下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
财政是以国家为主体的分配。财政分配包括财政收入和财政支出两个方面。财政收支是财政分配的中心环节。财政收支服务于政府执行的职能。总的来说，政府执行的公共职能涉及两个领域，一是市场失灵的领域；二是与公共利益相关的社会福利领域。
在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性的调节作用，政府干预经济活动的范围基本上同市场失灵的范围相适应。
著名的“看不见的手”理论认为，每个人追求自己的利益，在市场这只看不见的手的调节下，最终实现社会利益。针对这个理论，福利经济学认为，单靠市场调节，并不能自动实现社会利益。其原因是，人们进行私人决策时，只考虑其行为的私人成本，并不考虑由此带来的不由他本人承担的社会成本，这部分成本转嫁给了社会。当私人行为的成本和收益不对等时，资源就得不到有效配置。而且随着资本主义经济的发展，存在着收入分配的不平等、垄断以及公共产品的需求等一系列市场机制无法自行解决的问题。福利经济学认为：假想的自由市场情形并非真能在没有政府的情况下实现。事实上，没有理由相信市场能够以“无政府经济”中假设的方式运行。对于现代市场经济运行而言，财产权立法、控制货币和金融活动、维持市场经济秩序，都是国家干预的具体内容。具体地说，政府主要进入以下市场失灵的领域。
一是弥补市场不完全的缺陷。达到帕累托最优的基本条件是，经济处于完全竞争状态，存在完整的市场、完备的信息。现实中这些条件不可能完全满足，于是产生市场失效，从而产生政府干预的要求。首先，市场功能难以充分发挥。完全竞争状态不可能达到，但可以借助政府干预创造有效竞争状态。其途径有两方面：一方面是通过反垄断法等法规，防止单个或少数几个企业垄断市场，反对企业串谋；另一方面是对某些部门中存在的完全垄断的企业进行拆分和管理，防止其以影响消费者福利为代价谋取垄断利润。其次，达到帕累托最优的一个重要条件是对于未来所有有关时间和风险存在完整的市场，如远期市场和保险市场。在市场不完备的条件下，缺少的市场的功能就要由政府的干预来承担。再次，在获取信息的成本十分高昂的情况下，不是每个人都能获得充分的信息，不完全信息也可能造成垄断力量的产生。政府介入就是要克服这种不完全信息问题，为厂商提供在现有市场上不能获取的全局性的长期性的信息，并强制要求厂商披露有关信息。
二是提供市场制度不能提供的公共产品。国防、保安、基础研究等公共物品可能是私人部门生产的，但它们是公共产品。公共产品是由政府为社会提供集体利益的物品和劳务，与私人产品相区别，它们被集体消费时有两个特点：非排他性和非竞争性。消费的非排他性是指无法排除他人从公共物品中获得收益。消费的非竞争性是指消费者的增加并不引起生产成本的增加，即增加的消费者引起的社会边际成本为零。如街道的路灯对任何人都一样照明，清洁的空气、平坦的道路，不会被某个消费者所独占。由此产生的问题是，第一，对公共物品的消费按市场价格分配，管理成本太大；第二，“免费搭车”现象难以避免。许多公共产品的使用没有排他性，因而不可能向市场销售，既然公共产品的效应人人都可以分沾，消费者便不会自愿向其供应者付款。每一个人都消费它，而不论是否为此支付费用，于是产生消费公共产品的“免费搭车”现象，其结果便是公共产品的私人供应的失灵。因此需要政府介入公共产品的供应过程。将税收作为消费公共产品的代价，可克服市场难以解决的“免费搭车”问题。再有，有些非营利事业，如博物馆的建立等，应是公共部门的职责，由公共部门给公益事业和公共设施建设配置资源。因此公益事业和公共设施的建设费用不可能由市场来自动解决，只能靠财政来配置资源。
