一、公共服务发展质量指标构建

（一）指标构建背景

江苏省是我国的经济大省，是长三角经济带的重要组成部分，自改革开放以来，由于在体制改革和发展外向型经济等方面先行一步，宏观经济得到了快速发展，经济实力在国内地位更加突显，然而省内区域经济并没有得到协调发展，其区域经济发展的不平衡一直是学者关注的问题。而需要看到的是，不单是经济发展不平衡，其他方面，如公共服务发展在江苏省内也存在着显著的差异，值得我们去进一步观察、思考和分析。

公共服务的概念源于公共经济学对公共物品定义。时至21世纪，“公共服务”相关概念已发展成为公共部门管理与改革的核心理念，公共服务是包括教育、文化、医疗、卫生、就业、体育和娱乐、基础设施等在内的各项非物质生产领域的服务，目的是为公众参与社会活动提供保障。随着中国行政体制和公共财政的改革，建设公共服务型政府的需求不断增加，政府能否提供高质量、高效率的公共服务变得越来越重要了。从内涵来看，公共服务是为了满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，使公民因满足需求而受益，任何一个人的受益也不会导致其他人利益的损害。因此，公共服务既具有“非排他性”、“非竞争性”，又具有“公共性”，是以合作为基础，突出强调的是政府的服务性和公民的权利。

西方学者在公共服务有效供给领域中形成了各不相同的研究途径，这些研究途径大致可分为以下几个方面：一是主张公共服务供给过程中的多主体合作；二是主张公共服务供给的市场化；三是主张公共服务提供机制的多元化。从文献综述可以看出有效经验主要体现在三个部分，即：明确政府职能，适度采取市场化模式应对政府失灵等问题，同时提倡多元主体供给公共服务来解决政府提供公共服务中存在的缺乏效率以及“重经济效益、轻社会责任”等问题。

中国学者对公共服务的研究，是在西方发达国家新公共管理和新公共服务理论的推动下，以及中国政府职能转变和服务型政府建设取得进展的背景下进行的。部分学者通过不同方式和角度对公共服务供给现状和问题进行分析，进而提出对公共服务改革和发展有利的对策建议，部分学者从改革公共物品的供给模式进行探讨，来提高地方政府的总体公共服务能力。当下中国公共服务现状显现出以下几个特点：一是公共服务的供给总量不足，无法满足公民对于公共服务的需求；二是地方政府公共服务供给效率低下；三是地方政府垄断公共服务的提供；四是地方政府资金投入不足。相应地，如何解决公共服务现状中出现的问题并进行有效供给，主要的思路体现在四个方面：一是引入市场机制，实现公共服务供给的市场化；二是通过规范政府的责任，强化市场监管实现公共服务的有效供给；三是以政府供给为主，其他多元供给主体为辅的多元主体模式；四是引导社会参与公共服务提供，构建一整套社会参与机制。

从具体国情来看，中国的地方政府直接经济职能范围不断缩减，公共服务范围不断扩大，教育和文化服务取得不错的成效，各项社会事业均在不断发展，公共服务总体水平不断加强，地方政府服务能力也在不断增强。具体来说，一方面，地方政府的直接经济职能不断缩小，尤其是在东部较为发达地区的地方政府，例如浙江省的地方政府财政支出中直接用于经济建设方面的费用比重大幅减少，以基本建设和企业技术改造资金为例，从1978年占浙江省各项支出的42.9％下降为2010年的10.6％左右，而用于教育、卫生、文化、科技方面的支出比重不断上升，由1978年的22.1％上升到2010年的34.2％。另一方面，地方政府的公共服务职能不断增强，例如，近年来北京市在公共服务方面做了许多工作并取得了不错的成效，其中最为突出的是政府服务能力在不断提升，起到了良好的示范效应，给社会带来了巨大的经济效益和社会效益，对人民生活水平的提高也是至关重要的。 在医疗卫生方面，地方政府也取得了不错的成效，从全国各地推行社区药品实行零差价制度以来，逐渐改变了社区卫生室过去因“以药养医”导致药价虚高的瘤疾，给群众带来了真正的实惠。

