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尽管在一些重要问题上有关公共决策的讨论给了我们启迪，但这些都是建立在不太现实的、有关政府的观点的基础上。该观点认为，政府是一台了解公民偏好的巨大计算机，充分利用这些信息进行集体决策；政府没有自己的利益，他是中性而仁慈的。
实际上，政府是由人来运作的——政治家、法官、官僚以及其他主体。现实的政治经济模型必须要研究运作政府的这些人的目标和行为。下面的研究假设：与个人一样，作为政府中的人力图追求自身利益最大化。
前述直接民主制中中位选民定理认为，当所有的偏好都是单峰时，多数投票会产生一个稳定的结果，这一结果也反映了中位选民的偏好。在现实中，针对财政事务进行直接投票是很不正常的。通常的做法是，人们选举能够代表他们利益的代理人进行决策。在这种状况下，中位选民定理依然有助于我们了解选民的代表如何决定他们的立场。
设想一下，在史密斯和琼斯两位候选人之间进行选举。假设投票者对于政治观点具有单峰偏好，投票人为了自身效用最大化而投票，候选人希望得到最大数量的选票。这样的选举将会产生什么样的结果？
唐斯（Downs,1957）的研究表明，在上述条件下，追求选票数量最大化的政治家会采用中位选民偏好的那个方案。因为采用这一方案他将得到半数以上的选票。用一种代议民主制代替直接全民选举将不会对选举结果产生任何影响，两者都只是反映中位选民的偏好。这样，政府的支出不可能超额，因为候选人之间的政治竞争将导致政府的支出水平正好是中位选民所希望的水平。
下面看一下另一个集团——公务员，也就是官僚。理解官僚的作用，请注意由当选的政治家制定的法律总是很模糊的。执行一个方案的具体方法掌握在公务员的手中。
官僚一向是被激烈批评的对象。他们被指责为无动于衷，制造过多的繁文缛节，过分地干预公民的私人事务。但必须记住，如果没有官僚，现代政府则很难运转。在设计和执行方案时，官僚们提供了有价值的、技术性的专家意见。他们在政府部门工作的时间长于当选的政治家，这一事实使政府的工作具有制度上的连贯性。官僚们的另一个重要作用就是他们提供了公共部门处理事务的准确档案材料，以确保符合条件的公民平等地得到特定公共部门提供的服务，避免各种形式腐败行为的发生。
另一方面，如果认为官僚的唯一目的就是解释和被动地实现选民及他们代表的意愿，未免天真了些。尼斯卡宁（Niskanen,1971）认为，在市场导向型的私人部门，个人尽可能地通过使自己的公司利润最大化实现领先地位；个人的工资随公司利润上升而增加。相反，官僚由于获得货币收益的机会很少，因此更倾向于注重下列事项：职务的额外补贴、公共声誉、权力、保护人的身份。尼斯卡宁认为，权力、地位等因素与政府的预算规模呈现正相关，因此，官僚们的目标是追求预算规模最大化。
前面的分析都假设公民只能作为投票人来影响政府政策。实际上，拥有共同利益的个人会联合行动以产生更大的影响力。这种影响力可能来自于作为集团的成员其投票参与率高于全民整体的投票率；也可能是因为集团成员更愿意为竞选赞助和进行贿赂。例如，2000年美国参议院和众议院竞选共收到超过8亿美元的赞助。
形成利益集团的基础是多种多样的，主要包括以下因素。
收入来源——资本和劳动。按照传统的马克思主义观点，人们的政治利益由其是资本家还是劳动力的地位决定。这种观点对于解释当代美国利益集团的形成过于简单了些。尽管高收入者部分收入或多或少为资本收益，但他们的相当部分收益来自于劳动，很难判断谁是工人，谁是资本家。实际上，研究美国以及其他西方国家收入贡献的文献表明，正是由于劳动收入的差异才导致了收入分配的不公平。
