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20世纪50年代初期城市社会主要由两部分人组成：一类是国家机构、事业单位、国营企业的单位人，形成了以工作的场域为基本环节的单位制； [1] 另一类是无单位的，主要以职工家属、无业失业居民、小商摊贩为主。国家通过单位制和街居制实现了对城市社会的有效整合，推进城市的生产建设，形塑了高度“组织化”的社会，如下图所示：
图1-4 城市基层治理的二元结构
新中国成立初期城市基层社会存在着大量无组织的居民，而无组织的群众和市政府的联系很不方便。
从社会分层来看主要有：非国营企业工人、职工家属、军（烈）属、摊贩、店员、失业者等城市中下阶层。以上海市为例，1954年8月，全市街道里弄中有16.3万多摊贩，15万失业者，1万多未登记的工场、作坊、小店及未经过民主改革的人员，总计60万，经过居委会选举与整顿后，全市居民小组以上成员17万人，其中职工、劳动人民及其家属占76.7%，其他各阶层居民只占23.3%。
街居制通过建立严密的组织体系有效吸纳包括此类人员在内的城市平民，将国家权力直接嵌入社会底层，组织与依靠劳动人民成为国家政权的基础。国家亦通过救济优抚、扫盲识字运动等方式让无业居家的工人家属出来工作，支持当时的生产建设与政策推动，并且增进居民间联系，调解民事纠纷。例如，福州市鼓西居民委员会成立3年来共调解居民群众中的婚姻、债务、房屋等纠纷590多起
。城市街道积极分子中，妇女比例较大，占50%以上，并且富有工作热情，通过街道组织参加基层政治与社会生活，笔者曾对20世纪50年代中期担任居委会主任的Z访谈，她说：“那时开展‘五好’教育，团结互助好，管理家务好，把孩子教育好，把工人照顾好，遵守国家法律和计划好。出来工作，和从前在家不一样，有事做，能为大家服务，感觉有地位了，人也显得有朝气！”
1953年6月彭真向毛泽东并中共中央报告《城市应建立街道办事处和居民委员会》：“将城市基层民众逐步加以组织起来。”
1954年一届全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》，以这两个法律文件为基础，街居制正式形成，其内涵是以基层地域管理为主，通过街道办事处与居民委员会将城市基层民众有效组织的管理体制。
传统中国治理制度的结构缺陷在于顶端的帝王权威与中层以下的大量纳税人之间，存在着管理真空地带，缺乏制度性的联系（institutional links）。
街居制的创设实现了国家对基层社会渗透、改造和管理的任务，是新生共和国国家建设（state-building）的基点，增强了国家权威的合法性与社会动员能力，也表明我国基层社区管理的主体由传统社会中的士绅阶层和家族宗法组织转向现代社会的工农群众和中共党组织，反映了国家政权渗入调控城市基层社会的能力与行动逻辑。
[1] 国家掌握了单位的所有资源，通过单位进行资源再分配，单位以就业、医疗、工资、住房、福利、待遇等要素，与内部职工形成支配—依赖的关系。以单位作为分析中国社会的基本单元，始于Andrew Walder， Communist Neo-Traditionalism ： Workand Authorityin Chinese Industry ，Berkeley：University of California Press，1986.他以“组织性依赖”（organized dependence）等概念分析单位社会的权力运作。随后的研究主要有：路风（1989，1993）；吴晓刚（1994）；李猛、周飞舟、李康（1996）；杨晓民、周翼虎（1999）；刘建军（2000）；李汉林、李路路（1994，1999，2002，2005）等。