三是克服市场制度可能产生的外部性问题。外部性是在相互作用的经济单位中，一个经济单位的活动对其他经济单位的影响，而该单位又没有根据这种影响从其他单位中获得报酬或向其他单位支付赔偿。外部收益或损耗是不纳入生产者私人成本的，从而造成私人成本和社会成本的不一致。具体地说，具有外部经济性的产品与其他产品不同，它们不仅对当事人有效果，而且对别人也有作用。这种外部性有正负两种效用。产生有利效果的即正外部性，如为灌溉农田建造一个水坝，不仅可灌溉，还能防洪、发电、开辟风景区，产生有益的外部性。产生不利效果的即负外部性。例如某些生产会排出污染，违反经济合同等问题，产生负的外部性，造成企业内部成本外部化。这是市场失灵的反映，靠市场调节是无法克服的，这就提出了政府干预的要求。政府要通过法律等途径克服这些负外部性问题。其目的是要使外部化了的企业成本内部化，由企业自己承担造成的外部化成本。
以上政府作用的范围基本上是依据发达国家的市场失灵提出来的。在发展中国家，政府干预的领域需要扩大。发展中国家与发达国家的市场背景不尽相同，即使是独立后一开始就走市场经济道路的国家，市场的发育程度和完善程度都远远落后于发达国家。这意味着，政府对经济干预的范围和程度，在发展中国家有特别的内容。
发展中国家政府作用的必要性和范围还同其市场的不完善相关。发展中国家市场的作用不同于发达国家，由于市场的分割、信息流动的障碍、价格、利率的管制等使现实市场中的价格、信息和流动性等严重背离了“完全”市场的客观要求。价格对商品和服务的供求调节作用没有发达国家那么大；市场无论是在结构上还是在功能上都是不完全的：生产要素市场缺乏良好的组织，市场信息既不灵敏也不准确，不能及时正确地反映商品的真实成本。在这种情况下，政府干预实际是弥补市场作用的不足：在促进价格的真实性、信息的可获得性以及资源的流动性等方面弥补市场不完全的不足。政府要采取有效的措施培育市场，要采用多种诱导的办法发展私人经济，还要像企业家一样去投资，并以自己的实际行动刺激和指导经济发展。当然，政府的这些职能会随着经济的发达程度和市场的发育程度的提高而逐步减少，直至市场发育成熟，政府得以退出这一过程。
政府干预经济并不都是与克服市场失灵相关的，它还在其他场合起作用，其职能是实现国家的福利目标。因此政府对市场不仅仅是替代，还是补充的机制。
人们进入市场的决策存在着个人选择和社会（集体）选择的区别。社会是个人的集合，每个个人具有一系列独特的偏好，因此定义“社会需要什么”就成为社会选择的问题。所谓社会选择，就是整合个人偏好的过程。
在市场上存在单独个人选择偏好的条件下，所形成的集体选择，是由社会福利函数来说明的。根据探讨社会福利函数或社会选择函数的文献，社会福利是社会中的个人所购买的货物和所提供的生产要素以及任何其他有关变量的函数，即社会所有个人效用水平的函数。在现实中，社会保障、国家安全、公共卫生和教育等属于社会福利函数的内容，不可能靠在市场调节下的个人追求个人效用函数来实现。运用社会福利函数理论研究社会福利最大化，就是在已知社会成员个人偏好次序的情况下，通过一定的程序，将各种各样的个人偏好序归纳为单一的社会偏好序，寻求总和条件或准则。所有这些实现社会福利函数的程序和准则均是通过国家政府来进行的。政府在这方面承担的职能主要涉及以下方面。
