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财政“三农”政策是指政府对农村、农民和农业所执行的政策，包括财政对“三农”的税收政策和公共支出政策。现有文献很少就财政“三农”政策进行系统研究，但从经济和社会发展的现实看，加强财政“三农”政策研究具有十分重要的现实意义和政策意义，有利于城乡经济和社会的统筹发展。
产业政策是政府财政政策的作用领域之一，对于国内幼稚产业、起步阶段的高科技产业、在国民经济中拥有重要和基础地位而自身发展又并非完全受市场调控的产业，需要政府运用多种财政手段进行调控。农业属于国民经济的基础行业，农业经济能否健康发展将影响到整个国民经济和社会的健康、稳定发展。由于农业经济本身具有的特殊性，受自然影响较大，其发展状况并非完全受市场调节，因此，从产业政策发展的角度看，政府运用财政政策方式对农业及农村经济进行调节是非常必要的。
从理论上说，财政支出主要满足的是政府执行各种职能对资金的需求，对经济活动进行调节、向社会提供各种公共品和有益需要，是市场经济条件下政府最重要职能的构成部分。毫无疑问，政府职能范围包括其管辖的所有地区，向农业经济和农村地区以及农村居民提供相应的公共品同样是政府部门必须履行的职责。在中国，由于历史、自然和制度原因，从整体水平看，目前中国农民的收入状况、文明程度基本上是最低的。由于同样原因而形成的城乡二元经济结构日益严重。二元经济导致农业经济、农村地区的落后，以及农民收入缓慢增长，已经从宏观层面影响到中国经济的健康发展。“三农”问题成为中国社会当今最严重的经济和社会问题之一。为了辅助和支持农业经济发展，维护广大农民的利益，国家财政预算加强对农业经济发展支出是农民尽早摆脱贫困的重要因素。这一点是理论界和政府部门达成的共识。可以说，“三农”支出是政府职能和公共财政职能的重要表现之一。
财政实施“三农”政策是政府执行公平收入分配职能的要求。公平收入分配是财政的基本职能之一。如果按照地域来划分，中国当前的收入分配最大的不公平是在城乡之间。
理论界衡量贫困的方式有两种：绝对贫困和相对贫困。尽管城乡之间收入差距拉大造成的农村居民贫困属于相对贫困，但收入分配过于悬殊，既影响到低收入者的生活，也容易引起社会问题。为了缩小城乡居民之间收入分配的差距，需要政府运用财政政策手段直接进行干预。
农业经济活动本身具有的外部性特征，也需要政府实施“三农”政策。农业经济活动范围广泛，包括农业经营性活动、农业基础设施项目建设、农业科技开发与运用等。其中很多项目都具有较强的外部性特征，如为保障农业生产而建设的农业水利工程，除了可以用于农业灌溉外，还可以防洪和发电，甚至作为旅游观光项目，带动第三产业发展。农村道路的建设也具有类似的外部性特征。由于市场对外部性项目资源的配置失灵，需要国家财政运用多种政策手段对这些领域进行资源配置。
实施财政“三农”政策，加大财政对“三农”支出的力度，也是目前世界各国普遍采用的做法。从各国的经验看，财政“三农”支出资金得到多层次的保障。首先，财政对“三农”支出的依据是法律。各国通过制定农业法以及其他的相关法规，为财政“三农”预算支出提供充分的法律保障和预算依据。其次，财政除了为农业生产和农民生活提供较为完善的基础设施外，对“三农”支出的主要方式是对农业生产以及农场主采取多种方式的农业生产补贴。再次，在农业支出资金方面，很多国家采用多渠道筹措资金，多层次为农业生产提供资金帮助。总之，发达的市场经济国家在财政“三农”支出依据、支出主体、所需要的资金等各方面，都有充分的保障。作为WTO成员方，在“三农”政策方面需要符合WTO规则的要求，为了与各国一般的做法接轨，我国也需要实施自己的财政“三农”政策。
新中国成立至今，国家财政每年都有一定的资金用于对农支出。从传统意义上说，财政支农的含义是：为了支持农业生产而进行的支出，财政支农资金的使用也主要放在相关部门的事业经费和农业生产经营性各种项目上。从经济和社会发展现实看，财政对农支出不仅仅限于上述方面。
