二、公共服务发展质量评分排名

（一）公共服务发展质量总体排名分析

本章的公共服务质量评分主要是为了对江苏省13个地级市和23个县级市的公共服务发展质量现状进行综合分析。首先，对原始数据缺失的部分通过软件LISREL按照MultipleImputation程序进行多元替补处理；其次，将13个三级指标无量纲化，其标准值设定在［－3，3］之间，若出现极端值，则修正为3或－3；最后，将各个三级指标的标准评估分值加总，以得到各个城市的公共服务发展质量评分（见表3.2和表3.3 ）。

表3.2和表3.3显示出公共服务要素流在江苏省内的节点分布情况，集聚程度存在区域性差异。江苏省经济发达的沿江经济带上的主要城市（南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通等）有着较好的公共服务质量，排名靠前。而经济发展相对落后的苏北各市（宿迁、连云港、淮安等）在公共服务质量的排名也较为落后。这体现出，江苏省内的公共服务质量与它们所处的经济发展水平是保持一致的 。

（二）三级指标排名分析

1.户籍与常住人口比例

长期以来，中国实行较为严格的户籍管理以及与之相关的当地居民待遇保障制度。近几十年来，中国出现了大规模的劳动力流动现象。虽然人口流动的规模在逐年大幅增加，但由于户籍制度的制约，各地常住人口中出现社会福利待遇的差别，有一些集中体现在公共服务层面。因此，户籍人口与常住人口比例被视为评估一个城市体系中公共服务子系统运行质量高低的重要评估指标之一。从该指标的数值来看，流动人口越多的城市，其得分越低。江苏省地级市和县级市的排名如表3.4和表3.5所示。从表3.4中，不难看出规律，苏北四市（宿迁、徐州、连云港和淮安）排名靠前，则意味着此区域发展较慢，吸收外来人口的能力较弱。此外，由于此项指标与公共服务发展呈负向关系，这个排名在一定程度上反映出这几个城市的公共服务发展水平还相对较低。在县级市评估排名中（详见表3.5）存在着相似的结果，昆山、太仓等较发达的城市排名较低，即说明其流动人口较高，发达的民营经济吸引了大批外来务工人员。

2.常住人口人均财政支出

财政支出是政府将国家集中的财政资金向有关部门和方面进行支付的活动，是政府通过提供公共产品和公共服务来满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。作为公共产品和公共服务的物质基础保证，各个城市政府的财政支出规模直接影响着城市当地公共事业、社会福利事业的发展。因此，常住人口人均财政支出指标可以从一定程度上反映出政府提供的公共产品及服务的状况，是衡量公共服务质量的直接评价指标之一。从表3.6和表3.7我们可以看出，这个指标的评估结果存在较大的城际差别。经济发达的沿江城市，无论是地级市还是县级市，都占据着排名的前列。由于这一指标直接反映了地方财政实力，因此与经济发展的步调一致也是可以预见的。苏中及苏北地区的城市在此项指标的表现还有很大的上升空间。

3.社会保障和就业支出比重

作为保障民众生活来源和生活基本需要的重要举措，有关社会保障和就业的财政支出规模直接影响着城市民众，特别是城市弱势群体的生活质量。因此，该项指标是衡量一个城市非经济领域发展状况的重要依据，也是衡量公共服务质量的重要指标。在表3.8中我们发现了有趣的现象，此前财政指标靠前的城市（如苏州、无锡）在此项指标上的表现不尽如人意。这与全国的统计结果相符，即个别地级市政府在偏重经济发展的同时，对社保领域关注偏少。江苏城市群中财政指标靠前的苏州、无锡等城市，虽然经济发展十分迅猛，但是由于过分注重GDP类指标，从而忽视了社保领域的公共服务要素的积累。与此形成对比的，南京市作为省会，在社保领域就做得较好。这个现象具有一定的启示作用 。

4.基本养老保险参保比例

基本养老保险参保比例衡量着社会养老保险方面的相关资源要素的积累程度。根据人力资源和社会保障部对外发布的《中国社会保险发展年度报告2014》，目前职工和城乡居民基本养老保险总体覆盖率已到80％左右。基本养老保险与失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，是社会保险制度中最重要的险种之一，在保证劳动力再生产、加强社会安全和促进经济发展中起到举足轻重的作用。一个城市的基本养老保险参保比例直观体现了该城市体系民生系统的发展水平，尤其用以衡量公共事业和公共服务的发展质量。从表3.10中不难看出，经济发展的水平会直接影响到人们的认知风险和防范风险的能力。相较于苏北的欠发达城市，经济发达的苏南地区地级以上城市 在该项指标的排名上，交出了更漂亮的答卷。

5.医疗卫生财政支出比重、每万人拥有医生数

医疗卫生占财政支出的比例和每万人拥有医生数的指标能够在一定程度上反映出一个城市对当地民众生存权、健康权的关注度，体现了新型城镇化进程中民众“病有所医”的社会权利的实现程度和当地医疗保障水平，是公共服务在医疗卫生层面的重要衡量指标。表3.11和表3.12给我们展现了“硬币”的另一面。之前普遍排名靠后的苏中和苏北城市在医疗卫生支出上排名靠前，这一点是值得赞赏的。正如之前我们分析的一样，经济更为发达的城市在这一块没有给予同比例的重视，因此在该项指标评估中并未显示出优势。即便如此，表3.12和表3.13仍然体现出经济发达城市的医疗条件占优，医院的规模和技术水平的领先吸收了更多的医疗工作人员，从而更好地保证了当地居民就医的权利。综合来看，沿江地带和苏北地区的发展具有各自的侧重面和优势，这为公共医疗卫生系统在城际协同层面上的合作提供了很好的基础。

