认为治理的中心任务“需要对政府和社会间变化的关系做出解释。分散化或空心化国家的出现引起了公共管理过程和内涵方面的根本改变，这种变化改变了关于政府应该做什么和怎样做的观念，同时，也促使公共管理研究者们考虑其思想框架中的新情况”。 劳伦斯·林恩等人认为，治理的核心问题在于“公共部门、公共机构以及公共项目和活动应当如何组合和管理，以期实现公共目标”，从制度主义和网络研究深化其思想，提出治理逻辑的模型为： O = f [ E ， C ， T ， S ， M ]。 统治与治理的比较分析如下表所示：

由此可知，治理是上下互动、合作共治的协商过程，以网络化、法治化、透明性、分权制为导向，聚焦于互动式的社会结构；统治则是自上而下单一性管制过程，以官僚体制、理性化决断、封闭性、集权化为原则，其权力运行的向度是强制—服从型的科层式结构。

2.元治理与善治路径

由于治理可能导致的碎片化，公共权力的涣散以致过于注重短期利益，导致整体性公共产品缺失的治理失败（Governance failure）。 “元治理”（Meta-governance）的提出是对治理理论的超越，被称为治理的治理（Governance of Governance），在实现科层制、市场化与网络式治理的协调过程中，重视国家在其中发挥着重要作用。鲍勃·杰索普是较早提出与使用“元治理”的英国学者，他认为，“国家在行使其元治理职权时提供了治理的基本规则，保证不同治理机制与规制的兼容性”；但是“元治理并不意味着建立一套一成不变的治理方式，涉及的是复杂和多元关系的管理。市场、科层制和自组织因此依然存在，运作的语境是通过谈判进行决策”。 ^[1] 因此，弗朗西斯·福山将治理界定为“政府制定和实施规则以及提供服务的能力”，关注“集中权力和使用权力的机构，即国家”。 俞可平认为善治的路径在于“政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”，其基本要素体现在“法治、参与、公正、透明、责任、稳定、廉洁”。 他将善治视为国家治理的理想状态，善政则是善治的关键，善政体现为政府治理的现代化，具体包含了九个目标，如下表所示：

从国家与市场的逻辑关系来看， ^[2] 中国作为晚发的外生型现代化国家，善治的路径基于两个重要的环节：一方面，发挥国家在元治理过程中的重要角色与协调作用；另一方面，规避国家统治与市场机制在治理过程中的双重失灵。

3.结构与社会变迁

海内外学术界对于“结构”的研究主要有五种研究视角（approaches）：

结构变迁的视角 结构变迁是年鉴派所关注的核心议题，布罗代尔将“结构”视为考察社会问题的钥匙，“结构”是指社会上现实和群众之间形成的一种有机的、严密的和固化的关系，具有促进和阻碍社会发展的作用。 历史实质是三种时段的辩证关系，在这三种时段中，起长期、决定性作用的是自然、经济、社会的“结构”；其次是“局势”的变化（周期性的经济消长）对历史进程起直接的重要作用；而“事件”只不过是深层震荡中泛起的浪花、尘埃而已，是由隐藏其下的内在结构所决定的。

结构功能的视角 结构是相关角色或人群之间固定关系的形式，是较稳定的形式或是定型化的生活环境。在政治学早期的研究中，结构变迁指涉政府和政治正式组织的变化，随着学科的发展，结构变迁的概念扩大到正式角色关系和非正式角色关系的变化。对于研究政治方式而言，结构与能动问题被视为至关重要，所关注的是在何种程度上，作为行动者具有塑造自身命运的能力，与此对照的是，行动者生活被一种无法控制的方式所结构的程度，命运被外部力量所决定的程度。结构被用来界定行为者可能采取的行动范围的条件，能动是个人或团体影响其环境的能力。 加布里埃尔·阿尔蒙德认为对政治体系进行充分描述和比较，需要把握各种结构在政治体系中是怎样发挥作用的，即结构—功能的方法（structural-functional approach）。因为即使貌似相同的结构，实际上可能起着完全不同的作用。他将结构分为体系、过程和政策三个层次，新结构的引入一般有三种途径：由于外部压力而强行设立新的角色；为应对现存社会结构无法处理的挑战，富有创造力的领导引用新的结构形式；第三种主要的结构革新形式是使现存结构适应新的情况，适应是通过仿效、创造、试验加以“巧妙结合”而发生的。 林耀华认为：“研究一个社会，就要搞清楚它的这种结构及其中的各种关系。了解它们之间的互动互补性以及它们发挥的彼此连贯的社会功能。” 结构与关系的视角，有助于探究城市的社会问题及其治理。

