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尽管理论上认为，市场失灵需要政府干预，但从现实看，政府干预不一定是最有效的，甚至出现政府失灵。为了弥补市场失灵而由政府提供公共品、公共服务，也会带来诸多问题：财政面临的巨大资金压力、公共部门效率低下、提供的公共品和公共服务质量难以满足公众需求，等等。在这种情况下，从20世纪80年代开始，很多国家出现了在传统的政府（公共部门）活动领域引入私人资本的实践活动，最为典型的就是“公私伙伴关系”（public-private partnerships），简称PPP。所谓公私伙伴关系是指公共部门和私人部门之间多样化的制度安排，结果是传统上由政府提供的公共活动或服务部分或全部由私人来安排，公私伙伴关系泛指政府与私人部门之间的任何协议。PPP的最早形式就是BOT，在20世纪80年代初期由土耳其总理Targut Ozal首先在基础设施建设项目中采用；1988年澳大利亚也开始运用公私合作建设基础设施项目；1992年英国保守党政府不仅在基础设施项目中引入私人资本，还将范围扩大到公共服务领域；葡萄牙、意大利、希腊、荷兰和爱尔兰等国家也广泛运用PPP模式；此外，公私合作关系在美国、加拿大以及众多的发达国家和发展中国家的基础设施建设、公共服务和社会服务等项目中得到广泛而充分的运用。PPP模式的最大特点是，将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。
公共管理领域引入市场机制是新公共管理的核心内容之一，即在公共部门领域实行民营化。尽管PPP是民营化的内容之一，但与纯粹的民营化之间存在十分明显的区别：公共项目和国有企业完全民营化以后（典型的是政府从国有单位完全撤资），公共部门不再参与其中；而PPP任何一种形式里，政府部门始终在其中扮演重要的角色。
由于实行PPP的项目基本上都在传统的公共部门活动领域，带有很强的外部性特征，引入民营资本以后，如果政府部门撒手不管，私人资本在追求自身利益最大化的同时，损害公众利益的行为将不可避免地出现。高效率地提供（准）公共品以及兼顾和维护社会公众的利益，是政府部门的基本职责，因此，PPP项目实施过程中，政府公共部门需要始终参与其中。政府的作用主要表现在以下几个方面：严格制定各种标准，以公开招标的方式选择合适的私人资本参与者，实行强制性的制度安排对民营资本提供激励和监督，维护社会公众的经济利益和社会利益，等等。
并非所有的基础设施建设项目以及其他的公共品（和公共服务）都适于采用PPP模式，在采用PPP模式之前，公共部门和私人部门应充分考虑各方面的因素。按照加拿大的做法，对拟实施的PPP项目制定了六项评价标准供参考
。
（1）财务标准。评价项目财务的可行性，项目能否独立运转，能否确立一个公平、合理的定价机制。
（2）技术标准。评价公共部门的技术规范，是否存在私营企业合伙人无法解决的内在技术限制，能否确立有效的监督机制。
（3）运营标准。评价公共部门订立的运营标准，是否存在私营合伙人无法应付的运营问题，私人合伙人能否承担相应的运营风险。
（4）可接受性标准。评价公众和利益相关者是否愿意接受PPP模式和私营部门的引入。
（5）实施标准。评价公共实体使用PPP方法的司法程序和责任，从公营到私人的移交是否可行，在实施PPP的过程中可否引入竞争机制。
（6）时间标准。评价规范运营的时间进度。规范运营的操作规程不及时出台导致的结果是使资产转移时的残余价值减少。
一个成功的PPP项目的实施，也有赖于电子政府的支持。PPP项目成功与否的关键在于选择合适的合作伙伴，而如何确保招投标工作的公开、公平、公正则是政府必须解决的问题。电子政府为公共部门与潜在的投标者和公众之间搭建了一个沟通互动的平台。政府通过电子政府平台发布招投标信息，公开全过程情况，公众在信息对称下实行监督，从而保证了招投标工作公平、公正。
从目前国外PPP的实践看，该模式涉及的范围十分广泛，以美国和英国为例，PPP适用的范围包括：①海洋游艇救护工作（传统上是由海岸警卫队从事，纳税人出资）。②环保。民营环保企业通过购买或收回捕捞权的方式对北大西洋鲑鱼提供保护，效果优于政府行为。③民营团体保护公共土地免于被开发。④公园承包给民间机构或组织进行维护和管理。⑤会馆和公共图书馆承包给私人经营管理。⑥密歇根州的民间“市政服务公司”承担了几个市镇传统的市政公共工程。⑦NASA将无人卫星的管理承包给私人。⑧监狱。美国现在有3%的犯人关押在民营监狱中，民营监狱发展前景十分看好。⑨美国国防部将武器的生产也交给承包商。⑩英国甚至将国有博彩业和铸币厂的业务也实行公私合营。
英国首都的地铁也在推行民营化。
基础设施项目的建设。
社会保障和社会福利，包括私人退休计划、医疗、民间各种社会福利，等等。
公私伙伴关系建设公共设施项目（或提供公共服务）有多种多样的类型，见图4-1
。
图4-1 公私伙伴关系的类型
图4-1说明：除了（1）、（2）完全公营，（9）、（10）完全私营以外，其他的6种类型都属于公私伙伴关系的具体类型。
PPP的主要方式是凭单制和合同承包。
凭单制（vouchers），美国最早是在高等教育中采用，包括各种助学基金、教育贷款、学费税收豁免等，有些州用以发放奖学金等，后推广到中小学。凭单制是指将凭单发给学生家长，家长选择学校后将凭单交给学校，学校用凭单到发放凭单的机构兑换相应的资金。凭单制现在已经在众多的公共服务领域得到运用，除了教育以外，社会保险和社会福利领域也普遍采用。
