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公共治理理论形成于20世纪70年代。当时，西方福利国家社会进程不断加快，公共事务问题的动态性、复杂性不断增强，政府机构效能低下且臃肿不堪，财政和税收危机四伏，
市场与等级机制不相适应，出现了分配不公、市场垄断、大量工人失业等现象。在这种经济、社会与管理危机的复杂情况下，一种新型的、多元的、合作的公共“治理”理论应运而生。该理论后来被广泛地运用到国家政治发展和政府行政改革的研究与实践领域，成为一种受到全球关注的新兴理论。
公共治理理论所关注的主要问题是：如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。
该理论注重政府的管理职能和政策职能相分离，不希望政府整天疲于应付社会公共事务，而希望政府要清楚自己要做什么事和能做什么事，减少开支，提高效率；强调政府、企业及其他组织和个人的共同作用，抛弃传统的垄断和强制性质；不再仅仅指望政府要做什么、去做什么和提供什么，而是指望政府要能够充分挖掘各种管理和统治工具的潜力；重视各种社会组织之间的平等协商对话关系，而不强求等级分明、自上而下的社会秩序；注重用分权式的治理环境替代传统的、高度集中的官僚制与科层制，重视公共部门的直接供给效率以及公共服务中的顾客导向，关注公共服务的效率、效益、质量和服务结果等。
与传统的公共行政学相比，公共治理理论具有以下一些基本特征：一是治理主体的多元化。治理主体不再单单限于政府部门，同时也引入了各种非营利性组织、各种社会团体以及私人部门等，体现一种多元主体的分层治理理念。二是治理主体之间的权力体现互相依赖性。所谓权力互相依赖，是指参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。
这样公共治理过程便形成了一个互动的过程，政府与其他社会组织在这种互动的过程中也就建立了各种各样的合作伙伴关系。三是形成自主自治的网络体系。治理主体之间的权力依赖关系，表现在治理的运行机制上，形成了一种自主自治的网络体系。这种网络体系要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。四是治理机制的变革。公共治理不再是一种政府统治的手段，而是代表一种新的社会多元管理模式；不仅从规模层次、活动范围等方面对政府层面进行变革，而且更重要的是从运行的体制机制方面对公共部门进行更深层次的改革。
公共治理理论的形成经历了一个不断演进的过程，是在许多新的思想理论产生与发展的基础之上形成的。
新公共管理主要是针对传统的公共行政模式带来的政府僵化和失效而产生的，试图在政府运作中引入市场和经济因素，对政府管理模式进行改革，创造一种新型的公共管理模式。
与传统的公共行政相比，新公共管理理论开阔了传统公共行政学的研究范畴，实现了一系列的主题创新，强调了政府的公共政策化和公共管理的社会化，预示着传统的公共行政模式将进行根本性的变革。
“新公共管理”的主要内涵是什么？学者们从不同的角度提出了观点，其中具有代表性的有：
美国学者奥斯本和盖布勒在1992年《改革政府——企业精神如何改革公营部门》一书中，提出了“重塑政府”的十大原则，即：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制注入服务中；卓有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按照效果而不是按照投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不是浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。
英国学者胡德在就职伦敦经济学院院长的演讲中，将新公共管理的内涵表述为以下七个方面：①向职业化管理的转变，即在公共服务领域，注重让专业管理人员实际操作，实际管理；②标准与绩效测量，即明确业绩评估的标准和测量方法；③产出控制，注重对结果而不是过程的控制；④单位的分散，将公共领域的单位分割得更小，也就是将大的单位按公司型的产品单元划分，各自为财政拨款单元，单元之间相互处于一壁之隔的不远不近的关系；⑤竞争，引导公共管理领域朝更强烈的竞争方向变化；⑥私人管理部门的风格，强调在实践中使用私营企业的风格和方法，使用更加灵活的用人方式和奖赏方法；⑦纪律与节约，强调在资源使用方面更强的原则性和节约性。世界经济与合作开发组织在1999年度公共管理发展报告《转变中的治理》中，将新公共管理归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
澳大利亚学者欧文·E·休斯将新公共管理的共性归纳为六个要点：①该模式意味着对传统行政模式的重大改变，注重结果的实现和管理者个人负责任；②一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等具有灵活性；③明确规定组织和人事任期目标，建立绩效评估系统，其背后的推动力是“三E”（经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness）；④公共管理人员更具有政治色彩；而不是政治中立和无党派中立；⑤将掌舵与划桨分开；⑥民营化和合同外包等方式，减少政府职能的趋势。
国内学者陈振明将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为以下八个方面：①强调职业化管理；②明确的绩效标准和绩效评估；③项目预算和战略管理；④提供回应性服务；⑤公共部门的分散化和小型化；⑥竞争机制的引入；⑦采用私人部门的管理方式；⑧管理者与政治家、公众关系的改变。