结构比较的视角 马克斯·韦伯对东西方城市治理结构进行了比较分析，其观点为：“中国的城市与西方城市有许多相似之处，但在最重要的几点上都不同于西方。” 他特别强调了西方城市“社区”的团体性质和市民的等级资格，即将城市作为某种程度上的自治结构来深入探究，其拥有特别的政治和行政管理机构的“社区”。 韦伯对中西城市治理不同结构的分析，可概括为国家逻辑与市场逻辑的不同特点，如下表所示：

马克斯·韦伯将西方的城市治理视为“法律和行政机关的理性结构。因为，近代的理性资本主义不仅需要生产的技术手段，而且需要一个可靠的法律制度和按照形式的规章办事的行政机关”。 韦伯认为中世纪西方的城市变成了一种“自治且自主（尽管程度大为不同）的制度化联合体”， 伦敦作为“市民联合体并获得约翰国王承认的公社，有一个选举产生郡长一样的市长，还有一些高级市政官，13世纪末以后，这些高级市政官与同样人数的当选政务委员会组成了一个市议会” 。由此可知，韦伯认为《大宪章》的作用至为关键，赋予伦敦等市镇自治权。约翰王（King John）签署的《大宪章》（Magna Carta）界定伦敦市享有“一切古已有之自主权及陆路与水路之免费通关权”；“所有其他市、区、镇、港均享受其一切自主权与费通关权”；“任何自由人将不受逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护、流放或以其他任何方式受到伤害”。 《大宪章》体现了“法律至上、王在法下、市民自治”三位一体的治理结构，从而规避了“胜者全赢，输者全失”的零和博弈，其功能在于将依法而治、国王领导与城市自治有机统一起来，运行结构如下图所示：

美国学者罗兹曼等人认为近代中国“政治结构与追求现代化的目标明确的行动太不相称。政治结构的衰败是中国现代化起步缓慢的主要原因” 。

顾准比较分析了东西古代城市治理结构的区别：古代希腊城邦是以城市为中心的独立主权国家，实现主权在民与直接民主制度，公民们直接参与城邦的治理。亚里士多德曾言：“凡享有政治权利的公民的多数决议，无论在寡头、贵族或平民政体中，总是最后的裁断具有最高的权威。” 中国春秋时代及其以前的城邦诸国有一个凌驾其上的神授的最高政治权威，在周代是周“天王”，在殷代是“帝”，在夏代是“元后”。希腊城邦采取的是同盟的状态，城邦制度和直接民主两者间相互依赖，互为条件。 顾准认为中国城市发展得很早，航海技术也发达得早，中国从来不缺少商业。但是“中国的城市、市井、市肆，却从来是在皇朝控制之下的，是皇朝的摇钱树，皇朝决不会允许商业本位的城市、城邦的产生。这是中国传统和希腊罗马—基督教文明传统的极大区别之一”，究其原因在于“中国历史上的法，是明君治天下的武器，法首先是和刑，而不是和权连在一起的”。

马克·埃尔文也指出，中国城市没有产生作为经营企业的城市住户的新阶级，即资产阶级，究其原因在于“统一的帝王政权结构继续存在，使中国城市的独立发展像欧洲真正封建政治和军事结构的发展一样，成为不可能的事”。 由此可见，城市自治是市民社会出现与成长的基础，缺乏自治导致自由缺失，自由缺失则导致基于城市的发展与活力难以为继。

结构与经济的视角 作为经验统计学派的代表Kuznets认为，如果没有结构的转变，持续的经济增长将难以实现。 ^[3] 诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺思以结构的变革与创新来解释长期经济增长的原因和人类社会的历史进程。制度变迁是指新制度结构产生，并扬弃旧制度结构的过程，在这个过程中，涉及制度变迁的主体、制度变迁的动力、制度变迁的方式以及制度变迁的效果等诸方面。

“结构”（structure）与“绩效”（performance）构成了因果关系，它是指基本决定绩效（basic determinants of performance）的一个社会的那些特点，包括产权制度、法律制度等，结构“涉及制度框架”，产生一个具有活力的政治结构（viable political structure）是一个长期的创新制度组织（innovate the institutional organization）的过程 ^[4] 。组织是促成制度变迁的主角（a major agent），变迁路径取决于锁入（lock-in）效应和回馈过程（feedback process）。规则的有效结构（effective structure）不仅奖励成功，而且会将组织结构中残存不当的部分予以清除，即消解不成功的努力，促进成功的尝试 ^[5] 。由此可见，从经济与结构的视角将国家理论与产权理论作为理解结构的两个重要工具，治理结构是推动经济发展的关键变量。