在肯定这些成绩的同时，也需要看到一系列的问题。首先，城乡间公共服务供给仍然存在较大差距。由于历史、地理、制度等原因，中国长期以来实行城乡二元机制，城市公共服务的提供主体主要是中央和地方政府，而农村公共服务的提供主体则只是农民，换言之，就是城市公共服务的资金来源于政府拨款，而农村公共服务的资金则来源于农民群体自筹。公共服务供给政策的严重偏斜导致城乡居民在公共服务的享用上存在着严重的不均等。以基础设施为例，城市的基础设施建设资金主要来源于财政拨款，而大部分的农村基础设施则由农民自身通过筹资等方式提供，试想，农村居民在收入水平低到连吃不饱穿不暖的状况下，怎么会愿意将微薄的收入投入到公共服务建设中。因此，在快速前进的城镇化背景下，城市基础设施与农村基础设施呈现出两极趋势，城乡差距逐年增大。义务教育一直以来引起了广泛重视，自2007年全面实施以来，大大减轻了农民的教育负担，在缩小城乡义务教育差距中也发挥出了重要作用。从普及率来看，城市和农村相差已不是很大，但就办学质量而言，却仍有较大差距。国家对农村义务教育的投入只能维持学校基本运转，对学生德智体全面发展所需开展活动的经费还明显不足。在公共卫生方面，城乡卫生资源配置出现失衡，农村医疗卫生资源短缺现象严重，农村人口数量虽占全国总人口的70％左右，但却仅仅享用了约20％的医疗卫生资源，边远贫困山区的医疗卫生资源更加稀缺。在医疗保险方面，现在我们实施的虽是全民医保，在额度上却是不一样的，城市职工、城市居民和农村居民的每月医保额度从几百元到上千元不等，差距同样较大。教育方面，据2010年第六次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占42.5％，远低于城市人口68.8％的水平。农村人口小学文化程度占48.2％，小学以上文盲率为7.3％，高于城市21.8％和3.8％的水平，通过以上数据的分析表明，中国在农村义务教育领域的投入仍然不足。城乡公共服务供给的严重不均等使农村居民难以享受政府所提供的基本公共服务，生存权和发展权也因此得不到保障，农村人口素质无法得以全面提高，这也在一定程度上扩大了城乡之间的收入差距。此外，地区间公共服务供给不均衡、供给效率不高也是较为突出的几个问题。

除城乡差距之外，当前中国区域间公共服务供给也仍存在较大的差距，这种差距主要体现在公共服务供给总体水平上。据已有研究显示，2010年，地方财政支出占全国的比重中，东部地区占整个国家GDP比重的38.9％，西部地区占整个国家GDP比重的29.8％。由于投入较多，东部地区的居民享受的公共服务水平明显要高于西部地区的居民。国家在教育的财政投入、基础设施、资源分配等方面，各地区差距较大。以东、中、西部地区生师比为例，西部每个教师负担的学生也较东部高出了2.3人。在医疗卫生方面，中西部贫困人口的卫生服务与东部地区居民的卫生服务相差很大，还有许多贫困村并没有建立保障居民最低卫生水平的卫生室，在少数已建立卫生室的村落，无执业证书的医生还占大多数，并且医疗设备非常简陋。在社会保障方面，区域之间在人群覆盖面和保障水平等方面也存在较大的差距。2010年开始东部地区每万城镇就业人口中参加基本养老保险人数比中西部每万城镇就业人口中参加基本养老保险人数高出了24％和43％，参加医疗保险人数高出了38％和36％，其后差距也在不断拉大。

区域公共服务供给均等化是城镇化推进过程中不容忽视的领域，是统筹城乡发展的重要内容，是构建社会主义和谐社会的必要条件，因此，实现区域公共服务均等化成为各级政府不断努力的方向。地方政府公共服务供给效率不高是我国公共服务存在的又一大问题，经济学认为，任何在公共服务领域的投入都能获得最大的收益，这样的公共服务供给机制是极富效率的。但是，由于中国各地方政府在公共服务领域引入市场机制的起步较晚，对政府与市场的关系界定还不明确，以致无法确保市场提供公共服务是建立在承担社会责任的基础上，因而对那些提供公共服务的私营部门进行过多的干预，这是在一定的程度上造成公共服务供给效率不高的原因。目前来说，尽管责任型政府日益深入民心，但是各地方政府仍存在责任不明确的现象，地方政府错位、越位、缺位的现象依然存在。就关系人民生命财产安全的公共安全服务来说，社会公众对公共安全服务的需求越来越旺盛，但是市场监管仍存在着缺位，这在食品安全方面体现得更加明显，瘦肉精、地沟油等食品安全事件的频发，体现了我国供给公共服务的效率问题，也考验了政府在公共安全服务方面有效供给的能力。

（二）指标构建

公共服务由于其“公共性”、“基础性”、“广泛性”、“非营性”和“政治性”的特征，可按主要性质和基本功能、政府职能、具体内容等维度划分出多种类别。例如：公共服务按照主要性质和基本功能可分为社会类公共服务、经济类公共服务和维护类公共服务。社会类公共服务是指政府以促进社会和谐稳定为目标而提供的公共服务，公平和效率是其着眼点，它的目的是促进全社会公正与和谐，具有公平性的社会服务，它的目的是为全社会提供平等无差别的公共服务，包括教育、就业、医疗卫生、社会保障等服务。社会类公共服务还可分为教育科技公共服务与转移支付型公共服务两种。经济类公共服务是指政府旨在促进经济发展而提供的具有经济特征的公共服务，主要有公用事业的生产与补贴、技术研发、公共基础设施建设这几种。维护类公共服务是指维持市场秩序的稳定、国家和人民的安全而提供的公共服务，包括维护社会秩序、市场秩序，保护公民权利，保障人民生命财产安全等服务。

在上述一系列理论背景的启发下，本章的相应指标将综合考虑这些因素，如教育、医疗、就业、社会保障、公共卫生和环境保护等，旨在更加合理、有效地评价省内各城市的公共服务发展现状。公共服务发展质量评估板块共由 13 个三级指标构成（见表3.1）。板块内部的三级指标权重相同，各个地级市和县级市的公共服务发展质量的总分值由三级指标得分值加总而成 。