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。
新公共服务理论的核心是民主治理，将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。
罗伯特．B．登哈特、珍妮．V．登哈特在他们所著的《新公共服务理论》中，从七个方面提出了新公共服务理论的基本内涵：①政府的职能是服务而不是掌舵。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。②公共利益是目标而非副产品。公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。③在思想上要具有战略性、在行动上要具有民主性。符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。④为公民服务而不是为顾客服务。政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。⑤责任并不简单。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。⑥重视人而不只是重视生产率。强调“通过人来进行管理”的重要性。⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，政府为公民所有。
与新公共管理理论相比，新公共服务理论的批判和超越主要体现在以下三个方面：①新公共服务理论提出了公共管理者是企业家。新公共服务理论认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其他意义。②新公共服务理论提出了是民主与公平优先还是效率优先。新公共管理把“3E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。③新公共服务理论提出了是“顾客”还是“公民”。公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。
多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，避免“公共的悲剧”和“集体行动的困境”，扩展了治理的公共性。
经过多年的发展与演进，多中心治理理论形成了以下一些基本内容：
首先，多中心治理的主体是复合型主体。既包括政府及其他非营利组织，也包括企业、公民以及其他社会组织等。社会环境的复杂性与多样性，演绎了社会多重的利益与需求，在社会资源整合的动力下，不同的资源流向了多样化的组织，这些不同的组织形成了社会活动中的多个中心主体。
第二，多中心治理的结构是网络型的。在公民社会里，不仅政府和企业存在网络之中，每个公民也相互交织在社会网络中，这为人与人之间、人与组织之间以及组织与组织的交流活动带来了便利。信息化水平的提升突破了传统官僚制的封闭，真正把所有自然人和社会组织都融合进了网络世界。越过了间接代表性和层级性，直接表达自己的利益。
第三，多中心治理的目标是实现公民利益最大化需求。评价政府及其官员的公共管理和公共服务绩效不只是评价其权力的效率一个方面，主要是看其是否合理有效地运用公共资源满足社会发展和公民需求。
企业、公民、社会团体不仅能够有效地表达其意愿，而且能够积极参与公共事务的治理和绩效评价，这就为多样化的治理结构安排、多中心的权力结构设计和广泛的民主参与制度设计提供了便捷的途径。
第四，多中心治理的方式是“合作—竞争—合作”。多中心治理要提供的是公共物品和公共服务，从政府到公民个人都可以提供公共物品和公共服务，只是由于组织或个体力量的不同，所提供的公共物品和公共服务耗费的成本有高有低。公共物品的生产、使用、维持本身就需要一种合作。因为各个中心是自治的，又各有不同需求，它以自我的需求为目标追求自我利益的最大化，这就使得各个中心纷纷进入公共物品的博弈，展开生产、使用和维护公共物品的竞争，竞争通过谈判、协商、制定宪法式的合同达成一致行动策略，最后在意愿一致的复合体中，又开始合作。
公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品是这样的产品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该种物品消费的减少。与私人产品相比，公共产品具有以下三个显著特征：一是效用的不可分割性。私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，谁付款，谁受益，而公共产品是不可分割的。二是受益的非排他性。任何人消费公共产品不排除他人消费，因而不可避免地会出现“白搭车”现象。私人产品只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。三是公共产品理论消费的非竞争性。在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需要增加供给成本。而凡是可以由个人消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于公共产品与私人产品之间的产品称为准公共产品。准公共产品具有两个基本特征：一是具有拥挤性。在一定的容量范围内，使用者之间无竞争性，但到达某一临界点时，容纳或供应一个追加的消费者的成本将大于零。二是具有局部的排他性。存在某种技术，可以相对地排除某人的使用，但不是绝对的，否则就成了私人产品。
按照西方经济理论，由于存在“市场失灵”现象，使得市场机制很难在一切领域达到“帕累托最优”，尤其在公共产品方面。如果由私人通过市场提供公共产品，则不可避免地出现“免费搭车者”，出现休谟所指出的“公共的悲剧”，难以达到全体社会成员的公共利益最大化，这时就需要政府来出面提供公共产品。