效率和公平是任何一个政府都要面对的问题。财政的分配职能是从宏观公平分配的角度提出来的。市场自发运行的结果所出现的收入、财富和福利的最终分布，并不总是与社会所公认的公平标准相一致。就是说，帕累托效率不能保证竞争过程导致的分配与广为接受的公平概念相一致。因此，政府必须通过税收和转移支付等财政支出方式来调节收入分配，实现社会收入分配的公平。我国正在转向市场经济体制，收入的差距已经拉开，为了贯彻效率优先、兼顾公平的分配原则，财政的公平收入分配职能应得到重视。其目标是适当缩小不同阶层、不同劳动者之间的收入差距，以防止不同所有制企业、不同集团、不同阶层的收入过于悬殊。政府主要通过税收和财政的转移支付等途径调节再分配收入，实现公平目标。
水、电、气等行业属于自然垄断行业，在同一个地区建立多个相互竞争的水、电、气企业是不经济的，这意味着自然垄断不可能被打破。市场上只有一个卖者的完全垄断会损害消费者利益。而且自然垄断借助其垄断地位所获得的垄断利益不应完全被其经营者所享有，应该由全社会分享。为了维护消费者利益，为了使全社会得以分享自然垄断产生的垄断利益，政府必须介入。此时的政府至少面临着两种选择：一是通过制定和执行相应的法规对自然垄断厂商的定价行为做出限制，即限定厂商最多只能使价格达到平均价格水平；二是为避免私营部门垄断，政府通过直接投资的方式建立公营公司，生产并出售自然垄断行业生产的产品。
对发展中国家来说，许多社会福利问题需要通过发展来解决。经济发展需要政府推动。财政具有促进经济增长的职能，意味着财政不是一般的分配收入，财政收入和支出如何安排都要使财政产生促进经济增长的功能。对我国这样的发展中国家来说，为了实现发展的目标，一方面要安排好消费和储蓄的关系，引导更多的收入用于储蓄和投资；另一方面要引导资金投向需要重点和优先发展的领域，并提高投资效率；再一方面是解决好发展的不平衡问题。财政分配不仅要介入这些发展过程，还要起主导作用。在西方发达国家，一些垄断性企业的产值规模大到超过许多发展中国家一国的产值总量，其竞争能力也很强。在这样的国家，政府作用越大越是压制企业的竞争力，因此在这里奉行减少直至取消政府干预的自由主义理论是非常自然的。而在我们这样的发展中国家，企业总体规模小，竞争能力弱，这样的企业成长到能同发达国家的垄断企业抗衡需要相当长时间的磨炼，政府扶持成长性强的企业并使其尽快形成规模就显得非常必要。再者，发达国家的经济主要是增长问题，而不是发展问题，因此发达国家的经济结构调整完全可以交给市场。而在发展中国家，经济的主要问题是发展，制约发展的主要是经济结构问题。产业结构、区域结构等结构性问题不仅在于其失衡，尤为突出的是处于低水准。没有政府的推动，单靠市场调节，结构性矛盾不可能在短期内克服。因此政府对经济结构调整的作用不可缺少。有重点地扶持主导产业和高新技术产业的发展，增强国家竞争力，是政府推动发展的重要内容。有些风险大、投资周期长的项目如道路建设、能源基地建设、高科技开发等也往往需要由公共部门来创办，所有这些部门都需要通过财政配置资源。
在原来的计划经济体制中，由于财政集中的财力较大，政府可以通过财政分配结构直接推动经济增长。转向市场经济体制后，政府对经济增长的推动作用，固然还要体现在政府利用财政集中的财力直接推动增长，但由于财政集中比重的相对下降和政府经济职能的转变，国家财政对经济的促进作用将主要体现在借助合适的财政分配关系和有效的财政机制来调动各微观主体推动经济增长的积极性，并对其推动经济增长的投资进行引导。这样政府对经济发展的推动作用将由直接推动为主转向间接推动为主。