合同承包制在基础设施、公共品提供等领域得到广泛的采用，也是PPP中采用最多的一种做法，主要是通过合同外包的方式建设需要的公共项目。承包合同项目面临的主要挑战是，①必须引导足够多的符合条件的投标者，尤其是在农村地区。②对合同中的细节问题做出足够详尽的界定。③有效的管理合同。
当前中国经济和社会处于转型过程中，政府的职能正在从多领域干预向公共管理和服务的方向转化，在公共财政框架下，政府执行为公众提供公共品和公共服务、从事公共管理等职能，这一观点已经为各界所接受。从中国国情出发，政府执行公共管理的职能也将会产生诸多问题：提供公共品在资金上难以得到保障，公共品和公共服务的质量难以完全满足社会公众的需求和偏好，公共部门活动的效率低下、成本过高、腐败，等等。其中最重要的就是各级财政难以承受城乡地区各种公共品对资金的需求。在这种状况下，在一些带有私人产品性质的公共品（即混合产品）的提供上，引入私人资本是完全可行和必要的。这些领域包括：城市基础设施项目的建设，公益事业项目，农村公共品以及水、电工程，城乡社会事业的建设（如教育、医疗、社会保险和社会福利事业）等等。在城乡地区有形公共品和无形公共品的提供上引入私人资本，采用公共部门和私人部门合作伙伴的方式，可以在很大程度上解决目前在公共品提供和管理方面的诸多问题。
实际上，在一些城市混合产品提供上，公司伙伴关系在中国的很多地方已经得到了广泛运用，如道路、桥梁的建设，一些公共事业项目的提供，甚至在教育、医疗等社会服务领域私人资本也不断渗透。可以说，PPP模式在中国的运用前景十分广阔。
伴随着中国经济进入新常态，一方面经济增长速度放缓，另一方面大量的民间资本缺乏合适的投资领域。在此背景之下，从2014年开始中央政府出台引入民间投资参与混合产品投资的公共政策，各级政府积极参与，一场PPP模式的投资序幕在各地全方位拉开。
1.PPP政策
2014年9月24日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，以便尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知，明确了PPP模式的领域、总体要求、制度体系、政策保障等基本框架。2016年7月17日，为规范政府和社会资本合作项目财政管理行为，切实保障PPP项目合同政府履约能力，提高财政资金使用效率，防止公共资产和资源流失，财政部制定并发布了《政府和社会资本合作项目财政管理办法》（征求意见稿），并于2016年10月20日正式发布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，规范总投资超过12万亿元的PPP的财政管理制度，严禁以PPP项目名义举借政府债务。2016年7月底中国财政部官员对外宣布，PPP条例正在加快起草中。
2.PPP模式应用领域
根据上述政策文件规定， 2014年在全国各地施行的PPP模式投资领域主要围绕增加公共产品和公共服务供给展开。具体包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。这些领域投资广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
3.规模
中央政府对基础设施等领域投资推广PPP模式，调动了各地投资的积极性。2014年到2016年6月，国家发改委、财政部向社会共推介了三批PPP项目。根据财政部PPP综合信息平台项目库的信息，截至2016年10月底，全国各地方政府推出PPP项目8000多个，项目金额达12万亿元，而2年前该数据为0。
4.需要解决的问题
根据媒体和官方调查，在地方政府推出总投资额超12万亿的8000多个PPP项目中，存在诸多问题。比如：社会资本尤其是民间资本真正介入不太积极一直困扰着官方；考虑到PPP项目回报率低，且担忧政府不兑现承诺等问题，一些民资也多在观望；再如：一些地方政府选择合作伙伴时，PPP项目设定门槛较高，将部分民营企业自动过滤。还有一个比较普遍的问题是，政府和民营企业相互之间缺乏信任，由于PPP项目投资额大且涉及公共服务领域，出于信任，地方政府在筛选社会资本时优先考虑国企或民营上市公司，一些项目方案设计中通过排他性条款自动过滤民企；民营企业也担心政府不兑现承诺。
公共品的概念是对应于私人产品而产生并存在的。消费的非竞争性和非排他性构成了公共品界定的基本标准。这两个特征在不同的产品中不同程度地存在，由此产生纯公共品与非纯公共品的区分。正外部性的广泛存在是公共品的提供和生产中市场失灵的重要原因，这给政府干预提供了必要条件。在一定条件下价格机制对于公共品的提供以及纠正外部性问题仍然有效。政府可以通过财政提供公共品和非纯公共品，以及通过管制、界定产权以及强制性或鼓励性的价格补偿等手段对外部性进行纠正。当然，政府的干预仍然面临着效率不高、服务质量不能保证、财政资金短缺等诸多的问题。为此，在很多准公共品的提供与生产中，可以引入一种新的模式——公共部门与私人部门的伙伴关系。将私人部门引入公共品领域的生产，实际上也就是在公共品领域引入了竞争机制，这样做，有利于解决由公共部门包办产生的诸多问题。
1.什么是公共品？如何界定公共品？
2.政府如何有效提供公共品？
3.非纯公共品有哪些特征？
4.准公共品的提供与生产为什么可以引入私人资本？你认为我国哪些方面的公共品和公共服务可以采用PPP模式？