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土地利用和土地保护主要涉及的法律法规有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基农本田保护条例》、《土地监察暂行规定》、《国家建设征用土地条例》等。法律法规中对土地利用和保护作出了详细规定，包括土地用途管制制度、土地监察制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用状况动态监测制度等。
土地利用总体规划是在一定区域内，综合考虑社会和经济发展需要、国土整治和资源与环境保护要求、土地使用现状及实际供给能力等各项因素，对土地的开发、利用、治理和保护作出的时间上和空间上的总体安排和设计方案。土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理和国家实行土地用途管制的依据。使用土地的单位和个人都必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划的期限一般为15年。其任务是对土地利用现状和后备土地资源潜力进行综合分析研究，在预测土地利用变化的基础上，根据需要和可能提出规划期内的土地利用目标和基本方针，提出各类用地的控制性指标，调整土地的结构和布局，目的在于加强国家对土地资源的保护，实现土地的科学开发和合理利用，以促进经济社会可持续发展。
土地利用总体规划一般包括以下内容：
（1）土地资源和土地利用现状分析
通过土地调查、评级、统计，提出土地利用的自然与社会经济条件、土地资源数量与质量、土地利用动态变化规律、土地利用结构和分布状况等基本数据，阐明土地利用特点，指出土地利用当前存在的问题。
（2）土地供需预测
通过分析人口增长状况、后备土地资源开发利用潜力、国民经济和社会发展规划及各行业发展规划对用地的需求、土地可供给量和各类用地需求量等因素，预测各类用地可供给量、各类用地需求量及土地供求趋势。
（3）确定土地利用的目标和方针
在分析土地利用现状、供需趋势基础上，进行土地利用战略研究，确定土地利用的基本目标和方针。
（4）划分土地利用区域或土地利用分区
根据土地的自然与社会经济条件的差异性，土地利用问题的共同性以及保持行政界限的完整性等因素，将规划区内分成若干地域或土地利用区域，并将规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用区域或土地利用分区。
（5）编制规划方案
在以上工作的基础上，根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案，并对方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案。
（6）实施规划措施
为保证规划的实施，拟订具体的对策，如提出行政、经济、技术以及政策、法律法规等方面的措施。
《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的编制与实施的具体内容如下：
（1）土地利用总体规划编制的总体要求
《土地管理法》第十八条、二十条以及《土地管理法实施条例》规定了土地利用总体规划编制的总体要求。主要有：
①下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
②土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。
（2）土地利用总体规划编制的依据
根据《土地管理法》第十七条、十八条的规定，编制土地利用总体规划有以下的依据：
①国民经济和社会发展规划
国民经济和社会发展规划是全国或某一地区经济、社会发展的总体纲要，土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济和社会发展规划的要求。
②国土整治和资源保护要求
国土整治是全国范围内的对土地的综合治理活动，目的在于提高土地的利用率，增加土地的有效使用面积。资源环境保护是走可持续发展道路的要求。土地利用总体规划应充分考虑国土整治和资源环境保护的要求。
③土地供给能力
土地供给能力是指一定区域内的土地在一定时期所能提供的有效土地开发和利用的强度和限度。由于土地的承载能力有限，土地利用总体规划编制时应充分考虑土地的供给能力，一般在耕地总量不减少的情况下，来决定建设用地供给的数量。
④各项建设对土地的需求
建设活动离不开土地，在土地面积有限的情况下，应做好土地利用总体规划，以尽量满足各项建设对土地的需求。
⑤上一级的土地利用总体规划
根据《土地管理法》的规定，下一级规划应当依据上一级规划制定，下级规划不得超越上级规划的要求。这一规定强化了土地利用总体规划的法律效力。
（3）土地利用总体规划编制的原则
根据《土地管理法》第十九条的规定，土地利用总体规划编制时必须遵循下列原则：①严格保护基本农田，控制非农田建设占用农用地；②提高土地利用率；③统筹安排各类、各区域用地；④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；⑤占用耕地和开发复垦耕地相平衡；⑥下级规划服从上级规划；⑦综合考虑社会效益、经济效益和生态效益。
（4）土地利用总体规划编制的审批
根据《土地管理法》第二十一条及《土地管理法实施条例》的规定，我国土地利用总体规划按行政区划分为国家、省、地、县、乡五级，分别由各级人民政府负责编制，实行分级审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。具体规定有：
①全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。
②省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
③省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，由该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
④其他土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
（5）土地利用总体规划的修改
根据《土地管理法》第二十六条及《土地管理法实施条例》，土地利用总体规划的修改应遵循以下规定：
①经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
②经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
③经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