收入规模。在对待很多经济政策问题上，富人和穷人的观点存在差异，这种差异与他们的收入来源没有什么关系。穷人倾向于政府的支出项目放在收入再分配方面，而富人则反对这样做。同样，每一个集团都会支持政府对自己主要消费的商品提供明补或暗补，因此，富人会支持政府对自住房的补贴方案，而穷人则希望政府对于出租房特别对待。
收入来源——就业的产业。在对待政府支持某一产业的方案时，同一产业内的雇工和雇主拥有共同的利益。例如，在钢铁、纺织和汽车产业，工会和管理者在对待游说政府采取措施对付国外竞争者的问题上会并肩作战。
地区。居住在统一区域的居民往往拥有共同的利益。美国太阳地带（Sun Belt）的居民对于石油税收优惠政策更有兴趣；中西部地区的居民关心农业补贴；东北部的居民则为城市发展支出进行游说。
人口与个性特征。老年人偏爱医疗补助和丰厚的养老金；年轻的夫妻对好学校和低的工薪税感兴趣；在关于堕胎基金和州政府向私立学校提供资助的问题上，宗教信仰发挥主要作用；对于双语教育项目不同种族意见不一；利益集团形成过程中，性别也是一个重要因素，在美国2000年的选举中，妇女将众多的选票投给了民主党，而共和党则对于性别差异表现出更多的关注。
类似的因素可以一直列举下去。只要存在着如此多的形成利益集团的基础，对于人们在某一个问题上处于对立面，而在另一个问题上又站在同一个战线上的事实也就不足为奇了。
前面谈到了当选的政治家、公务员和特殊利益集团，下面来看一下三者之间的互动关系。按照一些社会评论家的观点，它们之间的三边关系——铁三角——是现代美国政治学的最重要方面。批准项目的国会议员、管理项目的官僚和从项目中获利的特殊利益集团在项目背后联合起来。这样我们会注意到，建筑商、木材商、电力设备制造商同住房与城市发展部的官僚、拥有都市宪法制定权的国会议员联合起来共同支持城市住房项目。
为什么属于铁三角成员利益的项目会得到多数人的支持？原因可能有两方面：一是铁三角拥有完全信息，且组织得当；而成本承担者全然不知已经发生的事情，且组织不易。即使有人拥有完全信息，由于成本由全体公众承担，个人承担数量有限，故为避免“免费搭车”，也犯不着去抗争。二是一些代表可能已经卷入了他们自己的铁三角，通过投票交易，以获得别人对自己偏爱项目的支持。
对集体行动以及政府公共支出项目产生影响的其他主体还有：审判员（the judiciary）、记者（journalists）、专家（experts）等。
法庭对于各种税收合法性的审判对政府财政有着重要影响。美国最高法院统治税制最有名的一个案例是1895年判定的、联邦个人所得税税制是违宪的，这是1913年宪法第16次修改的焦点问题。法院对于政府预算支出也会产生很大的影响力。法官曾要求公共支出用在公立学校的双语教育和监狱改造等项目上。
拥有将一些事项公布于众以引起社会公众关注的能力，使新闻记者具有相当的影响力。例如，对于倒塌的桥梁和破损的道路进行广泛的报道，会促使很多地方政府加大基础设施建设支出的力度。政治家、官僚和特殊利益集团经常试图利用媒体对具有争议性的财政事务的结果施加影响。例如，近年来美国艾滋病患者的支持者就通过媒体对大量事件的报道，引起公众对这一问题的关注。这种关注直接促成了联邦政府增加对艾滋病研究的补贴支出。
信息是一个潜在的、重要的力量源泉，在某些方案上具有专业技能的法律助手们在法规起草过程中经常发挥重要作用。他们还可以利用自己的能力去影响立法议程事项的结果。还有一些非政府部门的专家，包括很多社会科学家试图利用他们的专业技能来影响经济政策。当然，这些社会科学家是否影响了经济政策，或者这种影响是通过何种渠道而发生的，对此问题作出回答是非常困难的。