从中国城乡发展的现状看，我国一直存在着十分明显的城乡二元经济，造成农村与城市地区相比存在多方面的巨大差异。主要表现在以下几个方面：农村经济发展落后、产业结构单一，因为农业自身积累薄弱导致经济发展和产业结构升级难以进行；农村劳动力相对过剩，导致农民失业率居高不下；因为缺少资金投入，广大农村地区基础设施和基本公共品匮乏，道路交通状况较差，水、电等公用事业产品供应不足，娱乐设施几乎空白；生活在农村地区的广大农民受教育水平普遍较低，自我提高能力很弱，再加上基本教育、培训条件的缺乏，导致农村地区社会发展落后，文明程度较低。
二元结构所以能够在中国存在且在近一段时期以来还有加剧趋势，除了自然条件、历史因素以外，更重要的原因在于政府长期以来实施“城乡分治”的管理制度，在城乡不同地区政府发挥作用和执行职能的范围、程度存在天壤之别，并且将这种职能差异制度化。长期以来，农村经济被看成集体经济，其发展主要依靠集体自身力量，国家财政通常不对集体经济发展提供必要的资金。与此同时，由于财权主要集中在国家财政中的中央财政和地方的上级财政手中，基层财政的财权和事权严重不对称，因此而造成的基层财政赤字转嫁到农村居民头上，结果，农民在收入缓慢增加的情况下，还承担名目繁多的税费和地方政府为提供基本公共品所进行的摊派。
诸多不公平的管理制度严重限制了农村经济和社会发展，农村居民收入水平普遍很低，且增长缓慢。市场经济强调的是公平和效率原则，为了统筹兼顾城乡经济和社会发展，在农村地区实施公平的制度，促使国家财政承担起在农村应该履行的职责，向农村、农民以及农业生产提供必要的、有益需要和公共品，是国家财政义不容辞的责任。
根据上述分析，财政实施的对农支出政策中，“农”不仅仅是指农业生产性经营支出和与农业生产有关的事业费用支出，而应该涵盖所有内容，即农村、农业和农民。国家财政支出是解决中国“三农”问题的重要手段和途径。
财政政策的实施总是通过政策手段进行的，财政“三农”政策也不例外。其内容有两类：农业税收政策和财政对农支出政策。
税收是调节经济活动和社会发展的最重要经济杠杆之一。在财政对农政策上，税收是最重要的手段之一。自从1958年我国农业税税制实施以后，在农村地区从事农业生产经营活动，无论收入多少，都必须上缴农业税。除了农业税外，还有耕地占用税，农民从事税法规定的农产品种植还需要交纳农林特产税。农民为财政做出的贡献不仅表现在纳税上，更重要表现是向农村基层政府缴纳的、名目繁多的收费项目。如果执行适当的农业轻税政策，减少或杜绝不合理收费，那么将大大减少农民财政负担，相应增加农民收入。这一政策进入新世纪以后得到了很好的贯彻，从2004年开始逐步降低农业税，从2006年起在全国所有地区全面取消农业税。
总的来看，我国财政农业支出主要由以下几部分构成：财政预算内资金支出、预算外资金支出、财政对农业补贴支出、中央财政和地方财政中的上级财政对基层财政的转移支付等四个部分。由于历史上国家财政对农民补贴支出数量一直较少，因此，农业补贴支出属于财政预算内支农资金使用的一个构成部分。转移支付资金中相当一部分用于县级和乡镇级政府的人员费用和办公费用，基层政府部门公务员中的一部分主要工作职责与“三农”相关，如提供农村公共品，从事农业生产经营的开发与管理工作等。如果转移支付资金中的一部分解决了这些人员的费用，就可以将财政预算内和预算外支农资金尽可能多地投向“三农”项目。因此，中央财政以及地方财政中的上级财政对基层财政的转移支付，也可以看成是财政支农资金的构成部分。当然，由于转移支付资金总是与财政预算管理体制相联系，其本身属于财政管理体制的研究范畴，因此，国内很多学者并没有将转移支付包含在财政支农资金之中。我们认为，真正完善财政“三农”支出的制度，需要将这类转移支付与财政预算内和预算外资金进行统筹考虑。
新中国成立以后，国家财政对农支出一致被称为对农业的支援，在国家预算中，财政对农支出被称为“农业发展支出”。理论界一直认为：农业经济属于集体经济，农业发展所需要的资金首先依靠农业集体自己解决，只有当资金不足时，才需要财政资金给予适当援助。受这种观点影响，财政对农支出被称为财政对农业的“支援”或“支持”，财政支出资金的使用方向与农业生产经营活动和农林等单位的事业费用支出有关。国家为了促进农业发展，增加农业发展财力，采取了多种方式，主要有以下几个方面。
（1）国家财政对农业发展的直接支援。这种方式是国家财政以预算拨款的方式支援农业，是财政资金对发展农业的直接投入。