④依照以上第②、③项规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。
⑤上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
《土地管理法》第二十四条规定了我国的土地利用年度计划制度：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”土地利用年度计划是通过规定各种土地利用计划指标实现的，这些指标包括国家对计划年度农用地（含耕地）转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等。土地利用年度计划是这些计划指标的具体安排，是实施土地利用总体规划的重要手段，其目的是实行建设用地总量控制，限制建设用地盲目发展，大量占用农田。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
为了加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证社会经济的可持续发展，1999年国土资源部根据《土地管理法》制定了《土地利用年度计划管理办法》。根据该办法，土地利用年度计划的编制先由县级以上地方人民政府土地行政主管部门会同有关部门，按照国土资源部的统一部署和控制指标，根据本行政区域土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划及土地利用的实际情况，提出本地下一年度的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上级人民政府土地行政主管部门。县级以上地方人民政府土地行政主管部门应当将上级下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，拟订实施方案，经同级人民政府批准后下达。各地在拟订实施方案时，可以根据当地实际情况，增加若干指标。
《土地管理法》第二十五条还规定了土地利用年度计划的监督制度，“省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行的内容，向同级人民代表大会报告。”
耕地是指用于种植农作物的土地。被占用前三年内曾用于种植农作物的土地，也视为耕地。一般来说，耕地具有整体面积大、人工培育时间长、地力比较肥沃、主要用来种植各种农作物等特点。耕地是农业发展的物质基础，是人类食物的主要源泉，是民生之本。我国历来是一个人口众多而耕地严重缺乏的国家。当前由于一些地区乱占耕地、违法批地、浪费土地等问题屡屡发生，造成我国耕地连年减少，形式十分严峻。保护耕地，就是保护我们的生命线。我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度，这对于维护国家粮食安全和社会稳定具有极其重要的意义。
实行耕地总量动态平衡是指通过一系列行政、经济、法律的措施，保证我国现有耕地总面积在一定时间内不能减少，从数量上保持平衡，并逐步提高耕地质量的做法。《土地管理法》在第四章确定了这一制度。具体内容包括：
（1）严格控制耕地转为非耕地
《土地管理法》第三十一条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。我国耕地数量有限，后备资源也有限，因此，在耕地的保护上，除了注重“开源”（土地开发与复垦等）外，还应当“节流”，即限制非农业建设用地的盲目扩大，占用耕地。“节流”的措施有：实行严格的用途管理制度，通过制定土地利用总体规划，划定建设用地区域，限定建设可以占用土地的区域；对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地的计划；严格控制农用地转用等。
（2）占有耕地补偿平衡
为保护耕地，控制耕地总量的平衡，国家实行占用耕地补偿平衡制度。《土地管理法》第三十一条规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。《土地管理法实施条例》第十六条进一步规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
（3）建设占用耕地的耕作层利用
《土地管理法》第三十二条规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。这是对占用耕地单位应对保持耕地质量尽义务的规定。耕地是经过人类长期开发、耕作形成的，所以在耕地表面含有有机物的耕作层，适合农作物的生长。这是一个长期的过程。即使占地单位再开垦出新的数量相等的耕地，也难以在质量上与原占耕地相比。而且在工程建设中，耕作层的土壤好坏与建设要求无关紧要。因此，将工程中所占耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良是必要的。
（4）省级人民政府在耕地总量动态平衡中的责任
《土地管理法》第三十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与减少耕地的数量和质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
为了积极推行和落实占用耕地补偿制度，2001年国土资源部发布《进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，要求各省（区、市）坚持控制占用与依法补充两手抓，推行耕地储备制度和建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，切实保证补充耕地质量，规范易地补充耕地工作和补充耕地监督检查工作。
基本农田是指按照一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。《土地管理法》第三十四条规定，国家实行基本农田保护制度。为了进一步保护基本农田，1998年国务院发布了新的《基本农田保护条例》。基本农田是耕地保护工作的重中之重，直接关系国家粮食安全、人民生活，尤其是广大农民的切身利益。基本农田保护制度主要内容包括：
基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。《基本农田保护条例》第八条规定，各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。根据《土地管理法》第三十四条规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（3）蔬菜生产基地；
（4）农业科研、教学试验田；
（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。