结构与现代性的视角 现代性意味着现代治理结构的形成与运行，但在现代化的过程之中伴随着传统治理结构的崩解，亦会加剧社会的冲突。由此，塞缪尔·亨廷顿认为，现代政体和传统政体的分水岭在于“权威的合理化、结构的离异化及大众参政化”；“现代性带来稳定，现代化引起动乱”。

安东尼·吉登斯将现代性视为现代的社会生活与组织模式，依赖于嵌入（embedding）时间和空间的各种模式。 他的“结构化”理论是围绕着现代性（modernity）而展开的，“反射性”（reflexive）是现代社会的主要特征，社会行动体现为结构的二重性（duality of structure）：结构具有消极地限制行动，即制约性（constraint）；也具备积极地使行动成为可能，即能动性（enabling）。结构力量具有可复制性，其特性“并不是在场的某种模式化，而是在场与不在场的相互交织，得从表面的现象中推断出潜在的符码”。行动者可以利用结构，并且在借用结构的特质时改变或者予以重构（restructure）。 吉登斯试图通过结构化（structuration）理论来超越结构——能动（structure-agency）的二元论。

艾伦·麦克法兰将现代性的要素视为人口结构（demographic struc ture）、政治自由（political liberty）与社会结构（social structure），现代性的社会体系有效运行的关键在于公民与国家居间的社团（intermediary associations）得以有效成长。

简·雅各布斯将现代城市的结构视为“相互关联的有机整体（interrelated into an organic whole）”，单调、僵化的城市孕育了自我毁灭的种子，而充满活力（lively），多样性（diverse）与功能聚焦（intense）的城市结构则孕育了自我再生的种子。 ^[6]

黄仁宇认为传统中国基层治理的结构在于将“礼仪和道德代替了法律”，“没有有效的组织”，缺乏“涉及经济及法治和人权”的组织原则。因此，现代化的技术和古老的社会组织难以相容，其结果“要不是新的技术推动社会组织趋于精确和严密，那就是松散的社会组织扼杀新的技术，二者必居其一”。

基于现代性的视角，费孝通先生认为治理结构直接决定着社会运行机制 ，社会变迁是社会结构本身的变动，往往发生在旧有社会结构不能应付新环境的时候，他主张要从具体的社区层面探讨社会的治理结构。

社会变迁 所凸显的因素概括为群体行动（group activities）、结构与功能（structure and functions）以及社会关系（social relationships）。诺斯将“变迁”（change）视为随着时间的流逝，机制（institutions）被创设、修正或者毁坏的过程。 ^[7] 林耀华认为变迁是指“体系的破坏，然后再恢复或者建立新的体系”， 也就是旧有的社会关系被打破，新的社会关系重新建构的过程。有学者把社会变迁视为社会结构中的变迁，或是社会结构的改变（Riches，1995；Morris Ginsberg，1958；Moore，1968）；也有学者认为社会变迁不仅是结构中的变迁，也是社会功能运行中的变迁（Allen，1971；Davis，1949；Harry M.Johnson，1960；Marsh，1996）；从社会关系中的特定变迁来考察社会变迁（Mac Iver&Page，1949；Landis，2000）；将社会结构和社会关系两者结合起来考察社会变迁（Ronald Edari，1976；Robert H.Lauer，1991；John J.Macionis，2002）；变迁意味着体系的破坏，然后再恢复或者建立新的体系，导致变迁的力量在于：物质环境的变迁，技术上的变迁，人物及班底的变换，一个体系外在因素改变时也会促使体系成员间关系的变迁。 ^[8]

多学科的视角有助于深入分析与厘清基层社会的复杂性及其内在机理，探究有效的治理结构，形成新的治理理念。奥斯特罗姆认为：“当学者们通过两个或者多个学科领域相互交融，以新的方法来研究老的问题时，科学上的重要进展则常常由此产生。” ^[9]

本书对于基层社会结构与变迁的分析力图实现上述研究的综合：基于现代性的视角，以历史演进的分析理路，探究城市基层治理的结构与功能，思考提升治理绩效的善治路径。所谓“结构”是指纷繁复杂社会现象背后的运行机制与隐藏的逻辑，反映了组织之间及其内部各要素之间的互动关系。对于“结构与变迁”的综合分析主要基于两个方面：