宏观的福利目标一般要求公平分配，防止和克服通货膨胀，充分就业，国际收支平衡等。稳定经济的职能是指借助合适的财政政策克服高的失业率和通货膨胀。因为市场机制的运行不能自动解决宏观总量不均衡以及由此而引起的问题——高失业率和通货膨胀，防止和克服通货膨胀，保障充分就业是政府的职责，这就需要政府的宏观调控，而财政是其中重要的宏观控制手段。财政的调节作用主要体现在如下几方面：首先，财政调节国民经济的比例关系，税率结构和财政支出结构调节社会生产比例或经济结构，财政分配的数量调节积累和消费的比例关系。其次，财政调节国家、集体和个人的分配关系，调节中央和地方的分配关系。再次，财政调节经济增长速度和宏观总量平衡。如我国20世纪90年代末期的通货紧缩问题需要政府以扩大内需为内容的宏观政策来调节。
我国国有经济的比重较大，但国有经济的效率明显不高。适应转向市场经济体制的要求，政府在这方面的功能会有两个转变：一是国有资本会退出相当一部分没有必要进入的领域，这个过程要由政府推动。二是政府要从计划体制下形成的“全能管理者”的角色中脱离出来，政府职能与企业职能分开。政企分开的关键是政资分开。在促进政府职能转变和政府机构调整的过程中，按照国有资本所有权和行政管理权、宏观调控权相分离的原则，重新构造国有资本管理体制。国有资本由行政部门和各级政府代理转向由经营性的公司代理。由代理国有资本所有权的公司对国有资本进行投资、经营，达到国有资本保值增值的目的。
市场经济强调的是竞争法则，是一种契约经济。为了保障市场公平竞争和市场契约的顺利贯彻与遵循，需要一整套完善的法律和规则，即市场游戏规则。市场本身并不能提供这些法规，需要由国家权力机关和政府部门来制定并监督执行。使守法者从公平的市场经济环境中受益，违法者受到严厉惩罚。
市场经济强调的是竞争，但多种原因可能导致垄断行为的产生。垄断将阻碍竞争，对竞争秩序产生破坏作用。
一种情况是自然垄断行业的垄断行为。经济活动中的某些行业属于自然垄断行业，这类行业可能存在规模收益递增现象，规模较大的厂商以较低的成本进行生产从而强迫小规模厂商退出经营，如果此规模经济可以维持足够的产出，那么这个行业将最终成为垄断行业。由于垄断定价使价格不会等于边际成本，从而不符合帕累托最优条件，不能实现资源的有效配置。因此，自然垄断行业将严重阻碍市场竞争行为。自然垄断行业产生的问题是市场所不能解决的，此时就需要政府干预。
另一种垄断行为可能产生于竞争性市场中。在一些竞争性行业，众多市场参与者自由竞争的结果是，少数规模大、技术强、实力雄厚的厂商占据市场主导地位，多数综合实力薄弱的小厂商将不得不退出市场，形成寡头垄断。在一个市场上，商品的供给只有少数厂商来决定，各种针对消费者的强制行为将不可避免。例如微软公司向消费者供应其视窗操作系统，同时捆绑式销售其浏览器，严重损害消费者的选择权以及其他厂商的利益。
除了上述两种垄断外，在中国还有一种特有的垄断——行政性垄断：政府部门以法规或行政审批的方式阻止其他进入者从事某些行业的经营活动，如烟草、电信、邮政等领域。这些行政性垄断行业或是由于某种特殊原因，或是历史体制制度的原因而形成，除了少数行政性垄断性行业，与其他形式的垄断行为一样，多数行政性垄断行业对消费者、潜在的生产者利益都造成巨大的损害。
无论是竞争形成的垄断还是自然垄断，都将产生各种不良的后果。
（1）从经济效率角度看，垄断行为将会导致社会净效率的损失，即哈伯格社会净损失三角形，见图2-1。
不存在政府干预的时候，产出量为Q 0 ，价格为P 0 ，图中的A、C及其以上、需求曲线以内部分为消费者剩余，B、D及其以下与供给曲线以内部分为生产者剩余。如果政府采用各种方式进行干预，如许可证、管制、税收等，将导致产量减少至Q*，价格上升到P*，整个社会因干预导致的净损失C和D，即DWL。
（2）破坏竞争的秩序。任何垄断行为一旦形成以后，都将对潜在的进入者形成障碍，自由竞争的环境难以形成。
图2-1 政府干预导致社会净损失