（2）国家财政对农业发展的间接支援。这是财政对为农业服务的生产、事业单位所提供的资金支援。例如，财政对为农业服务的农机、化肥、农药等工业生产部门以及与发展农业相关联的交通、运输、邮电和农业科研等单位的基本建设投资和科研经费拨款。这些拨款虽然不是农业生产投入，但在提高农业生产能力、科学种田等方面起到了推动作用。
（3）税收支援。这是指国家利用税收政策，减轻农业税负，增加农民收入，从而增加发展农业的财力。1958年我国开始征收农业税以来，一贯实行“稳定负担、增产不增税”的轻税政策，把增产的收入留给农民，农业工商税收采取优惠和减免政策。执行这些政策，虽然减少了国家财政收入，但减轻了农民负担，增加了农业积累。
（4）价格支援。这是国家通过调整价格，即提高农副产品收购价格，降低支农工业品销售价格，使农民获得增加收入和减少支出的好处。当然价格支援和财政收支之间有密切关系：前者会使财政增加支出，后者会减少财政收入。
（5）信贷支援。这是以银行贷款的方式对农提供的资金支援。我国历来对农业贷款采取低息和无息政策，银行的农贷资金，是农业现代化建设的重要资金来源。此外，财政也可以增拨专款给国有银行，由银行向农业发放长期贷款。
按财政资金的投向划分，财政农业发展支出，主要包括以下内容。
（1）农林、水利、气象等方面的基本建设投资支出。农业和农垦部门的基本建设投资，主要包括对国有农场和生产建设垦区的基本建设投资；对林业的基本建设投资，包括建筑厂房，购买设备、种苗等费用；对水利基本建设的投资，包括根治大河，修筑水库、桥梁等基本建设费用；对气象方面的基本建设投资，主要包括建设气象台站、购买设备等费用。此外，还包括属于上述系统的事业单位的基本建设投资。
（2）农林企业挖潜改造资金支出。此项支出是指国家财政用于农垦、农牧、农机、林业、水利、水产、气象等企业的挖潜改造资金。
（3）农林部门科技三项费用。此项支出是指国家财政用于农业、畜牧业、农机、林业、水利、水产、气象等部门的新产品试制、中间试验和重要科学研究补助费等科学技术三项费用。
（4）农林、水利、气象等部门的事业费支出。此项支出是财政用于农垦、农场、农业、畜牧、农机、林业、水利、水产、气象、乡镇企业，以及农业资源调查和土地管理等方面的事业费。
（5）支援农村生产支出。这是国家财政对农村集体单位和农户的各项生产性支出，主要包括：小型农田水利和水土保持补助费、支援农村合作生产组织资金、农技推广和植保补助费、农村水产补助费、农业发展专项资金和发展粮食生产专项资金支出等。
通过上述对国家财政农业发展支出政策所进行的描述，可以对当前财政农业政策评价如下。
（1）由于缺乏财政对农支出的理论依据，财政对农支出的名称欠妥当。从上面描述可以发现，财政对农业支出无论采用哪一种方式，都被称为对农业的“支援”，显然，财政对农支出并没有被当作政府应该执行的职责，而是政府对弱势产业的扶持与帮助。缺少对农支出的理论依据以及存在认识上的误区，很容易导致资金投入规模以及投资结构的非正常化，缺乏理论依据和制度保障导致财政对农支出不能成为正常的预算支出项目。
（2）在财政资金投入上缺乏稳定的增长机制，财政对农支出资金在不同年份呈现较大波动。
（3）在财政对农支出资金使用结构上，存在着较明显的越位与缺口现象。从前的财政支农资金主要投向两方面：农业生产性经营支出和与农业有关的事业单位的人员费用，其他方面的支出很少。从政府首要的职能看是向农村地区提供公共品，但从现实看，财政支农资金少有投向公共品的提供上，对农民的转移支付也很少；相反，财政支农资金的50%左右用于事业单位的人头费。资金使用结构严重不合理，过多的人员费用挤占了财政资金对于农村公共品的提供以及其他生产经营和开发性支出资金。
政府重视农业发展是一个全球性的政策现象。无论是发展中国家还是发达国家，各国政府都将农业发展放在重要甚至首要位置并制定和实施一系列的经济政策，尤其是财政政策，鼓励和支持农业经济和农村社会的发展。
支持农业经济的发展，是世界各国普遍采用的做法，这种状况在发达国家更为常见，由于发达国家采用过度农业生产与贸易的补贴政策和优惠的税收政策而引起的国与国之间的贸易纠纷屡见不鲜（本书将在第八章就农业补贴问题进行研讨）。借鉴国外的经验，结合中国当前的财政对农政策实践以及“三农”问题的现实，笔者认为需要对当前的财政支农制度进行改革与调整。