其一是关注组织现象背后内部要素与外部联系运行方式的变化，即基层组织的形成、运行与演进。

其二是探究影响治理机制变革的深层性因素，诸如权力主体，利益分配与符号系统，分析组织行为，思考治理结构优化与制度创新。笔者以为这种深层性因素揭示了国家、市场与治理逻辑之间的内在关系。

据黄仁宇先生回忆，曾任《纽约时报》编辑的Harrison Salisbury认为中国像一颗洋葱，剥去一层皮尚有一层，背景之后又有背景，所以只据表面上发生的事情评判，多不中肯，并且易为感情作用所蒙蔽。 本书以“治理结构”为中心意即在此，研究城市基层治理体系的演进历程与运行机制，通过案例研究与统计分析深入探讨基层社会治理现象背后隐蔽的逻辑及其规律性，从而提升对社会行为的理解、预测与引导的能力。

4.城市基层治理的演进

随着20世纪以来中国社会的深刻转型，基层社会的研究成为海内外学术界所关注的热点。但是相对于乡村社会研究的“热烈” ^[10] 而言，聚焦于居委会的城市基层治理的研究仍显得比较“冷清”。当前，城市基层治理研究文献的计量可视化分析，如下图所示：

基于国内外相关研究的学术史梳理与研究动态，主要有三种研究观点：

①新中国成立初期的居委会研究，主要以上海为研究对象。张济顺通过对20世纪50年代前半期（1950—1955）上海里弄的研究，认为上海居民委员会在一系列政治动员中扮演了国家和社会的双重角色，基层社会大量的无组织的“非单位人”由此而成为国家可以调控的政治力量，国家统合社会之路由此畅通。 郭圣莉以上海为研究对象，通过档案资料，考察了20世纪40年代末上海旧慈善团体、同乡会等社会团体的消失及居委会组织的创建，理论地再现了新中国国家政权在一个异质性程度极高的城市空间，形成、发展并构建与自身相适应的社会基础的历史过程。

②以街区权力的运作格局为视角。受杜赞奇的“国家政权建设”（National Building）和Gunlicks的“地方政府重组”（Local Government Reorganization）启发，朱健刚用“社区行政建设”描述1949年以来街道权力的变迁，试图指出：“随着民族—国家的形成以及城市化进程，城市社区正打破以往较为自立的社区及其外联的区位体系而受到国家行政力量的不断渗透和强化，从而成为‘全民’社会的一个行政细胞。” 项飚、宋秀卿认为：“从现在的街居体系到社区制，就是要把街居组织由现在的政府的‘脚’，变成社区居民的‘头’；把作为简单行政区划和行政设置的街居，转变成具有自我组织性和能动性的‘地方社会’，从而重构它和居民与政府的关系。” 华伟认为：“中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。” 何艳玲提出了居委会作为自治组织和基层政权的“双重代理人”性质，使得居委会组织结构呈现出“类行政组织”的特点。 桂勇注意到居委会构成了深入社会底层、覆盖整个社会的组织网络，该组织网络既可以承担行政与政治方面的功能，也可以承担社会服务方面的功能。对于政府而言，居委会组织网络是具备完整、全面地收集城市信息功能的信息记录与提供体系。

③从社会发展与政治建设的角度。费孝通认为：“社会主义市场经济的深度发展，促使当代中国社会结构随之发生新的变化。城市社区的人群在内部必然形成不同的关系和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。这就要求社区建设的目标中，确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。” 林尚立认为：“新世纪中国政治发展中，社区正逐渐成为中国政治建设的战略性空间。……主要基于两个方面：一是社区日益成为新时期中国社会结构的基本单位；另一方面社区的功能和作用在不断发展。” 王邦佐认为：“从我国社会主义市场经济体制发展、社会结构分化与转型等新的历史条件出发，重新分析研究和真正确立城市居民委员会组织的‘三自’（自我管理、自我服务、自我教育）性质和功能，完善它的运行机制。” 王思斌提出居委会的主导性行动在加强，不只是上级的“腿脚”，而是在一定程度上成为自主的行动者，有相对独立的利益，社区建设的灵魂是社区参与。

上述文献对于分析中国城市基层治理的结构与变迁，提供了有益的知识累积。但已有的研究成果，大多主要集中于街道层面或某一时段的分析，缺乏从居委会入手，将城市基层治理的结构与变迁作为专门领域予以精细化、经验式的梳理，未能总结出城市基层治理的运行轨迹；较少将自上而下城市精英管理的视角与自下而上基层民众的眼光有机地结合，对城市基层治理机制变迁的来龙去脉，背后的逻辑形成长时段、综合化的深度描写，以揭示巨浪背后的深海暗流。

