二、取代保甲制

1949年3月召开的中共七届二中全会，对于中华人民共和国的创立具有里程碑式的意义，毛泽东在这次会议上所做的报告构成了新中国成立初期起临时宪法作用的《共同纲领》的政策基础。首先是工作重心的转变，毛泽东提出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”；其次是党的中心任务，“动员一切力量恢复和发展生产事业，这是一切工作的重点所在”，由此揭开了中共对城市接管的序幕。 例如，为接管南京，中共中央命令由宋任穷负责在合肥成立了金陵支队，第三野战军司令员陈毅专程赶到合肥肥光电影院向金陵支队全体学员传达党的七届二中全会精神，明确城市接管的目的任务与重要性。1949年4月20日夜人民解放军强渡长江，23日解放南京。此时，美国驻华大使司徒雷登并未同苏联大使罗申一样随南京国民政府迁往广州，而是留在南京，他于4月24号的日记中记有：“中共军队今天一清早便开进南京城，地方百姓都抱着冷眼旁观的态度。” 由此可见，解放初期由于基层群众尚未充分发动起来，当时尚缺乏足够力量对城市基层进行社会动员与改造。

此时，各地基本执行了中央有关指示，暂时正确地利用保甲人员推行工作，以保甲人员在社会上的地位和影响，令其报告隐蔽匪特和物资，检举散兵游勇，看管设在该保的一切公共房屋、机关、学校、工厂及其他公共财产不受损坏；注意各户，特别是旅馆客店的来往人员，如发现可疑分子，应立即报告区政府。 如1949年6月8日，南京市第六区人民政府召开800余人参加的全区保甲人员会议，区领导宣布中央的决定和处理保甲人员的政策，要求保甲人员严格执行中央“检举潜藏特务、呈报武器、看管公产、报告可疑分子”四项任务，区政府还将49名正、副保长集中起来，举办了为期4天的短期培训班。也有部分地区未经过渡阶段则直接废除保甲制度，建立基层政权，如解放军渡江后不久，镇江市的扬中立即废除了保甲组织，但由于群众条件不成熟，群众认识未提高到一定程度，干部缺乏，特别是对情况不够了解，结果是没有选出纯洁清白真正为人民做事的人来掌握新的基层政权，反而造成了基层政权的混乱。

各地通过群众运动，深入政治教育和阶级教育，发现与培养了大批积极分子，以劳动人民及其家属为骨干，其成分主要为：工人、店员、城市平民。经过不断教育，这些人的认识水平有所提高，这为改造城市基层社会，废除保甲打下了思想与组织基础，创设了必要的前条件。例如，南京市第六区政府和公安派出所人员深入群众直接开展工作，将3450户贫民编成343个小组，并且建立了妇女、纳税、卫生读报、宣传、识字班等群众组织，从中培养了大批积极分子。

当城市接受工作已大体完毕，社会秩序安定，条件已经成熟时，各地召开群众大会，组织群众起来斗争，“揭露保甲制度的反动性”，控诉保甲长的横征暴敛，迅速打破而后全面废除了保甲组织。通过接收、维持与改造，新生政权在城市基层社会建立起街闾两级行政组织，将原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长。天津市废保建街，废甲建闾，全市11个区共建318个街，12556个闾，实行警政合一的原则。

1950年各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一，常熟叫居民小组，武汉是治安保卫委员会，上海是冬防队。有的直接取名为居民委员会，1950年7月天津市人民政府公布《天津市各区居民委员会组织办法》，撤销闾的建制，在每个派出所管辖范围内设立居民委员会，受区公所领导，居委会主任直接由派出所所长兼任，副主任由人民政府委派，居民委员由居民推选产生。

但与现在的居委会不一样的是：其主要领导人直接由区政府指定专职国家干部担任。这些居民组织在市政府的领导下，开展与居民日常生活密切相关的各项社会活动，扶贫救灾，疏散难民，改善卫生，禁烟禁毒，收容无业游民，宣传党的政策，消除群众疑虑，配合公安民政部门维护社会治安，清查户口，调查本区域登记人口情况，从中得出市民生活、成分、职业、技能等统计资料，以便市政府制定生产、教育、卫生和市政管理上的政策方针。这对于彻底摧毁保甲制度，恢复工商业，维护正常的社会秩序，促进国家政权对基层社会的延伸，完成新旧政权的更迭，建立中共领导下的全新城市结构起了重要作用。 SftiBTLXOe5Pl2ZIZwVJ2C1hklbxCaAzN4tYy7by789fGHazFLDFdl7B0Lrs3CdI