第三节

很多人关注公共选择问题源于政府公共支出的增长。很长一段时间以来，美国的公共支出无论是在绝对量上还是在相对量上都快速增长。这并不是美国特有的现象，很多西方国家都有同样的情况（见表5-4）。因此有必要对政府公共支出增长的原因进行解释。

理论上就公共支出增长以及对其原因的解释有三个不同的模型：瓦格纳的公共支出不断上升规律、马斯格雷夫的经济发展阶段理论、皮考克和魏斯曼的意外事件理论。

一、瓦格纳的公共支出不断上升规律

早在19世纪80年代，德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adoph Wagner,1883）就提出了“公共支出不断上升规律”。该规律表述为：随着以人均收入衡量的经济增长，公共支出的相对规模也增长了。其原因在于：在社会经济日益工业化的过程中，国家的职能在内涵方面和外延方面都在扩大，也就是说，不但旧有的职能在扩大，而且新的职能陆续出现，随着国家职能的扩增，政府从事的各项活动不断增加，所需的经费开支也就相应上升。他对今后50—100年的预测是，社会工业化水平继续上升，人民将对政府施加更大的政治压力，公共支出将持续膨胀。

二、马斯格雷夫的经济发展阶段理论

马斯格雷夫在《美国财政理论与实践》一书中也用美国近现代的统计资料证明了公共支出不断上升的规律。马斯格雷夫认为，公共支出不断上升的原因可能是多方面的，他将各种根源归纳为两类：经济因素和条件因素。

在对经济因素进行分析时，马斯格雷夫认为，经济不同发展阶段财政执行职能的重点不同，导致公共支出增长。他认为，一个国家的经济发展可以分为三个不同的阶段，不同经济发展时期，尽管政府公共支出的重点不同，但结果都导致公共支出不断增加。在经济发展的初期，政府的公共资本形成至关重要。为了开发并使自然资源与市场相联结，就必须提供交通设施，提供私人资本形成的先决条件的道路、港口；改良的农业技术需要灌溉；机械的使用需要基本的技能等。所有这些类型的投资，其受益基本上是外在的，因而必须由公共部门来提供。 到了经济起飞阶段，政府对于公共资本的投资支出减少，但由于收入水平提高导致消费需求增加，社会对于公共品的需求上升，因此公共财政对于公共品的投资支出大幅上升。到了经济发展的后期，随着人均收入的提高，预算结构会发生变化。需要互补性公共投资的私人产品可能会出现，而这又可能提高公共投资的份额； 此外，在经济发展的成熟阶段，公平问题更加突出，实现社会公平将成为财政的重要职能之一；因此，公共支出中更加注重转移性支付力度，这样公共支出比重依然上升。

马斯格雷夫分析的条件因素，具体包括人口状况的变化、技术的变动、社会因素、文化因素、政治因素，等等。人口绝对量的增加要求基本的公共服务扩大，相应增加公共支出；不同年龄段的公民需求不同，因此，人口年龄结构的变化要求公共支出相应进行调整。随着技术的变动，新产品的获得成为可能。根据技术变动的性质，外在效应密集型产品或社会产品的相对重要性也可能会发生变化，汽车的发明和出现就是一个很好的佐证。 社会的变动，如对个人社会福利意识的增强，大大增加了对政府转移支出的需求，财政转移性支出的比重大幅提高。政治结构的变化同样导致公共支出增加，如从独裁政府向代议制政府的转变，增强了对社会产品的有效需求。

三、皮考克和魏斯曼的意外事件理论

英国的皮考克（Peacock）和魏斯曼（Wiseman）用现代统计资料验证了瓦格纳的思想。皮考克和魏斯曼运用了意外事件和重大的社会经济事件对此做出解释。由于战争或者经济大萧条等重大事件发生，出现对社会价值的重新评价或政治集团权力对比发生变化，这可能会导致社会对公共需求和私人需要格局的变化，最终导致公共支出份额增加。

美国的财政学家哈维·罗森认为，公共支出不断上升的原因有以下几方面 ^[1] : 一是选民偏好。为了满足选民的偏好，公共部门增加的收入部分的很大比例用于公共支出，即收入的需求弹性大于1（收入是指公共财政收入；需求是指选民对公共支出的需求）。二是马克思的思想。资本家生产过剩，为了消化过多产能，导致政府的公共支出增加。三是偶然事件。四是社会态度的改变。社会对于鼓励个人发展的态度转变趋势，导致人们对政治体制要求过高，普遍的电视广告导致人们忽略公共支出的成本。五是收入再分配的要求。

