一、走进历史深处

保甲制产生于中国传统社会，是利用家族制度和伦理观念建立的基层治理结构，“为共同担保，共同责任”，其作用“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉”。 其本质特征是以“户”即家庭，为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中，保甲组织正是这一学说的体现，中国传统的政治格局形成了宏观政治层面的君主专制与微观政治层面的家长制结合体。自北宋王安石变法以来，治权所代表的国家权力仍只至县级，基层则以保甲制为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以士绅为纽带建立起基层管治体系。 自宋朝以来，中国传统社会的统治是地主、士大夫和官僚三位一体的结构，科举考试是联系这三者的纽结，具有稳定性与延续性，如下图所示：

随着帝国科举制的废除，知识分子与官僚阶层的固化联系被切断了，导致政权的分崩离析。传统中国的基层治理实质为“间接管制”，在幅员辽阔、人口众多、中央集权的帝国始终未解决“天高皇帝远”，行政系统难以驾驭全局的技术难题。

清王朝被推翻以后，北洋军阀统治时期，由于政局动荡不安，中央政府首脑更迭频繁，因而基层治理多无明文规定，保甲制度也就自然松弛下来。民国以后中央政府权力式微，地方豪绅有恶质化的长期趋势 。国民党统治时期，重建保甲制，试图赋予与其政治统治相适应的内容，这一组织体系是国民党在基层社会统治的基石。1934年经国民党中央政治会议决议，由行政院通令各省市建立保甲组织。保甲以户为单位，户有户长，十户为甲，设甲长。十甲为保，设保长，保设办事处。三保以上设联保办事处，设联保主任。保长受区长之指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，其职责包括：“监督甲长执行职务事项；辅助区长执行职务事项；教诫保内居民，毋为非法事项；辅助军警搜捕人犯事项；曾参加‘反动’，或曾受‘赤匪’胁从，现已邀准悔过自新者之察看管束事项；检举违犯保甲规约事项；分配督率保内应办防御工事之设备或建设事项；执行规约上之赏恤事项；经费之收支，及预算之编制事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由保长执行事项。”甲长承保长之指挥监督，负维持甲内安宁秩序之责，其任务包括：“辅助保长执行职务事项；清查甲内户口，编制门牌，取具联保连坐切结事项；检查甲内奸宄，及稽查出境入境人民事项；辅助军警及保长，搜捕人犯事项；教诫甲内住民毋为非法事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由甲长执行事项。” 在城市，每10户居民组成1甲，10甲组成1保，10保为1区，正副保长由区长呈报市政府加委，甲设甲长1人，管理本甲居民。保甲组织实行管、教、养、卫并重原则。“管”，即户籍登记、清查户口，监视居民，制定保甲规约，推行联保连坐；“教”，进行“党化”教育；“养”，向保甲内之居民摊派名目繁多的保甲经费，征收捐税；“卫”，即强征壮丁充任当地警务，搜查缉捕。国民党对保甲制寄望极大，对保甲长人选极为重视，竭力通过保甲长牢牢控制民众，使每一保长均能兼政治警察之任务。1937年年初，国民政府颁布重新修改后的《保甲条例》，将保甲制推向全国。以武汉为例，全市设立26个区，405保，6405甲，具体如下：

保甲组织承担了国民政府苛捐杂税征收的部分职责，因此，正直善良之士大多无力或难以担任此责，往往是心狠手辣之徒担任保甲长，并从中榨取油水。美国驻华大使馆外交官约翰·S.谢伟思（John S.Service）在向美国国务院的报告中多次涉及基层社会的“保甲制”：保甲的主要职能是“征税、征粮和征兵”。人们普遍抱怨，征粮征税负担分配失去公平，这些事是通过保甲长来办理的，他们通常都是要使自己和亲朋好友不要纳粮纳税太多。势力是以财富和财产为基础，穷苦农民的粮食被更多地征去，正如他们的儿子而不是甲长的儿子被拉去当兵一样。底层的保甲长可以惯常地为免征而收到贿赂，甚至年年从同一个人得到贿赂。

在强化国统区保甲组织的同时，国民党力求将保甲制度运用到解放区。然而，这并未改变抗战后国民党政权迅速覆亡的命运，保甲制的推行也收效甚微，究其原因在于：国民党虽然模仿俄共（布尔什维克），试图以党治国，但国民党本身并未建立起一整套严密的组织系统，未能将国家权力有效地延伸至社会的基层，在基层出现了权力的真空。由于财力的限制，地方实力派的抵制，在基层社会国民党只能寄附于原有的体系之中，未能创造出一个完善的治理结构。费孝通亦曾分析国民政府推行的保甲制度为何难以奏效，认为这是一种自上而下强加的行政体制（the imposed administrative system），此类法定的体制和事实上的邻里结构难以有效对接，它也不能解决民众最基本的生活保障。

国民党人士认为国民政府在地方基层建立的保甲制度其实是“徒有其名，不起作用……把保甲长添加到压迫下层民众的行列中去了。保长压甲长，甲长压迫百姓，每当设立一个新的机构，中国人的贪腐陋习便趁势蔓延，新的机构打开了攫取更多贪污机会的大门，像民谚所说：‘一个香炉一个鬼’”。 由此可见，保甲制不但未能有效地在基层执行与实施国民政府的政令，而且征粮、征税与征兵职能的叠加，导致民心丧失，最终削弱了国民党政权在基层社会的合法性基石。 qrNrVMLDmfx68UWvKYKpsRAIcnW1oswU+IeHU5pQ0yymGzPHO+B1juiophd2s7k4