首先，财政对农政策是政府职能的正常体现。财政所有的支出项目都是政府履行职能在资金上的保障。对于“三农”方面政府需要履行的职能很多：公平城乡居民之间的收入再分配，向农村地区的居民提供必要的公共品，对农业生产经营活动进行调节等，都属于政府本身应该负起的职责。因此财政对“三农”的税收政策和支出应该是政府正常职能的反映，财政对“三农”的支出属于正常的支出项目。财政资金的使用范围不仅仅是农业，还包括农村和农民，而后两者完全是政府提供公共品和调节收入分配职能的具体表现。
其次，财政的“三农”政策需要统筹考虑城乡经济和社会的共同发展。当前中国社会出现城乡之间的巨大差异原因是多方面的，但不可否认的是，长期以来实施的城乡分治的二元经济结构（强制性的制度）是最重要的原因之一。改变这种状况的根本手段在于制度变迁，财政政策显然是政府执行的强有力的制度手段之一。因此，财政“三农”政策需要考虑城乡之间的发展差异，并力求缩小这种差异。
再次，财政对农支出应该符合WTO的要求。成为WTO成员方的中国经济开放度也越来越高，因此相关政策的制定和实施需要与WTO的基本规则相一致，尤其是在财政对农支出政策方面，如果违背了WTO的规则，很容易引起国与国之间的贸易摩擦。
为了真正地从根本上解决“三农”问题，在公共财政框架下，政府财政的“三农”支出应该政策化和制度化，并按照政府职能和WTO规则的要求，对财政的农业支出进行调整。我们认为需要做好以下几个方面的工作。
（1）在国家财政预算中，将财政支农资金项目正式改为“三农支出”，或“新农村建设支出”，以体现政府的职能和公共财政职能。
（2）尽早建立地方公共财政体系，按照公共财政的要求，准确定位地方政府，尤其是与“三农”之间关系密切的乡镇级政府的职能。按照成熟市场经济国家的通常惯例，地方财政（尤其是基层财政）的主要职责就是为地方提供各种公共品和公共服务。我们认为，在我国公共财政框架下，身处农村地区基层地方财政的主要职责应该与其他国家的做法一样，地方政府侧重于为农村地区提供多种公共品和公共服务。对农村基层政府重新进行定位，可以减少地方政府的管理职能，并相应地减少政府官员的数量，从而减少人员费用的支出，可以将更多的财政支农资金从大量的人员费用支出中解脱出来，真正用在解决农村生产活动、提供农村公共品等方面。
（3）对当前与农业有关的事业单位管理体制进行调整，重点将农业管理人员全部纳入事业或行政管理编制，相应的人员费用通过财政正常预算加以解决。如果“吃饭”财政存在困难，可以通过政府间转移支付资金解决。这样就可以将财政支农资金中的相当部分从事业费，尤其是从人员费用支出中解放出来，实现财政“三农”支出资金的专款专用。
（4）财政“三农”资金的使用，首先应该表现在财政在农村地区应该承担的责任上：向农村地区和广大农民提供必要的公共品以及有益的需要。如农村地区的基础设施建设，包括农村道路交通建设、路灯、水、电等项目。其次，需要加大农业生产基础设施建设方面的支出，如农村水利工程项目、农业科技开发与应用、农业产业结构升级应该具备的条件建设等。
（5）财政对农业生产和农民提供补贴，是当前世界各国普遍采用的支农资金使用方式。考虑到农业生产的条件因素以及农民收入水平等现实情况，将我国财政支农资金中的一部分作为农业和农民的补贴是非常必要的。但是在经济全球化的环境下，为了与WTO规则一致，避免引起贸易纠纷，需要对财政补贴的方式进行调整。按照WTO规则的基本要求，将更多的资金用在农业“绿箱”上，逐步减少“黄箱”支出。例如，强化政府一般性的服务，增加农业结构调整方面的支出，加大实施地区援助计划的力度，增加对农村和农业经济落后地区的支出，等等。
（6）将财政“三农”支出资金的一部分用于对农民的培训。从事农业生产活动的农民文化水平普遍较低，依靠农民自身的条件来提高其农业活动的技能非常困难。而在农业经营活动日益开放的环境下，通过提高农业劳动力的劳动技能、调整产业结构，从而增强国内农产品的竞争力将是大势所趋。因此，政府出资（至少部分资金）对农村劳动力进行知识和技能的培训，有助于改善和提高农业生产状况，缩小城乡差距。