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第二节
土地所有权和使用权

一、土地所有权

土地所有权是指国家或者农民集体依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。我国实行的是土地的社会主义公有制,土地所有权分为国家土地所有权和农民集体土地所有权。其特征有:

(1)主体的特定性。

按照我国现行制度,土地只能由国家或农民集体所有,不存在土地的私人所有权。

(2)交易的禁止性。

我国有关法律规定,土地所有权不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。

(3)权属的稳固性。

除了国家为了公共利益的需要征用集体所有的土地外,土地所有权的权属状况一般不会改变。

(4)内容的可分离性。

为了充分利用土地,法律允许土地使用权与所有权分离。土地的使用权可以转让、出租或者抵押。

1.国家土地所有权

国家土地所有权是指国家代表全体人民对国有土地依法占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地管理法》等有关法律的规定,国家对下述范围内的土地享有所有权:(1)城市市区(通说为城市建成区)的土地;(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;(3)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂以及其他土地;(4)国家依法征用的土地;(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;(6)因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地;(7)土地所有权有争议,不能依法证明争议的土地属于农民集体所有的,属于国家。

《土地管理法》第二条规定:“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”但我国地域辽阔,情况复杂,国务院无法直接行使土地所有权。在现实生活中是由地方各级人民政府,主要是由市、县人民政府及其土地管理部门实际行使该项权利,并依法报上级人民政府审批及向上级人民政府上缴部分土地收益。这种格局已经形成,并将长期继续下去。

2.集体土地所有权

集体土地所有权是指农民集体全体成员依法对其所有的土地进行占有、使用、收益、处分的权利。在我国,农民集体所有的土地分别属于村民农民集体、乡(镇)农民集体和村民小组。

根据《土地管理法》等有关法规的规定,农民集体所有权的土地范围是:(1)除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地;(2)农村村民的宅基地和自留地、自留山;(3)土地改革时期分给农民并颁发了土地所有权证,现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的;(4)不具上述情形,但农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的,或者虽然未满20年但经县级以上人民政府根据具体情况确认其所有权的。

根据《土地管理法》的规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)集体经济组织经营、管理。

二、土地的使用权

土地使用权是指土地使用人(法人、自然人、非法人组织)根据法律规定或合同的约定,依法对国家或集体所有的土地享有的占有、使用、收益的权利。土地使用权是一项独立的财产权。其特征有:

(1)派生性

土地使用权是从土地所有权中派生出来的一种权利。即土地使用权是在一定条件下与土地所有权相分离而形成的一种权利。

(2)独立性

土地使用权具有相对的独立性,只要符合法律的规定,土地使用权人可以以转让、出租、抵押等方式行使其权利。

《土地管理法》规定,国家依法实行国有土地有偿使用制度;国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。

1.国有土地使用权

国有土地使用权是指土地使用人依法对国有土地进行占有、使用、收益的权利。凡符合依法使用国有土地条件的单位和个人均可成为国有土地使用者。

《土地管理法》第二条规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”可见,国有土地使用权的取得主要包括有偿和划拨两种方式。

有偿取得土地使用权是指使用人根据法律的规定交付土地使用费而有偿取得的土地使用权,其基本形式是出让、租赁、作价出资或入股。划拨土地使用权是指土地使用人通过行政划拨方式无偿取得的土地使用权。

出让与划拨方式的区别:土地使用权出让是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用人,由土地使用人向国家支付使用权出让金的行为,出让土地使用权是有偿有期取得的,出让土地使用权可以依法转让、出租、抵押、继承和赠与。而土地使用权划拨是县级以上人民政府依法批准,在土地使用人缴纳补偿、安置等费用后将土地交付其使用或者将土地无偿交付给土地使用人使用的行为。取得划拨土地使用权无须支付出让金,即划拨土地使用权是无偿取得的,因此,除法律另有规定外不得转让、出租和抵押。

