第三节

财政支出的增长是社会事业发展和政府职能转型的客观要求。面对规模日益庞大的、由纳税人缴纳的财政收入，如何使用得当、分配合理，使政府向社会提供的公共品和公共服务完全与公民的偏好与需求一致，是摆在政府面前的头等大事。因此，财政支出结构的合理和优化自然成为财政支出工作的核心。如果财政支出结构不合理，财政支出的综合效益则不可能得到提高，必将造成巨大的浪费，同时也不能满足公民对政府服务的需求。

经济体制改革实践表明，只有构建具有中国特色的公共财政体制，才能规范政府财政的支出行为，促进市场经济的发展。在发展市场经济的今天，我们要处理好财政经济建设性支出与社会性支出的关系，以保障在社会主义原则下推进市场经济的步伐。

一、财政支出结构优化的意义

财政支出结构是根据政府的宏观社会经济目标安排的财政各项支出的数量比例关系，因此，财政支出结构的选择不仅会影响财政职能的发挥，而且将直接和间接地影响社会经济结构各个方面，包括社会总供求结构、产业结构、社会技术水平构成以及社会事业各个方面构成。

（一）促进财政职能的转变

为保证和促进我国市场经济体制的建设与发展，必须进行政企分离，因此政府财政职能的转换尤其重要。随着我国社会主义市场经济的发展，财政职能有了很大的变化，从过去的建设性财政转变为公共财政。为实现财政职能的转换，财政支出结构必须进行调整。

由表6-3可见，我国财政经济建设性支出比重从改革前的近60%下降到“十五”时期的31.33%，下降了近30个百分点。同时，财政不断加大对教育、科学等领域的投入，特别是“九五”时期以来，社会文教支出增长比较明显，从改革前的平均15%，上升到“十五”时期的27%左右，提高了12个百分点。

显而易见，财政支出结构的变化促进了财政职能的转型，使得财政职能与市场经济发展愈加吻合，为我国社会主义市场经济的发展奠定了良好运行基础，充分体现出我国公共财政体制的内涵。

（二）优化经济结构

由于我国正处在经济转轨时期，市场体系不发达，市场体制的独立调节能力仍比较弱。因此，政府仍须以财政支出结构控制为主要工具，通过财政支出结构的调整，配合市场体系的完善，促进资源向市场失灵的产业、领域等流动，实现经济结构的优化组合。

财政支出结构对经济结构的影响作用有直接影响和间接影响的区别。

购买性财政支出，在发生购买时便形成当期总需求。在社会经济中，社会总需求与社会总供给平衡是保证国民经济持续发展的前提条件。当两者失衡时，政府通过直接购买支出的调整和控制，可直接对社会总需求产生影响，从而直接达到促进社会产品总供需平衡的目的，促进经济社会的稳定发展。另外，通过财政购买性支出所形成的采购产品类别、采购定单向不同地区的分配，将会引起产品结构、生产部门结构、各地区的生产能力结构等的变化，并使之趋于合理和优化。

财政转移性支出，即收入再分配，可以调节需求总量和改变需求结构，社会需求的变化进而要求供给结构，包括部门结构、产品结构等与之相适应，从而影响到经济结构。

财政投资性支出将会从需求和供给两方面对经济结构产生影响，其特点在于直接影响生产力布局，影响产品生产结构和产业、部门的发展状况。而且，财政投资支出会引导私人投资方向，共同决定下一个时期供给能力构成，从而影响长期经济结构的各个方面，包括产业结构、部门结构、产品结构、地区结构和所有制结构等。

财政支出结构合理安排对经济结构优化配置所产生的作用及影响，在各国政府的财政实践中时有体现。例如，美国联邦政府在“二战”时期把大部分军事订货分配给西部，西部得到军事订单后，其军事工业，特别是航空和造船工业迅速发展，航空港、军用公路建设加快，石油工业、化学工业及黑色冶金业得到较大发展，工业结构中采掘业比重下降，制造业比重上升。“二战”结束后，日本钢铁工业百废待兴。政府为支持其发展，直接对之进行财政资金分配，政府直接的财政支出投入钢铁工业的资金高达10%，并由此引导民间资金不断涌入，使得日本钢铁工业迅猛发展。

（三）繁荣社会事业

随着社会生产力水平的不断提高，公众对政府提供社会事业方面服务的要求也不断提高，财政支出中用于这方面的开支比重也相应提高。

社会事业类的财政支出对经济、社会发展起到直接和间接的重要影响作用。社会事业类支出一般包括文化、教育事业、科技发展、社会福利事业等财政支出。这些方面的财政支出既体现了政府在市场经济中的公共品提供职能，又反映了该国社会文明进步程度。良好的文化、教育、科技、卫生事业以及福利水平，不仅能够促进劳动力素质的提高，而且可以为资本投资、物质生产、科技创新创造优良的环境。