高等教育是一种准公共物品，同时具有公共产品和私人产品的基本特征：
首先，对高等教育的消费不具有排他性，不能独占，具有公平性。所谓公平性是指作为一种教育机构，它是面向社会全体成员的，每一个人均能够享受这种产品和服务。如早期的高等教育，通过公平竞争（高考）被择优录取的考生能够免费获得这种教育的权利；当前的高等教育同样需要通过公平竞争（高考），才能够获得高等教育的机会，只不过教育经费不再由独自国家承担，学生也要承担因享有教育机会而产生的一部分成本。
其次，高等教育资源具有稀缺性。一个人享用了这种资源后，就会减少其他人对该种资源的享用，甚至排除了其他人对该种资源的享用。同时，提供教育资源的机构有可能把这种有限的资源分割开来，提供给需要接受教育的人，而每提供一定数量的资源，其边际成本一般来讲是大于零的。
再次，高等教育的价格并不是由市场决定的，市场供求对高等教育价格的影响很小。在高等教育的需求和供给不均衡的情况下，高等教育的价格只能由政府按照高等教育的成本的一定比例确定高等教育的市场价格。
最后，高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的“准公共产品”，同样存在“市场失灵”问题，必须依靠市场以外的力量，即政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的公共产品短缺状况。
资源配置（resource allocation）是指对比较稀缺的资源在多种不同用途上加以对比或比较而做出的选择。资源有广义和狭义之分。广义的资源是指生产要素或经济资源，含自然资源、劳动力和资本要素等。狭义资源主要是指自然资源。现代资源观认为：“资源”泛指“人们从事某种活动的条件和基础，凡是能够起到基础和条件作用，对某项活动正常开展有促进作用的因素，都称其为资源……既包括从事某项活动的人力、物力和财力，也包括从事该项活动的时间、空间和信息；既包括从事某项活动的制度、文化、理念，又包括对该活动有影响的经验、模式和处理问题的方式方法。”
在经济社会发展的进程中，相对于人们的需求而言，资源总是表现出相对的稀缺性，从而要求人们对有限的、相对稀缺的资源进行合理配置，以便用最少的资源耗费，生产出最适用的商品和劳务，获取最佳的效益。
资源配置是指资源的稀缺性决定了任何一个社会都必须通过一定的方式把有限的资源合理分配到社会的各个领域中去，以实现资源的最佳利用，即用最少的资源耗费，生产出最多、最适用的商品和劳务，获取最佳的经费与社会效益。资源配置合理与否，对于一个国家经济发展的成败有着极其重要的影响。一般来说，资源如果能够得到相对合理的配置，经济效益就显著提高，经济就能充满活力；否则，经济效益就明显低下，经济发展就会受到阻碍。
高等教育资源显然是指高等教育领域的资源，其具有以下一些基本特征：第一，与其他资源一样，具有稀缺性特征。第二，具有明显的多用性。高等教育资源可以用于多种用途，既可以用于提供不同的高等教育服务，也可以用于高等教育以外的产业经营活动。第三，具有流动性。高等教育资源可以进行时间与空间的流动。第四，有形性与无形性的结合。高等教育资源既包括有形的资源，如校园建设、图书资料、教学设备、实验室设备等，也包括无形的资源，如专利技术、品牌资产等。第五，突出人力资源的主体地位。人力资源是高等教育资源的主体，是高等教育可持续发展的坚实基础。
高等教育资源配置一般是指在一定情况下，如何将有限的高等教育资源在高等教育系统内部各个组成部分，或在不同子系统之间进行分配，以期所投入的高等教育资源得到最有效、最充分的利用，尽量满足社会各方面对高等教育的需求，以求高等教育持续、快速、健康协调发展。
按照高等教育活动中国家干预与市场调节力量的不同，高等教育资源配置方式可以分为三种模式：集中型、分散型和复合型。集中型配置方式的管理与决策权力在中央政府；分散型配置方式的管理和决策权力不在中央政府，而在地方政府及其他集团手中；复合型配置方式的决策与管理权力，部分来自于中央政府方面，部分来自于其他组织机构或利益集体。高等教育资源配置的影响因素较多，其中主要的有：政府的社会经济发展目标、高等教育的办学体制、管理体制、高等教育产品的市场供求状况以及相关利益集团的影响。
高等教育资源配置首要遵循的原则是教育公平原则。主要表现在以下五个方面：第一，资源配置均等原则。主要是保证同一学区、税务区域内的高等学校和学生实施基础教育财政公平。第二，财政中立原则。指每个学生的公共教育经费开支能获得均等机会。第三，调整特殊需要原则。对少数民族（种族）、偏远地区、贫困、身心发育有障碍的学生，给予更多的关注和财政拨款。第四，成本分担和成本补偿原则。遵循成本应该由所有获益者分担的原则，要求在非义务教育阶段，对学生收取一定的教育费用，并对部分学生采取推迟付费的办法，是一种纵向性公平。第五，公共资源从富裕流向贫困的原则。这是现阶段实现高等教育机会均等的最根本的财政要求。
高等教育的准公共产品属性决定了政府需要向高等教育进行财政拨款。高等教育财政拨款制度是有关政府财政提供给高等学校的资金总量、资金分配方式以及资金使用结果的制度安排。
作为高等教育财政体制的核心内容之一，高等教育财政拨款制度是一个国家高等教育事业顺利发展的重要经济支撑，也是国家的政府主管部门有效实施宏观指导和调控政策、促进高等教育均衡发展和质量发展的重要手段。
高等教育财政拨款制度主要由拨款主体、拨款机制和拨款模式三个部分组成。