（3）损害消费者利益。生产过程中由于垄断行为的存在，供给的非竞争性将导致生产者的定价高于边际成本等于边际收益的价格，而是按照高于竞争价格的垄断价格销售商品，同时为了维护垄断价格，将商品的数量保持在不能完全满足需求的水平。商品的供给量往往小于充分竞争时的供给量，而且价格维持在高水平，将严重损害消费者的利益：消费者对商品的需求既不能得到充分满足，同时还必须增加消费支出。
（4）损害其他生产者的利益。行业内的垄断者为了使自己的垄断地位得到维持，往往不惜采取各种手段阻止其他厂商的进入，严重影响其他投资者的投资行为选择，损害潜在竞争对手的利益。
（5）可能导致腐败现象的产生。商品生产的垄断者为了避免垄断格局被打破，不惜向政府管理部门和官员寻租，期望通过政府管理部门设置政策或制度障碍，限制其他投资者进入。政府管理部门通过设置制度性障碍，形成行业进入壁垒，包括政策限制进入、许可证制、资金规模限制或技术壁垒等。这些来自政府部门的各种限制可能是政府部门设租、垄断者寻租的结果，利益与权力的交易以及腐败现象因此而产生。
无论是竞争形成的垄断还是自然垄断，或是行政性垄断，都在边际成本之上定价，结果导致产出水平下降，消费者剩余减少；垄断妨碍市场竞争，最终损害其他市场参与者和消费者的整体利益。因此，为了保障市场充分竞争的展开，也要求政府进行市场干预：通过制定和执行反垄断法，来维持市场竞争的秩序。
为了维护竞争秩序，避免因为垄断而导致社会经济效率净损失状况的产生，需要政府进行干预。政府干预手段主要有以下几种。
（1）通过制定反垄断法，消除垄断行为。以法规的方式限制垄断行为，这是世界各国通常采用的做法，也是减少垄断行为强有力的法制保障。
（2）通过制定和执行相应的法规对自然垄断厂商的定价行为做出限制，即限定厂商最高定价只能达到平均价格水平。
（3）政府通过直接投资的方式建立公营公司，生产并出售自然垄断行业生产的产品。
由政府职能决定的财政职能主要包括以下几方面。
分配资金是财政最基本的职能，包括筹措资金和供应资金两个环节。财政融资的方式很多，其中最重要的是税收。为了高效率地筹措资金，需要完善税制，将该收的税收上来；还需要通过发展经济不断开辟新财源。财政供应资金，在控制总量的前提下，需要制定合理的财政支出结构，解决财政支出中可能存在的越位与缺口问题。
合理配置资源是指资源在不同用途和不同受益者之间的最佳配置。财政配置资源必须要处理好与市场机制之间的关系。只有在市场机制失灵的地方，才需要财政进行资源配置。
市场按照经济效率原则对收入分配进行调节的结果是收入差距的不断拉大，财政需要按照社会公平的原则对既定的收入分配状况进行调节，以实现收入分配结果的公平。真正的公平是起点的公平，因此，财政还需要采取相应的政策手段，为不同的社会公众提供一个公平的起点。
实现收入公平分配的基本手段是税收和转移支出以及其他的公共支出。当然财政职能所实现的公平是相对的，如果实现绝对公平，将导致经济效率的巨大损失。
由于市场调节宏观经济总量的平衡是失灵的，需要运用财政政策实现宏观经济平衡。具体包括针对通货膨胀的财政政策手段以及针对通货紧缩的财政政策手段。
监督职能是中国社会主义国家财政所特有的，它是指财政在分配社会产品过程中对国民经济各方面状况进行监督，具体地说，就是财政对社会经济活动和资金运动的监督作用。国家财政通过财政法规和审计制度监督各级地方政府、各部门、各企事业单位的经济活动，保证各种经济活动的合法性，保证国家财政政策和收入分配政策的正确贯彻。我国财政除了在筹资、供应资金过程中对国民经济各方面的活动进行监督外，还在日常的财政、税收管理活动中，通过审计、督促、检查、制裁等形式进行监督。