我国财政的这类支出在总支出中的比重逐年增长，根据表6-3的有关数据，社会文教费随经济发展和社会进步，在财政支出中日益成为一个较大的项目。反映在比重上的变化，从“六五”时期开始，该支出项目的比重就超过20%，到目前该比重已达到财政支出的近1/3，这无疑对我国各项社会事业的发展起到推动作用。

在财政社会事业支出中，我们尤其要重视教育、科技和社会保障支出。科教兴国是实施我国经济建设战略发展的主导思路，社会稳定是我国经济可持续发展的政治基础。虽然近年来我国的财政社会事业支出有了较快的增长，但与国外相比较，仍处在较低水平（见表6-4）。

社会事业方面的财政支出虽然不会产生直接的经济效益，但从广义上讲，它是一种特殊的投资，即良好的教育、文化设施以及医疗卫生环境，能为经济建设提供更高质量的劳动者，构建各项事业发展的优良环境，这对于社会发展的意义更为重大。同时，在政府支持下健全社会保障体系，可以解决许多经济、社会发展中产生的问题，有助于减少发展障碍，促进经济的持续增长。因此，我们应当进一步提高科技、教育、卫生等方面的财政投入，增强社会保障的政府扶持力度，以确保我国经济的持续稳定发展，早日实现全面进入小康社会的宏伟目标。

二、中央与地方的财政支出结构

国家政治制度以及中央与地方政府职能的划分决定了中央与地方财政支出结构框架。中央与地方财政支出结构反过来又促进中央地方各级政府社会经济职能的完善。

在计划体制下，中央高度集权，中央对地方事权和财权的划分是高度一致的，地方政府的职能就是执行中央下达的任务，没有其独特的职能。在社会主义市场经济条件下，地方政府的利益逐渐清晰起来，要求地方政府拥有相对独立的事权和财权，并有一定的自主决策权，于是地方政府在自发地追求本地区繁荣的同时，其经济行为演化出地方利益最大的倾向。在这种情况下，应对中央和地方各自的政府职能进行界定和划分，防止和减少中央与地方政府职能相互交叉的现象。

按照社会主义市场经济的客观要求，一般而言，有关收入分配和宏观调控以及涉及全国利益的权限，应当划归中央政府的职能；有关地区利益分配、地方资源配置的权限，应当归属地方政府的职能；有关区域社会经济的资源配置和调控职能，应当在中央指导下，由中央和地方协同调节。

市场经济发展必然会产生收入差距的扩大，导致生产要素的不合理流动，包括人力资源和资本的流动，使得地区间经济发展的不平衡现象加剧。因此，从全国一盘棋角度考虑，此职能应由中央来执行，当然各地方可以掌握地区内部的收入分配调节职能。

由于社会经济的各类资源属于各级地方辖区，具有较强的地域性。出于对资源构成情况、地区发展的实际需要等各种信息的敏感性与及时性的考虑，地方政府较适宜直接掌握本地区的资源配置权。当然，中央具有对涉及全国范围内资源配置的宏观调控权。因此，该职能应本着效率与公平兼顾的原则，在中央和地方之间划分。

宏观调控职能是一项超出地域限制的政府事权，政府行使该职能的经济手段主要是财政政策与货币政策，对经济实行反周期操作。在经济衰退时，刺激需求，带动供给，加速其复苏；在经济过于繁荣时，稍微紧缩，抑制需求，使经济平稳发展。由此看出，行使或操作此工具的主体应当是中央政府，这样可以保持政策的统一与全国经济的稳定。如由各地自行实施反周期操作，则会因各地发展不均衡，引起地区间经济的摩擦和矛盾。

中央和地方政府的职能的科学划分，奠定了中央和地方财政结构的方向，即各级财政支出反映与政府级别相适应的收入分配职能、调控经济职能和资源配置职能。地方财政支出要体现对本地区收入分配以及经济发展的调控作用，最重要的是体现对本地区资源的配置职能。中央财政支出相应体现的是全国范围的收入分配、经济调控职能以及关系到全体人民利害关系的资源配置职能。