拨款主体是财政拨款制度中的实体部分，主要界定的是谁为高等教育提供财政资金、谁负责分配财政资金以及谁为财政资金的供给和分配提供有关决策信息。一般来说，政府既是财政资金的供给机构也是分配机构，但是有些国家的财政资金分配是由不附属于政府的独立机构负责，如英国的高等教育基金委员会、美国田纳西州的高等教育协调委员会、南卡罗来纳州的高等教育管理委员会、印度的大学拨款委员会等。中介机构究竟采取何种形式，不仅取决于一个国家的政治与行政管理体制，还取决于中介组织的发展成熟程度。与拨款相关的其他机构包括对大学教学与科研质量的评价机构、咨询机构、信息管理机构等，这些机构提供大学的资金使用、成本、绩效和质量等方面的基础信息，为政府和分配机构的科学决策提供依据，并在问责机制中起着极其重要的作用。
拨款机制是财政拨款制度的具体实现形式，主要界定的是政府财政需要提供多少资金、提供给谁、如何提供以及如何分配等问题。拨款机制分为直接拨款机制和间接拨款机制两种。
直接拨款机制是指由政府或者中介机构直接将财政资金拨付给高等学校的机制，主要包括三种方式：①协商拨款方式。在这种拨款方式下，政府并不使用与高等学校运行业绩（如层次、规模、质量、效率、效益等）相关的标准将财政资金划拨到学校，而更多地取决于有关人员与有关部门之间的政治关系或私人关系，所获拨款数额的多少由高等学校与政府协商确定。②投入拨款方式。投入拨款方式主要以不同类型、层次、专业、地域的高等学校的教学和科研活动的成本为依据，由政府直接或通过一个拨款中介机构按照事先设计好的拨款公式计算出各学校应得的拨款经费总额，然后据以分配。这种拨款方式以生均成本为基础，克服了协商拨款的透明度不强、变动性大的不足。因此，这种拨款方式目前为世界上许多国家所采用。③产出拨款方式。这一拨款方式的参考依据是毕业生的生均成本而非注册生平均成本，以各高等学校的绩效评估结果为拨款基础，从理论上来讲，这一拨款方式是比前两种更为完善的一种拨款机制，但是由于绩效评价指标难以确定，目前这种拨款机制只有芬兰等少数几个国家采用；但是把部分绩效指标引入到投入拨款的公式中已经成为大多数国家的共同选择。
间接拨款机制是指政府将财政资金以资助的形式预先拨付给受教育者，受教育者再付学费给高等学校的机制。这一拨款机制的主要形式是助学贷款、学生奖学金和助学金。在这种拨款机制下，高等学校获得拨款的主动权掌握在学生手中，为了争取优质的生源和足额的拨款经费，各高等学校之间必然展开激烈的质量竞争，并重视通过提高办学水平和办学质量来增强高等学校的竞争实力和在社会上的知名度。
拨款模式主要侧重于考虑高等学校拨款所采用的方式，这些拨款模式主要包括公式拨款模式、增量拨款模式和零基预算拨款模式等。
公式拨款模式是指根据某种数学公式和相关统计数据，确定有资格获得者能受到的财政补助数额。公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式，它的主要优点是采用固定公式，选取一些参数就能决定拨款的数量，这样减少了拨款中人为的影响因素，体现了拨款的公平、透明，也能提高拨款的效率。各国公式拨款法没有统一的公式，政府根据本国实际确定使用拨款公式，甚至一个国家内不同地区以及不同时期所采用的拨款公式也不同，这取决于政府需要考虑的拨款对象、目标以及公平和效率等影响因素。
增量拨款模式实质上是一种“基数＋发展”的财政拨款模式。拨款机构依据高等学校上年的拨款数和支出数为基数，参考预算年度高等学校的发展需要，结合财力确定预算年度高等学校的拨款增量。这一拨款模式的主观随意性较大，受人为因素影响较多，缺乏透明性、公平性和效率性。
零基预算拨款模式不考虑实施因素的影响，以零为基础，严格按照预算规则确定预算年度的财政拨款数额。高等学校系统内部的各个子部门均要根据人员、教学、科研、设备、公务活动、师资队伍建设等各种经费需要从头编制预算。这一拨款模式比较繁杂，操作起来技术要求较高，实施成本较大。因此，实际工作中使用这种拨款模式的国家比较少。
委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础之上的。非对称信息（asymmetricinformation）指的是一些参与人知道但另一些参与人不知道的信息。委托代理理论主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。
委托代理理论提出了代理关系中的逆向选择与道德风险问题。逆向选择又叫作反向选择，是指委托人与代理人签订协议时存在信息不对称现象，代理人已经了解某些委托人并不了解的信息，代理人可以利用这些对委托人不利的信息签订对自己有利的合同，而委托人由于处于信息劣势，使自己处于不利的选择位置上。道德风险是代理人为了实现自己的目标，利用信息上的优势采取不被委托人察觉的“隐藏行动”而使委托人利益受损并为自己逃脱责任的行为。由于委托人获得的信息不对称，无法直接观察代理人的行为，且直接监督的成本很高，也极易被误导，代理人可能不按照协议中签订的要求努力工作，或者向委托人提供不真实的信息，甚至利用委托人的成本来追求私人利益，即代理人会逃避、推卸责任或者发生其他与委托人利益不符的机会主义行为。为了降低或减少这些风险给委托人带来利益损害的程度，就要求在双方签订委托代理关系时，尽可能考虑周全，也就是尽可能在契约中规定明确的责任、义务、激励与约束机制等方面的条款。
在政府与高等学校之间建立某种合同关系，并在此关系下协商有关财政拨款问题时，就有可能发生逆向选择。高等学校为争取更多的政府财政拨款而激烈竞争，有可能故意歪曲自身完成任务的实际能力，产生机会主义行为。政府在与高等学校建立这种合同关系之前，如果没有发觉高等学校的这种行为，就有可能会选择错误的高等学校或向其他高等教育机构分配更多的财政资金。
绩效管理（Performance management），又称“目标—效果”导向管理，是指对组织或企业战略的建立、目标分解、业绩等进行评价得出成绩，并将绩效成绩用到组织或企业的日常管理工作中去，各级管理者和员工为了达到组织目标，共同参与到绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程中去。绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。