总之，经济学家对众多国家抽样的数据进行分析时发现，政府开支同国家的经济发展水平、人均收入水平相关。低收入国家（指人均收入不到300美元的国家），政府开支占国内生产总值的21%，中等收入国家则达28%，工业国家则达37%。 由此可见，人均收入的增长对政府开支具有向上的压力。在人均收入提高的条件下，为政府开支筹资的能力也大。

四、中国财政支出的不断增长

财政支出不断上升的趋势在我国同样存在。2002年财政支出是1950年的323倍（未扣除物价因素），在这52年的时间里，财政支出年均增长6倍有余。

我国财政支出不断上升，总的原因在于两方面：一方面是由于经济的发展，社会财富的增加，国家的财政收入总量不断上升，按量入为出的原则安排财政支出，收入的增加推动支出的增长；另一方面，由于现有的支出项目具有支出的刚性，难以削减，而新的支出项目又不断地出来，导致财政支出不断上升。具体有以下五方面的原因。

（1）随着收入增加和消费水平的提高，政府的支出份额也必须相应的增加。经济发展水平提高，消费从低收入状态向高收入状态发展过程中，公共产品必须随之增加。例如，人们收入水平提高后，旅游的需求增强，对公路、饭店等服务设施的需求增加；私人购车的增加，要求停车场、公路等基础设施建设同时跟上，这样对社会公共产品的投资必须增加。为满足社会对公共产品的需求，政府的财政支出必须相应地增加。

（2）技术的发展、生产社会化程度的提高，要求政府提供的产品也随之增加。例如，因内燃机的发明而带来的汽车制造业的增长，推动了公路交通的建设，所以，内燃机时代比马车和蒸汽机时代更需要发挥政府公共部门的作用。另外，随着科学技术的日新月异，各种产品（包括公共产品和私人产品）更新换代的周期越来越短，各种产品重置的费用也日益增加，这样政府的支出也会相应地增加。

（3）人口变化对政府支出增长的压力。一方面，随着人口数量的绝对增长，即使维持原来的消费水平，政府财政支出的绝对量也必须相应地增长；另一方面，随着人口结构的变化，人口素质的提高，对政府转移支付的需求不断增加，同时社会公众对社会公共产品的需求也日益上升。为满足人口的增长和人口结构变化对社会公共产品的需要，政府的财政支出必须增加。例如新中国成立初期实行鼓励生育的政策，十年的“文化大革命”使生育处于无政府状态，由此带来的问题就是在现阶段必须支付大量的教育费用和住宅建设费用才能缓解在教育和住宅方面的供求矛盾。

（4）都市化的发展对基础设施和公共服务提出更高的需求。随着社会经济的发展，都市化程度日益提高，对城市市政建设和基础设施建设的需求越来越大，相应地，政府的基础设施建设支出也越来越大。

（5）“十一五”规划将建设社会主义新农村作为一个重要的经济和社会发展目标。由于制度和现实财力压力等方面的原因，历史上国家财政对于农村、农业和农民的支出规模不大，支出的基数很低；建设新农村意味着各级财政将在农村公共品的提供、农业生产条件的改善、农业科技的研发与推广、农民收入水平的提高和生活条件的改善等方方面面，都将加大支出的力度。因此，国家财政对于“三农”支出力度的不断加大，将成为推动中国公共财政支出规模增长的重要因素。

财政支出的不断增长，对财政收入的增加也就形成了较大的压力。考虑到支出的需要，结合中国的实际情况，我国财政收入占国民生产总值的比重应适当提高，同时需要对财政支出的范围进行科学的界定，以免出现因财政支出中的“免费搭车”现象而不适当地扩大财政支出。根据社会主义市场经济体制的特点以及中国公共财政的职能，政府财政的活动范围大致如下。

（1）企业、个人力所不及的公共品及公共事务，如国防、行政、公共卫生。

（2）企业、个人所不愿意干的、具有很强外部性的项目，如跨区域的基础设施项目、公共工程等。

（3）涉及国家重大利益，必须由国家参与的领域以及自然垄断行业，如烟酒专卖、航空、水、电、气等项目。

（4）涉及国家政治经济安全且具有良好宏观效益的事项，如为实现宏观经济总量平衡、维护经济和社会稳定的宏观调控支出。

（5）为了执行再分配职能，实现社会公平，维护社会稳定和安定团结的局面，通过社会福利制度对低收入者进行转移支付。

以上几个方面是政府活动所必须涉及的范围，规定了社会主义国家的财政支出范围的界限。明确这些界限，便能有效地防止财政越位和财政缺口。

五、公共支出规模的控制

对于公共支出规模的控制，哈维·罗森从理论和政策层面介绍了三种思路 ^[2] 。

一是尼斯卡宁的改变官僚激励。尼斯卡宁认为官僚是政府无理由增长的原因，他建议创造一种金融激励以减缓官僚制造自身帝国的倾向。如政府管理者的收入与官僚规模成负相关，官僚削减其预算可以获得升迁。尼斯卡宁还建议，在公共品和公共服务方面扩大引入私人资本，即使政府依然融资也应该这么做。