由表6-5可以看出，我国中央财政支出主要侧重于维护国家整体利益的支出项目，例如，全国性的重大基本建设支出，包括跨地区的和涉及国家整体利益的大型基础设施、基础产业方面的基建项目。虽然从整体上看，中央财政基本建设支出比重略有下降，但仍然占有近50%的政府基建份额。能够体现中央财政主导作用的财政支出是国防支出，占到99%，说明此项支出是关系到全国人民共同利益的，必须高度集中。由于我国的市场机制尚不完善，面临国际竞争的压力愈益加大，因此需要从维护国家整体利益角度出发，对某些行业和环节增强财政补贴力度，中央财政补贴增长尤为突出，20世纪90年代，我国的政策性财政补贴增长了186%，其中，地方财政补贴增长了118%，中央财政补贴增长了625%。为了维护全国统一市场秩序，中央财政有责任通过财政补贴手段来均衡全国的福利水平以及缓冲区域经济差异，因此，中央财政补贴的比重得到大幅度提高，从1991年的13.4%上升到2003年的38.5%，增加了近2倍。

地方财政支出主要是从地区利益角度出发，负责地方政府及其所属行政机构的经费，地区性安全、法制机构等的支出，地区性的教育、卫生、医疗、文化、环保等社会事业的支出。这类事业的特征是地方利益性强，与地方资源利用具有较强的相关性，所以传统上主要由地方财政支付。改革开放以来，从总体上看，我国地方财政支出在国家财政总支出中的比重有了较大的提高，从1978年的52.6%上升到2003年的69.9%，提高了17.3个百分点，显然在很大程度上增加了地方的财政自主权，调动了地方的积极性，但是由于中央、地方的事权界定没有相应调整，所以事权和财权的关系仍不很清晰，财政收支因此也未能真正配合事权有效地进行，仍存在众多中央政府的“缺位”和地方财政的“越位”现象，使得中央财政的宏观调控能力有所削弱。近年来，在我国经济高速增长的前提下，我们进行了一些必要的调整，使中央财政支出比重得到了一定的提高，2003年中央财政支出比重达到30.1%，在一定程度上增强了中央政府的宏观调控和协调的职能。

三、财政支出结构的调整

判断一国财政支出结构是否合理，应从三个方面考察：一是政府所追求的主要经济和社会发展目标；二是该国经济发展和体制变迁所处的阶段；三是财政支出各项目间的相对增长速度。我国通过30多年的经济发展和体制改革，现有的财政支出结构水平基本能够达到一定经济发展水平下政府对经济建设的支持作用。随着社会主义市场经济体制建设的深入，面对经济全球化，我们在构建我国的公共财政框架的同时，需要调整好财政支出结构，以加强政府的宏观调控能力和支持国民经济的可持续发展。

（一）经济建设支出的调整

近年来，财政支出中经济建设项目支出的比重呈连年下降趋势，当然这与我国计划体制向市场体制转轨进程有关，是正常的现象，但是，财政经济建设支出的长期低迷，造成了我国基础产业发展的瓶颈，特别是我国经济全面对外开放后，将会出现投资环境建设的滞后现象，尤其是在中西部地区和广大的农村地区。由于单纯依靠优惠政策吸引外资受到一定的制约，更显现出投资环境的不足。因此，在我国目前许多基础设施、基础产业缺乏资金投入时，政府财政应起到弥补市场缺陷的作用，适当增加财政对基础项目的投入，保持合理的经济建设方面的支出水平，并控制其合理投向。

我国现今仍处在经济发展水平不发达的阶段，国家干预机制仍未能完全像经济发达国家那样通过市场机制的传导进行，因此国家干预还是较大程度地反映在政府财政支出上，现阶段的一定时期内我们仍需保持国家对经济建设的直接投入，但对于支出的投向结构一定要控制在市场配置资源无效或低效的领域，如基础设施、产业环境建设和风险特别高的高新技术领域等。

（二）科技教育支出的调整

长期以来我国政府把发展科技教育事业视为基本国策，从中央到地方的各级财政把科技教育支出列为优先确保的支出。20世纪80年代初，国家财政的科教事业费不足130亿元，2009年达到13182.07亿元。时至今日，财政科教支出已成为国家财政支出中的第一大项。从地方财政角度看，科教支出占国家财政该项总支出的比重更高，2009年达到84.82%；同年该项支出占地方财政支出的比重为18.32%。