6.每百人公共图书馆藏书数

基本公共服务是政府为保障公民的发展权，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在一定的经济发展基础之上，为全体公民提供的最基本的公共物品和社会服务，是一个城市社会发展质量的重要体现，“每百人公共图书馆藏书数”指标可从一定程度上反映该领域的发展现状。从表3.15和表3.16的排名中可以看出苏南、苏中地区的城市拥有更好的文教类公共服务要素，除了当地政府的财政支出能力较强外，与当地的社会氛围也有一定关系，比如该指标评分排名第一的镇江市，虽然它的经济实力在全省仅属中上水平，但镇江作为著名的历史文化名城具有深厚的文教传统，并且当地教育资源丰富，这都对当地文教要素的积累产生了积极作用，故在该项指标评估中表现亮眼，甚至超过了本省的文化中心城市—南京市。

7.每万人在校大学生数、每万人专任教师数

每万人在校大学生数和每万人专任教师数指标是一个城市人口素质水平、受教育的基本权利的现状反映。集中体现了一个城市科教文化要素积累状况，同时也是城市经济持续发展的高级劳动力储备的规模指标。另外，在校大学生和专任教师的占比更是公共服务在教育领域的重要衡量指标。表3.17给出一个较为清晰的脉络——以省会南京为中心的周边城市拥有数目多、规模大的大专院校，因此在此项指标的排名上遥遥领先。而苏北部分城市因为大专院校数目少，失分较多。而另一个专任教师的指标排名（见表3.18和表3.19）则集中体现了科教文化水平与经济发展水平的关联程度。但是值得注意的是，这类指标与直接经济指标不同，更多地体现了一个城市的活力和未来的发展潜力，应提请更多的重视。

8.每万人拥有私家车数

作为反映民众收入水平和城市产出水平的重要指标，每万人拥有的私家车数量能够较为直观地反映出一个城市基础交通设施、民众生活水平的高低。公共道路交通作为典型的公共物品和服务，纳入评价体系将全面提升公共服务质量的测评准度，因此具有不可替代的指标地位。如表3.20和表3.21所示，排名靠前的无一例外都是沿江城市群里的城市，而苏北四市排名垫底。县级市也有类似的区域界限。这个指标由于其独特的能源占用性，给我们提供了更为全面的衡量标准，因此其排名在现下“绿色环保、低碳出行”的社会发展步调下具有更高的参考价值。

9.每万人固定电话用户数、每万人移动电话用户数、每万人互联网用户数

固定电话作为地区基础通信水平的传统指标，日益被移动电话和互联网相关指标所取代。我们的测评排名同时选取三个指标是为了从历史沿革和未来趋势两个方面，全面衡量信息化时代下城市的公共服务在通讯和信息发展层面的质量和水平。“手机也许将成为人的又一个器官”，在现今互联网＋轰炸的社会里，这个排名被赋予了更深刻的时代烙印。从下面三项统计指标的列表中我们看出，高分排名几乎被沿江经济发达城市包揽。在苏北城市里，徐州市表现不俗。在网络经济盛行的21世纪，这个排名能更大程度地体现一个城市的经济运营能力，值得我们更多关注。

（三）现状小结

由上述数据结果可知，自江苏省明确提出“区域共同发展”战略以来，省委、省政府始终把推进区域共同发展摆在领导工作的重要位置，制定切实有效的政策措施，加强对苏南地区建设的指导，加大对苏北地区和苏中经济薄弱县的扶持力度，区域共同发展战略取得一定的成效，地带间的差异和市间差异虽然也在扩大，但扩大的速度小于总体差异扩大速度，对江苏省整体差异的扩大的作用变小，而市级行政单位内部各个县市之间的差异却在扩大，日益成为差异扩大的重要原因。在积极推进区域共同发展的进程中，苏南地区内部各市之间的差异出现增大后又下降的变化，是因为原先南京市和镇江市经济发展的模式和水平均隶属苏中地区的范畴，经济发展速度与传统的苏南地区相比较慢，因此差异不断扩大，后来两市渐渐转变经济发展模式，缩小与苏锡常地区的差距。苏中、苏北地区内部各市之间的差异由于政策指导和战略调整逐渐变小。

按照传统理论和研究划分，江苏全省共分为四类地区，第一类是苏州市，地处东部沿海，其地理位置紧靠上海；第二类是南京、无锡，南京作为省会城市，在资源获取上拥有得天独厚的优势；第三类是南通、徐州、常州、扬州；第四类是镇江、盐城、泰州、连云港、淮安、宿迁，这些城市远离发达城市，拥有较少资源，科技教育较为落后。值得注意的是，根据2016年最新发布的《长江三角洲城市群发展规划》 已将除徐州、连云港、淮安和宿迁以外的9个城市都划入了长江三角洲城市群。从我们在第二节现状描述里看到的那样，没有被纳入城市群的苏北四市在众多指标中都存在非常显著的劣势，因此在公共服务发展质量上与已列入长江三角洲城市群的城市发展水平差异巨大（见表3.28）。

注：长三角规划城市包括南京市、苏州市、无锡市、常州市、镇江市、扬州市、泰州市、南通市和盐城市。苏北四市是指徐州市、淮安市、连云港市和宿迁市。 NxtmwqI38tZmY1JFTIEUs4PWeHuZN2b+kuYTsWVd+GQbMSQ9evq+yJaFhrcGiXFF