随着绩效管理从企业界引入到政府公共管理中，绩效的概念开始影响了政府公共支出领域的管理方式，政府转变了过去的“花钱养人员、机构”的观念，开始采用“花钱买效果”的公共支出观念。
在高等教育领域，政府也开始重视高等教育财政拨款资金的使用效率、效益问题，关注财政拨款的目标达成度。当前，建立以绩效为导向的产出拨款模式来替代传统的投入拨款模式，已成为世界上大多数国家高等教育财政拨款体制改革的基本趋势。
政府绩效管理是一个特殊的行政管理问题。它既不同于企业绩效管理，又不同于传统的行政管理，而是在财政效率原则下的公共管理制度。按照绩效管理主题来划分，绩效管理可分为两大类：一类是激励型绩效管理，侧重于激发组织或员工的工作积极性；另一类是管控型绩效管理，侧重于规范组织或员工的工作行为。但是无论采用哪一种考核方式，其核心都应有利于提升组织的整体绩效，而不应在指标的得分上斤斤计较。
绩效管理的过程通常被看作一个循环，这个循环一般分为四个环节，即：绩效计划制定、绩效辅导咨询、绩效评介考核与绩效结果反馈。绩效计划制定是绩效管理的基础环节，不能制定合理的绩效计划就谈不上绩效管理；绩效辅导沟通是绩效管理的重要环节，这个环节工作不到位，绩效管理将不能落到实处；绩效考核评价是绩效管理的核心环节，这个环节工作出现问题，绩效管理会带来严重的负面影响；绩效结果应用是绩效管理取得成效的关键，如果对组织或员工的激励与约束机制存在问题，绩效管理则不可能取得成效。
影响绩效的主要因素有员工技能、外部环境、内部条件以及激励效应。员工技能是指员工具备的核心能力，是内在的因素，经过培训和开发是可以提高的；外部环境是指组织和个人面临的不为组织所左右的因素，是客观因素，是我们完全不能控制的；内部条件是指组织和个人开展工作所需的各种资源，也是客观因素，在一定程度上我们能改变内部条件的制约；激励效应是指组织和个人为达成目标而工作的主动性、积极性，激励效应是主观因素。
绩效管理发挥效果的机制是对组织或个人设定合理目标，建立有效的激励约束机制，使员工向着组织期望的方向努力从而提高个人和组织绩效。通过定期有效的绩效评估，肯定成绩指出不足，对组织目标达成有贡献的行为和结果进行奖励，对不符合组织发展目标的行为和结果进行一定的约束。通过这样的激励约束机制促使员工自我开发提高能力素质，改进工作方法，从而达到更高的个人和组织绩效水平。
传统企业绩效管理的实施原则主要包括：一是清晰的目标原则。对员工实行绩效考核的目的是为了让员工实现企业的目标，所以目标一定要清晰。目标引导企业或员工的行为。二是量化的管理标准原则。考核的标准一定要客观，量化是最客观的表述方式。很多时候企业的绩效考核不能推行到位，沦为走过场，都是因为标准太模糊，要求不量化。三是良好的职业化心态原则。绩效考核的推行要求企业必须具备相应的文化底蕴，要求员工必须具备一定的职业化素质。事实上，优秀的员工并不惧怕考核，甚至欢迎考核。四是与利益、晋升挂钩原则。与薪酬不挂钩的绩效考核是没有意义的，考核必须与利益、与薪酬挂钩，才能够引起企业由上至下的重视和认真对待。四是具有掌控性、可实现性原则。绩效考核是企业的一种管理行为，是企业表达要求的方式，其过程必须为企业所掌控。五是“三重一轻”原则。“三重一轻”原则主要是指：一重积累原则。平时的点点滴滴，正是考核的基础。二重成果原则。成果的反馈，才可以让员工看到进步，才有前进的动力。三重时效原则。指定一个固定的时间考核，往往想不起来当初发生的事情。“轻”是轻便快捷原则。复杂的绩效考核方式，需要专业人员的指导才可能取得预期效果。绩效考核只有渗透到日常工作的每个环节当中，才能真正发挥效力。
现代企业绩效管理的实施原则主要包括：①公平公开原则。主要包括：程序公平，考虑管理者和员工是否都参与到开发工作中，是否保证了他们的主人翁精神；确定绩效评价标准的时候是否考虑到对不同类别、级别的员工采取一致的标准。人际公平，保证绩效管理过程和谐、统一、公正。结果公平，体现绩效评价的结果和各类运用公平。②战略一致性原则。战略一致性原则是指绩效管理系统必须与企业或单位的发展战略、企业目标和企业文化相一致。③时效性原则。及时、有效的绩效考评，强调当前性，不应将本考评期之前的行为强加于本次的考评结果中，也不能取近期的业绩或比较突出的一两个成果来代替整个考评期的业绩。④目标明确一致性原则。管理层应依据组织的总体目标及上级目标设立部门或个人目标并能够为员工提供一种明确的指导，让员工明确目标是什么，能让他们期望什么，以及如何才能达到这些期望的要求。⑤可效度性原则。主要是指运用测量工具或手段准确测出所需测量的对象的发展程度。包括内容效度、构想效度和校标效度。⑥可信度性原则。主要是指测量结果的一致性、稳定性及可靠性。
绩效管理的评价方法较多，从不同的角度有不同的分类。
从绩效管理考评的角度来说，可以分为以下五类：上级考评、统计书面考评、下级考评、自我考评与外人考评。上级考评一般是指被考评人的管理者对员工的工作能力、责任心、积极性等问题进行考评，适合于考评“重要工作”和“日常工作”部分。书面考评一般包括肯定员工成绩、指出员工不足和企业对员工的期望三个方面的内容。下级考评是一种由下级员工对上级领导进行的工作考评，主要从领导能力，工作作风等方面进行考评。自我考评是指被考评人对自己的主观认识的考评。外人考评又称互评，是员工之间相互考评的考评方式。
从绩效管理考评内容的角度，又可以分为品质主导型、行为主导型和效果主导型三类。品质主导型主要是看被评估的员工品质怎么样，比如：忠诚度如何，责任心强与否，是不是勤勤恳恳任劳任怨、不说谎话等，以评估这个员工的品质为主导。行为主导型主要强调的是行为过程，干了什么跟目标最终的实现没有关系。效果主导型主要强调干出了什么成绩，是一个以结果为导向的评价方法。