从现有财政科教支出结构看，中央财政的科教支出主要投向重大科研项目和非义务教育，地方财政的科教支出主要投向地方科研项目和义务教育。可见我国科教支出的地区和部门隶属性较强，支出项目过多，支出金额分散。因此，我国的财政性科教支出应当在总量增长的基础上，进行结构性调整。首先要解决财政科教支出中人员经费比重过高和投资方式单一的问题，适度压缩科教投资的人员经费，增加基础设施条件的投资。其次，在高等教育领域，财政资金投入的一部分可改为有偿投入，以低息或无息形式把钱贷给低收入和中等收入家庭子弟；在政府教育支出的总体投向上，更要解决基础教育和高等教育两者本末倒置的问题。第三，重视应用型科技项目的投入和科技与现实生产力转换环节的投入。

（三）行政管理支出的调整

改革开放以来，虽然我国进行了若干次行政机构改革，精简了一批行政机构和人员，但是财政行政经费支出比重增长的势头不但没有相应减少，而且有较大幅度增长。行政管理经费占财政总支出的比重从1985年的4.7%上升到1991年的10.1%,1999年已升至11.6%,15年间提高了7个百分点。2003年为8.35%，这种相对量的下降与同期进行的行政机构改革有关。

从财政行政管理支出的变动趋势来看，在20世纪80年代之前较为平稳，此后，特别是进入20世纪90年代以来，该类支出在总支出中所占的比重一路攀升，增长速度远远超过其他项目。近年来我国行政管理费的扩张主要因素在于人员方面经费的增长。现实中存在着机构膨胀、效率低下、权力相互牵涉、关系复杂、服务质量不高等问题。然而，行政管理费支出迅速增长并不能带来高效率和高质量的政府服务，并对其他用途财政支出有一定程度的“挤出”作用。因此，应适当地控制财政总支出中用于行政管理方面开支的比重，并调整该支出内部各项目构成的比重。在明确政府职能的前提下，精简机构、控制行政机关人员、削减集团消费性支出，加强财政管理，是进一步优化财政支出结构的必要措施。

（四）社会保障支出的调整

多年来，在我国财政支出体系中把社会保障事业排除在外，交由企业和主管部门负责，实践证明，这种做法不利于社会公正以及人民的基本保障。因此，在财政预算中，安排社会保障支出是构建中国公共财政的必然选择。当然，中国的国情决定了社会保障制度应有中国特色，它不可能像西方发达国家或福利国家那样。

鉴于以上认识，我国财政从1997年开始全面参与了社会保障体系的建设。从总体上看，社会保障支出占财政支出的比重在逐步提高。1999—2003年中各年财政社会保障支出 分别达505亿元、739亿元、982亿元、1362亿元和1760.94亿元。2000—2003年，社会保障支出保持高速增长势头，分别增长了46%、33%、38.6%和29.3%。与此相适应，财政支出中的社会保障支出比重也得到提高。关于财政社会保障投入的方向，除了常规的支出项目外，为配合企业改制的顺利进行，财政参与了各级政府再就业服务中心的建设，再就业服务中心所需资金的很大一部分源自国家财政，其中中央财政负担中央企业，地方财政负担地方企业。另外，为了确保低收入阶层的基本生活保障，近年来，国家财政设立了帮困基金，各级财政分别把这部分资金列入预算。对那些因经营困难而暂时发不出工资的国有企业，国家财政拿出一些资金贴息，帮助企业从银行贷款发工资。国家各级财政还拨付一定数额专项资金用于下岗职工分流安置费。上述这些措施对缓解失业人员和低收入阶层人员的生活困难起到了重要作用，使这些人员感受到政府和社会的关心，从而为改革的推进创造了相对稳定的条件。

本章小结

财政支出是为了实现国家的各种职能，把集中起来的财政资金有计划地进行分配。为了正确处理财政支出中的各种关系和矛盾，需要遵循一定的原则。从长远发展角度出发，我们应当坚持“量入为出”的财政支出原则；优化支出结构原则和经济效益原则也是非常重要的财政支出原则。随着政府职能的不断扩大，财政支出呈现出不断增长的趋势。财政支出结构的合理和优化是财政支出工作的核心。财政支出结构不合理，财政支出的综合效益则不可能得到体现。财政支出结构的优化是在不断调整的过程中进行的，就我国国情而言，有必要对中央与地方财政支出结构和各项财政支出具体项目结构进行优化。

复习思考题

1.我国财政支出的方式有哪些？财政支出的变化趋势如何？

2.试分析财政支出的“量出为入”原则和“量入为出”原则。

3.我国财政支出应遵循哪些原则？

4.我国财政支出结构调整的重点在哪里？为什么？ IQd1tZRgyJwwl1CLkIhcYO/RWeVJ4wBmXeV/nrEdFr4o1XN6b7ZkYGmD5T01l3gg