二是改变财政体制（change fiscal institutions）。1985年美国国会通过并经里根政府签署通过了GRH法案（Gramm-Rudman-Hollings Act）来限制政府预算赤字，希望从1986年开始逐步减少财政赤字，最终在1991年实现预算平衡。但实际上困难重重，难以在该法律规定的期限内实现预算平衡。直到1990年该法案也未能运作，此时又颁布了强制预算法案（Budget Enforcement Act,BEC），该法案将焦点放在政府开支和收入上，而不是赤字上。尽管为政府可以随意决定的开支设置了上限，但控制支出量依然存在困难。

三是建立制宪上的限制（institute constitutional limitations）。美国有人提出将预算规则放入宪法之中，一系列的宪法修正也因此提出，以期望通过宪法来限制政府的开支。该议案1997年在美国国会以微弱优势被否决，但类似议案可能将来会继续提出。

作为一个经济处于快速发展阶段以及转型时期的发展中国家来说，中国财政支出呈现快速增长态势，从总体上看是合理的，也是需要的。但从财政收入和支出规模比较看，当前的财政状况不允许公共支出规模随意增加，否则将导致财政赤字以及相应的国债规模难以控制。满足中国公共财政支出对资金的需求，应该主要从两方面着手：一是发展经济总量，将财政收入的增长保持在一个较快的水平上。当然这一目标的实现以税收不能扭曲经济活动为前提。二是调整政府资源配置领域和财政支出结构。解决财政支出越位问题，将越位支出的资金用于支出的缺口项目；将收回的存量经营性国有资产用于公共和社会项目支出。此外对于一些投资量大、存在外部性的准公共品项目，通过多种方式引入私人资本，这样既可以减少公共财政支出，又可以通过引入竞争机制提高这类项目的供给效率和服务质量。

本章小结

本章研究的是个人偏好如何转化为集体行动以及公共支出规模问题。在不同的制度下，个人偏好转化为集体行动的机制是不一样的。在直接民主制度下，采用不同的规则将导致不同的结果。一是一致同意规则要求有效数量的赞成意见应该全体通过，无一反对。要使所有人都达成一致的意见是不可能的，因为一致同意的决策成本过高。多数投票规则可能会产生投票悖论。最终采用哪一种决策，可以通过控制或操纵投票顺序来实现个人的偏好。投票悖论所以会出现，主要原因在于不同的投票人个人偏好的“峰”存在差异。当所有的偏好都是单峰时，多数投票会产生一个稳定的结果，这一结果也反映了中位选民的偏好。互投赞成票显然是解决投票悖论的一个方法。互投赞成票允许投票者进行交易，从而显示其对各种不同的方案会有多强烈的偏好。阿罗的分析结果却表明：针对公共品或其他公共决策，民主制本质上会导致一种不一致。

在代议民主制度下，个人偏好转化为集体行动的方式主要是通过他们的代表来实现的。这些可以代表个人的主体包括选举出来的政治家、公务员、特殊利益集团。三者被一些现代社会评论家称为“铁三角”，他们在项目背后联合起来，推进项目的通过与实施。对集体行动以及相应的公共支出项目产生影响的其他主体还有：审判员、记者、专家等。

从各国历年公共支出的经验数据看，公共支出总量以及占GDP的比重不断上升，中国的数据也对此提供了佐证。不同的财政学家对这一现象做出了不同的解释。中国公共支出不断上升有其合理因素，但在总量和结构方面还需要进行调整。

复习思考题

1.在不同的民主制度下，个人偏好通过什么样的机制转化为集体行动？

2.结合中国实际分析，在中国将个人偏好转化为集体行动有何意义？

3.公共支出为什么不断上升？中国的公共支出将继续呈现不断上升态势，可能是由哪些因素推动的？

[1] Harvey S.Rosen: Public Finance ,Sixth Edition.McGraw-Hill,2002,pp.126-129.

[2] Harvey S.Rosen: Public Finance ,Sixth Edition.McGraw-Hill,2002,pp.129-133. J2vEvbvp+zcEs4yO3N4nxdb0acwR9PzVpb+VJrouxVqV9I5uPRvr2jfoe3Gl1tg4