从绩效管理考评的基本方法角度来说，又可以分为行为导向型主观考评方法、行为导向型客观考评方法、结果导向型评价方法、小组评价法和360度考核法五类。
行为导向型主观考评方法就是对员工行为是否符合组织要求进行的主观评价。此方法主要包括：排列法、选择排列法、成对比较法和强迫分布法。这一方法的优点在于当绩效管理主要是为了区分员工的绩效时，能够很好地避免过严或过宽及居中趋势的误差。但是由于这种方法无法与组织的战略目标联系在一起，主观性较强，其信度和绩效往往取决于评价者本人，所以这种方法的评价结果不能够被大多数员工和管理者采用。
行为导向型客观考评方法是指根据一定的客观评价标准对员工进行评价。主要包括关键事件法、行为锚定等级评价法、行为观察法和加权选择量表法等方法。这一方法的特点是与组织的战略联系较为紧密，向员工提供明确的绩效指导和反馈；使用这一技术的人也参与其中，所以可接受程度较高。其缺点是必须时常进行监控和修正行为的衡量，才能确保考评结果与组织的目标相一致，此外，这种方法不太适合比较复杂的工作。
结果导向型评价方法是指根据员工的工作成果对员工进行绩效的考评。主要包括：目标管理法、直接指标法、绩效标准法和成绩记录法等。目标管理法是领导者与下属之间双向互动的一种过程。结果易于观测，很少出现评价失误。实施是对员工提出建议，进行反馈和辅导。在这一环境下员工工作的积极性较高，同时也增强了责任心和事业心，是现代管理的哲学思想的体现。但是在实施过程中没有在不同部门、不同员工之间设立统一目标，因此很难对员工和不同部门间的工作绩效作横向比较，不能为以后的晋升决策提供依据。直接指标法侧重于将可监测、可核算的指标构成若干考评要素，作为对下属的工作表现进行评估的主要依据。例如通过生产率、工作数量、工作质量以及缺勤率、流动率等要素的统计来实现。这种方法成本较低，简单易行。应用这种方法的时候，应注意要加强企业基础管理，健全各种原始记录。绩效标准法采用直接的工作绩效衡量的指标，一般适用于非管理岗位的员工。在制定这些指标的时候要具体、合理、明确，要有时间、空间、数量及质量的约束限制，此外还要规定完成目标管理法所具有的更多的详细的考评标准。
小组评价法是指由两名以上熟悉该员工工作的领导，组成评价小组进行绩效考评的方法。这种方法操作简单，省时省力，但缺点是容易使评价标准主观性太强。因此，为了提高小组评价的可靠性，建议在进行小组评价之前，向员工公布考评的内容、依据和标准。在评价结束以后，也要向员工讲明评价的结果。在采用这种方法时，最好与员工的自评相结合，如遇到结果的误差，应及时做出相应的判断再得出评价结果。
360度考核法又称全方位考核法或全面评价法，是多角度进行的比较全面的绩效考核方法。这种方法的实施首先是要听取意见，填写调查表，然后对被考核者的各个方面做出评价。360度考核法实施成本较高，在考核过程中容易成为一些员工假公济私的利用途径。另外，因为所有的员工既是考核者又是被考核者组织要对所有的员工进行考核制度的培训，所以考核培训的工作难度也较大。
绩效管理对于提升组织和个人的管理效能具有积极作用，主要表现在以下三个方面：
第一，绩效管理有利于促进组织和个人绩效的提升。绩效管理通过设定科学合理的组织目标、部门目标和个人目标，为企业员工指明了努力的方向。管理者通过绩效辅导沟通及时发现下属工作中存在的问题，给下属提供必要的工作指导和资源支持，下属通过工作态度以及工作方法的改进，保证绩效目标的实现。在绩效考核评价环节，对个人和部门的阶段工作进行客观公正的评价，明确个人和部门对组织的贡献，通过多种方式激励高绩效部门和员工继续努力提升绩效，督促低绩效的部门和员工找出差距改善绩效。在绩效反馈面谈过程中，通过考核者与被考核者面对面的交流沟通，帮助被考核者分析工作中的长处和不足，鼓励下属扬长避短，促进个人得到发展。对绩效水平较差的组织和个人，考核者应帮助被考核者制定详细的绩效改善计划和实施举措。在绩效反馈阶段，考核者应和被考核者就下一阶段工作提出新的绩效目标并达成共识，被考核者承诺目标的完成。在组织或企业正常运营的情况下，部门或个人新的目标应超出前一阶段目标，激励组织和个人进一步提升绩效。经过这样绩效管理循环，组织和个人的绩效就会得到全面提升。此外，绩效管理通过对员工进行甄选与区分，保证优秀人才脱颖而出，同时淘汰不适合的人员；通过绩效管理能使内部人才得到成长，同时能吸引外部优秀人才，使人力资源能满足组织发展的需要，促进组织绩效和个人绩效的提升。
第二，绩效管理有利于促进管理流程和业务流程的优化。企业管理涉及对人和对事的管理，对人的管理主要是激励约束问题，对事的管理主要是流程问题。所谓流程，就是一件事情或者一个业务如何运作，涉及因何而做、由谁来做、如何去做、做完了传递给谁四个环节的问题。上述四个环节的不同安排都会对产出结果有着很大的影响，极大地影响着组织的效率。在绩效管理过程中，各级管理者都应从组织或企业的整体利益以及工作效率出发，尽量提高业务处理的效率，应该在上述四个方面不断进行调整优化，使组织运行效率逐渐提高，在提升组织运行效率的同时，逐步优化组织或企业的管理流程和业务流程。
第三，绩效管理有利于保证组织战略目标的实现。组织或企业一般有比较清晰的发展思路和战略，有远期发展目标及发展规划，在此基础上根据外部经营环境的预期变化以及组织或企业内部条件制定出年度经营计划及投资计划，在此基础上制定组织或企业年度经营目标。组织或企业管理者将单位的年度经营目标向各个部门分解，成为部门的年度业绩目标，各个部门向每个岗位分解核心指标，成为每个岗位的关键业绩指标。
绩效管理是当代管理一种新趋向，公共部门绩效管理是当代公共部门管理的一种新实践。在西方，随着“新公共管理”改革的兴起，绩效管理与评估在公共部门尤其是政府管理中得到了广泛的运用。