已有的文献较少从居委会结构的变迁，重视历史纵向的深入分析。系统探究城市基层治理的演进逻辑与善治路径，将城市基层聚焦于居委会层级，主要是基于两个方面的考虑：首先，居委会是国家政策在基层贯彻执行的落脚点；其次，居委会组织是当前城市社区治理的主体。从这里我们可以发现国家与社会之间的内在关系及其互动的结构。

[1] Bob Jessop.The Rise of governance and the risks of failure：the case of economic development .International Social Science Journal ，1998，50（155）：pp.29-46.

[2] 学术界关于国家与市场的逻辑关系主要有五种代表性的观点：（1）“守夜人”说。亚当·斯密认为最好的政府是最小的政府，即“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”；“保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”；“建立并维持某些公共机关和公共工程”。（2）“裁判员”说。弗里德曼将自由竞争的市场经济视为能够有效配置资源，自动调节供求关系以实现帕累托最优。政府的必要性和重要性在于它是竞争规则的制定者和市场竞争的裁判者。（3）“经济管理者”说。在价格刚性假设下，凯恩斯认为经济存在长期衰退的可能性，进而提出政府需要管理宏观经济，通过扩大公共支出弥补私人部门总需求的不足。（4）“市场干预者”说。萨缪尔森认为即使在成熟的市场经济中也客观存在微观经济无效率、宏观经济不稳定以及社会收入分配不公平等现象，因此，政府应当通过相应的政策干预调整克服市场失灵，提高社会福利水平。（5）“产权保护者”说。科斯认为如果市场交易成本为零，无论权利初始安排如何，市场机制会使资源配置达致帕累托最优。如果市场交易成本大于零，只要产权界定清晰，市场交易总是能将资源配置到最有效率的环节。道格拉斯·诺思将政府职能视为一个基本的产权结构（a basic structure of property rights），促进了资本市场形成与经济持续增长，因此，政府的基本职能在于以国家机制尊重社会契约，保护私有产权。参阅康德：《逻辑学讲义》，商务印书馆2010年版，第11页；亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆1972年版，第254、272、284页；维托·坦茨：《政府与市场》，商务印书馆2014年版，第x页；Douglass C.North，Institutions， Institutional Change and Economic Performance ，Cambridge University Press，1990.p.116.

[3] Kuznets，S. Modern Economic Growth. Yale University Press，1966.

[4] Douglass C.North， Structure and Change in Economic History ，W.W. Norton&Company，Inc.1981.

[5] Douglass C.North， Institutions ， Institutional Change and Economic Per formance ，Cambridge University Press，1990.

[6] Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities ， Vintage Books. 1992.pp.433，448.

[7] Douglass C.North， Structure and Change in Economic History ，W.W. Norton&Company，Inc.1981.p.201.

[8] Steven Vago. Social Change ，Prentice Hall 2003，pp.8-10；林耀华：《金翼》，三联书店1985年版，第224、225页。

[9] 原文为：“Important developments in science frequently occur at the bounda ries of disciplines when scholars from two or more fields discover each other and begin to address old questions in new ways.”Elinor Ostrom.Coevolving Relationship between Political Science and Economics， Rationality ， Markets and Morals. Vol.3，2012

[10] 关于中国乡村社会研究不乏精彩之作，例如：《江村经济》（费孝通，1997）；《乡土中国》（费孝通，2007）；《文化、权力与国家》（杜赞奇，1996）；《一个中国村庄》（杨懋春，2001）；《定县社会概括调查》（李景汉，2005）；《金翼》（林耀华，1989）；《华北的小农经济与社会变迁》（黄宗智，2000）；《私人生活的变革：一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系1949—1999》（阎云翔，2006）；《中国农村的市场和社会结构》（施坚雅，1998）；《岳村政治》（于建嵘，2001）；《小镇喧嚣》（吴毅，2007）；《中国东南的宗族组织》（弗里德曼，2000）； Power and Wealthin Rural China （Whiting，2000）； Rightful Re sistance in Rural China （Kevin J.O’Brien，Lianjiang Li，2006）； Accountability without democracy （Lily Lee Tsai，2007）等。 I2zW7PedQguAXTv8xCM2zGml3yDeENa3hNOeoJ6TGW04NAkAeEUeiGcublAIVnHT