2.集体土地使用权

集体土地使用权是指农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益的权利。

集体土地使用权依照土地的用途可划分为农用地使用权和农村建设用地使用权。农用地使用权一般通过承包经营的方式取得。通过这种方式取得的集体土地使用权,称为土地承包经营权。农村建设用地使用权,主要是指乡镇企业、农村基础设施和公共事业建设、农民宅基地等占用农民集体土地的使用权,是农民集体和个人依法进行非农业建设而使用农民集体土地的权利。农村建设用地使用权依照法律规定的审批程序取得。

3.土地承包经营权

土地承包经营权是指承包人在法律规定和承包合同约定的范围内,对集体所有的或国家所有但由集体长期使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《土地管理法》第十四条、十五条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。”“国有土地可以由单位或者个人承包经营。”“农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。”“土地承包经营权受法律保护。”这些都是关于土地承包经营权的规定。2002年公布的《农村土地承包法》进一步具体规定了土地承包经营权的内容,赋予了农民长期且有保障的物权性质的土地使用权,奠定了新时期农村经济发展的法制基础。

《农村土地承包法》将土地承包区分为家庭承包和其他方式的承包,特别明确了土地承包经营权的具体内容,对农民通过家庭承包取得的土地承包经营权实行物权保护。具体内容主要体现在:

(1)农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的土地,任何组织和个人不得剥夺或者非法限制其承包土地的权利。国家保护承包方的土地承包经营权。

(2)要求县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证、林权证等证书,并登记造册,确认承包方的土地承包经营权。

(3)在承包合同生效后,发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更、解除承包合同,也不得因集体经济组织的分立、合并而变更、解除合同。国家机关及其工作人员不得利用职权变更、解除承包合同。承包期内发包方原则上不得收回承包方的承包地。在承包期内,发包方原则上不得调整承包地。

(4)国家保护承包方依法、自愿、有偿地采取转包、出租、互换、转让、入股等方式,进行土地承包经营权流转。

(5)侵害土地承包经营权的侵权行为人,应当按照法律规定的侵害物权的方式承担民事责任,包括停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等。

4.土地权属的确认和确定

我国实行土地登记制度对土地权属进行确认。根据《土地管理法》第十一条的规定,农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认其使用权。其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。《土地管理法实施条例》进一步规定,设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。未确定使用权的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,负责保护管理。具体的登记程序依照1995年国家土地管理局发布的《土地登记规则》进行。国家依法实行土地登记发证制度,依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护,任何单位和个人都不得侵犯。

为了确定土地的所有权和使用权,依法进行土地登记,1995年国家土地管理局发布了《确定土地所有权和使用权的若干规定》,对国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地建设用地使用权的范围和确定办法作出了十分具体的规定。

5.土地权属争议的解决

土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。土地权属争议的产生有历史的原因,如土改时期土地地界划定不明确等;还有因土地登记制度及土地管理制度不完善引起的,如农民因国家征用土地而发生的征用土地争议等。根据《土地管理法》第十六条的规定,土地权属争议解决的方式主要有:

(1)协商

法律鼓励当事人在发生土地权属争议时,本着平等互利、公平合理的原则进行磋商,争取互谅互让,解决纠纷。

(2)政府处理

当事人发生土地权属争议,经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出申请,也可以依照2003年国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第五、六、七、八条的规定,向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请。国土资源行政主管部门对受理的争议案件,应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解,促使当事人以协商方式达成协议。调节应当坚持自愿、合法的原则。调节未达成协议的,国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见,报同级人民政府作出处理决定。当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议。具体的土地权属调查处理程序和要求依照《土地权属争议调查处理办法》有关规定进行。

(3)诉讼

当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起30日内,依法向人民法院提起诉讼。根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第七条的规定,“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其他主管部门有关土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应作为行政案件受理。”因此,有关土地争议的诉讼类型为行政诉讼。 4RsUBeogiKL1KX0ul4nS/GAZK5eY7z/9+IchHINYEJ6fNxJwVl53dl5IhoGj+o/I

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