在公共部门的管理中，绩效管理遵循的基本原则与企业绩效管理遵循的基本原则一样，主要包括公平公开原则、战略一致性原则、时效性原则、目标明确一致性原则、可效度性原则以及可信度性原则等。在高等教育领域，随着绩效管理在政府公共部门的广泛应用，政府对高等教育施以绩效管理已成为一种趋势。
系统评价理论（System Evaluation Theory）是把评价对象看成一个系统，评价指标、评价权重、评价方法均应按系统最优的方法进行运作。系统论认为，世界上的万事万物，都构成了大大小小的系统，大系统由许多子系统组成，而每个子系统则由更小的子系统组成。通过对系统之间和系统内部的分析，使得许多国家纷繁复杂的问题层次化、简单化，从而达到解决问题的目的。以系统论来分析绩效评价问题，对提高评价质量无疑是很有益处的。
系统评价理论的基本特征主要表现在以下六个方面：一是目标性特征。每个系统都有特定的目标，系统中的各个要素互相配合，都服从于系统的整体总目标。二是组织性特征。即系统的组织结构性，系统可分为总系统和分系统，总系统由分系统组合而成，各分系统又具有一定的独立性。三是集合性特征。系统是由若干个可以相互区别的要素组成的，各要素之间有明确的界限。四是相关性特征。系统内的要素是相互联系和相互作用的。五是开放性特征。系统总是存在于一定的物质环境中，它与外部环境产生物质和能量以及信息的联系。六是状态性特征。系统具有静态和动态的特征，静态系统不随时间变化而变化，动态系统随时间的推移而发生变化。
系统评价理论深刻影响着高等学校绩效评价理论的发展。高等学校绩效评价从源头上可以追溯到教育评价，教育评价即对教育进行价值判断的过程。
运用系统评价理论开展高等学校绩效评价，主要有以下几点意义：一是有助于提高高等学校满足社会需要的程度，增强高等学校为社会培养人才、开展科学理论研究、社会科技与咨询服务以及其他服务的功能。二是有利于激励高等学校增强责任观念与效率意识，将顾客中心的服务理念与结果导向植入高等学校，不断提高教学科研水平。三是有助于引导高等学校转变发展观念与思路，摒弃传统的规模发展，不断促进内部教育教学改革与体制机制完善，挖掘发展潜能，提升竞争活力，实现从传统“外延发展”向“内涵建设”的转变，不断提升教育教学质量。
关于教育中介的性质特征，比较有代表性的理论有：缓冲器理论、中间机构理论和信息不平衡理论等。美国著名教育学家伯顿·克拉克（Burton R．Clark）教授最早提出了缓冲器概念（buffer organization institutions），认为教育中介实际上就是缓解政府宏观调控与高等学校自主治理过程中所产生的摩擦和冲突的工具，由这一桥梁所连接，高等学校能够和政府展开平和的协调，使二者的建议及意见能够趋于一致。
当前，政府希望高等学校能够响应政府的政策号召和满足社会公众的问责需要，而高等学校却希望沿袭传统的自主管理思想，拥有较大的自主权利，两者之间难免产生利益与追求的不一致，这就需要教育中介来妥善处理和化解这一矛盾。新形势下，高等学校的存在和发展不仅与政府组织发生关系，同时还与其他许多社会团体、组织机构有联系，因此，我们说将教育中介组织当作高等学校和政府之间的缓冲器还不够全面。事实上，教育中介组织所调整和维系的是政府、社会、市场、高等学校、学生群体以及其他社会公众等多方利益主体之间的关系。
信息不对称理论的观点认为，政府、社会与高等学校所获取的信息资源存在着明显的不平衡现象。具体表现在：首先，无论是政府还是高等学校，双方都拥有对方无法清晰了解的信息资讯内容。对于政府来说，拥有的是高等教育方面的财政资源、高等教育发展决策以及相应的宏观、中观调控信息；对于高等学校来说，拥有的是大量的教学、科研、社会服务以及其他财务资料信息，而在此信息不对称的环境中，教育中介组织的存在使得双方能够更有效地共享相关信息资源，提升高等学校在办学活动中的一致性和规范化。其次，高等学校和整个社会所拥有的信息内容不平衡，在社会领域，拥有机构组织、各类法人团体、学界以及学习人员，而高等学校有权进行生源招录、学业设计，并能够得到大量的高科技研究信息和成果。立足于经济学来分析，如果信息无法充分沟通，广泛共享，就会导致成本不断提高，并无法维持良好的品质。所以，打造合理高等学校的信息沟通机构是有效化解以上矛盾的主要方式，这也促成了教育中介组织的诞生和发展。
教育中介机构之所以能协调政府与高等学校之间的关系，是由它的特殊性决定的。从教育中介机构的人员组成来看，既有政府主管部门的成员，又有高等学校的领导、教授以及普通教师，还有来自社会各行业、各领域的代表。更为重要的是，教育中介机构处在独立于政府和高等学校之外的中间位置，这有利于他们站在客观公正的立场上发挥其作用。教育中介机构对政府和高等学校组织行为的约束，主要源于学者的权威及对少量资源的分配权，而不是源于自身强大的行政或政治权力。因此，对政府与高等学校来说，教育中介机构虽具有一定的规范作用和约束力，但不会从根本上妨碍其各自的“自主性”。诚如美国著名学者伯顿·克拉克所说：“教育中介机构了解高等学校，同情高等学校的需要，并为高等学校向政府讲话；但同时教育中介结构也了解政府，并努力使高等学校体谅政府，实质上充当了政府与高等学校之间的‘桥梁’纽带作用。”
中介机构按照其人员构成的性质来划分，可以分为政府组织形式、学术组织形式和民间组织形式三种类型。政府组织形式的中介机构一般由政府主管部门发起，由政府主管部门官员、高等学校的领导、教授组成，运行经费完全由政府全额投入，主要职能是通过拨款、审议、咨询、考试等活动干预高等学校的教育。英国的高等教育基金委员会、大学基金委员会、多科技术学院和高等教育学院基金委员会，法国的全国高等教育和科学研究审议会、全国公立高等教育机构评估委员会等都属于这种模式。学术组织形式的中介机构是一种高等学校之间的联合体，由高等学校的校（院）长、专家、教授或学校的行政官员组成。其经费主要来源于组织成员单位，是一种非营利的、自治的中介机构。前联邦德国大学校长会议、联邦德国研究协会和联邦德国科学交流中心等机构属于这一模式。民间组织形式的中介机构完全独立于政府、大学之外，是由社会知名人士举办的非官方组织，其设置形态是财团法人，是一种民间的、自治的机构。美国由“地区性高等教育鉴定委员会”和“全美高等教育资格鉴定委员会”合并而成的高等教育鉴定协会属于这一模式。它是一个全国性的、专门的、非官方的庞大组织，其主要职能有：鉴定是同行对新建立的高等学校的认可，一所新学校只有鉴定合格，才有资格参加本地区的高等学校协会；学生在鉴定合格的学校之间转学，可以转学分；鉴定合格的学校易于获得政府、团体的经费资助；推动各学校不断改进工作，提高办学质量与办学水平。
总体来说，中介机构通常具有五种功能，即财政角色功能、维护自治权功能、质量控制功能、招生决策功能和参谋助手功能。具体表现在：第一，吸引社会各界人士参与高等教育管理；第二，对政府有关高等学校的重大决策，如高等教育规划、投资拨款等进行咨询，向政府提出预算并将经费分配到各高等学校；第三，努力保护高等学校，使其免受可能危及其教育效益或学术自由的种种侵犯；第四，协调政府与高等学校之间的矛盾与冲突，并唤起社会不同阶层对完善高等学校教育质量的认识和理解。
投入产出理论是由俄罗斯裔美国经济学家、哈佛大学教授瓦西里·列昂惕夫（Wassily Leontief，1905—1999）创立的。他于1936年发表了投入产出的第一篇论文《美国经济制度中投入产出的数量关系》，并于1941年发表了《美国经济结构，1919—1929》一书，详细地介绍了“投入产出分析”的基本内容；到1953年又出版了《美国经济结构研究》一书，进一步阐述了“投入产出分析”的基本原理和发展。
投入产出分析理论自提出以后，其发展经历了一个漫长的发展过程。其发展过程中表现出来的特点主要体现在以下三个方面：一是由封闭式发展为开启式。即由把居民消费看成是劳动力再生产的投入，把居民收入看成是劳动力的产出，并假定二者之间存在线性函数关系，发展为将中间产品作为内生变量，将投资、政府消费和居民消费或增加价值作为外生变量的模型。二是由静态模型发展为动态模型。即由不考虑时间因素，将投资作为最终产品的一列，发展为将投资从方程式的右边移到左边，扩展为一个或几个矩阵，计算增加单位产值所需的投资，并将其内生化的模型。三是由单一的投入产出模型发展为与现代科学管理方法相结合。即投入产出模型与经济计量方法、最优控制理论等的结合。
投入产出分析理论对国民经济运行具有显著作用，这些作用主要体现在：为编制经济计划，特别是中长期计划提供依据；进行结构分析；进行经济预测；研究重要经济政策对经济的影响；确定产品的价格；研究一些专门的社会问题，如环境污染、人口、就业、收入分配等问题。
我国传统的高等教育财政拨款模式没有考虑教育拨款与教育产出、教育效益等的联系，使整个高等教育处于一种高投入、低产出状况，已经很难满足高等教育发展的需要。
对高等学校进行投入产出分析并将分析结果作为政府财政拨款的依据，可以有效解决当前困扰高等学校发展变革的诸多问题。
成本与收益理论是与市场经济相对应的产物。在市场经济条件下，如果企业的所有者不能亲自经营企业，就会找人代理，这时委托人购买的是代理人的服务与管理才能，但由于代理人具体管理着企业，掌握着比委托人更多的信息，从而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益，由此造成委托人的损失。
从纯经济学角度看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，因而是人类社会的首要理性原则。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要目的，是保护他们的财产……是为了人民的和平、安全和公众福利。”人们之所以要投入一定的物质或钱财，是因为希望通过这样的投入能够得到更多的物质和钱财。不想得到收益的投入是不存在的，或者说，不想得到收益的投入也就无所谓投入，根本就不存在所谓成本问题。社会对政府花费了成本，其根本目的也正是在于从政府那里得到比这个成本更高的收益或者说效益。
相对于企业效益来说，政府的成本与效益关系复杂得多，政府的效益是一个综合性指标，比较难于评价。而且“政府的产出是正效益还是负效益，有时候难以判定。……任何一个政府从其本意来说，它都是希望做能对社会带来益处的事情，不管是现在就带来益处还是今后带来益处”。
从本质上讲，政府行使职能也是一种经济活动，有收益亦有成本，只有当其收益超过成本时，才是经济合理的。所以，政府在考虑是否履行某项职能时，首先要做“成本—收益”分析，这是所有经济活动中通行的准则。
政府公共权力效益的提高意味着人们投入成本的增值，高效益的政府公共权力效益也意味着其成本的降低。高效益的政府公共权力必然带来包括公众生活水平与质量的提高、税赋的减轻、社会经济的繁荣与发展、社会秩序的安全与稳定、国家的和平与昌盛等综合效益，因此，作为正在进行社会主义市场经济建设的社会主义国家，不仅需要而且必须倡导建立“企业家政府”，要用企业的价值理论来看待政府的经营问题，要讲政府公共权力效益，要用效益的观点来对待政府和公共事业的管理问题。这也正是为什么要把政府公共权力成本与收益作为本书研究的理论依据的原因所在。
根据成本与收益理论，具有正外部性特征的产品，其社会收益和私人收益是不一样的，两者的差额就是外部收益。产品外部性的存在使成本和收益之间不对称，社会主义市场经济体制下的资源配置效率就会受到一定的影响。因为私人在进行投资决策时，只会比较其实际承担的成本和得到的受益，对于外部受益得不到报酬的情况下，基本上就会较少地选择甚至放弃从事相关活动。
从成本收益分析理论可以得出，高等教育作为带有正外部效应的准公共物品，政府必须参与其中。