概述

江苏地跨长江南北，东濒黄海，地势平坦，交通便捷，人口稠密，经济发达，战略地位十分重要，为兵家必争之地。历史上，江苏是全国遭受空袭早、次数多、伤亡大、损失惨重的地区，也是开展防空工作最早的省份。

一

1927年，南京、徐州首遭空袭。1932年2~4月，苏州、昆山、常熟等地多次遭日本军队飞机（以下简称“日机”）轰炸。1932年9月，国民政府参谋本部制定《南京临时防空计划》。1934年12月，江苏省防空学会成立，开始研究防空设备、宣传防空知识、提倡防空运动。1935年3月，省防空学会改名为省防空协会，成为防空执行机关。通过组织防空演习、防空展览、组建防护团、防空监视哨等，开展防空工作。1937年抗日战争全面爆发后，日机对江苏实施大规模狂轰滥炸，各地通过对空监视、发放警报、构筑防空壕、避难所、救护等措施予以应对。解放战争期间，国民党军飞机不时对解放区轰炸，造成人员伤亡和财产损失。

中华人民共和国成立后，江苏各地先后成立防空司令部或防空治安委员会、防空筹备委员会，组织开展人民防空工作。重点采取发放警报、构筑防空壕与掩体、进行防空教育等应急性防空措施，开展反轰炸斗争。1954年，省及南京、徐州、新海连（今连云港）等市建立人民防空委员会，办事机构设在公安厅（局）。1955年，无锡、苏州、常州、南通、镇江等市先后成立人民防空委员会及办事机构。各市组织开展人防工程建设、掌握空情、防空知识教育等人防工作。1958年，人防机构撤销。1965年，省和部分市恢复人防机构。1966年“文化大革命”开始后，人防工作中断。1949~1968年，江苏人民防空建设带有传统的战术性防空特征，既有处于临战状态，保持经常、持久发展趋势的一面，又有受国际国内安全形势和国家工作中心调整影响，时断时续、发展极不稳定的一面。

1969~1977年，以苏联在中苏边境陈兵百万为背景，江苏人防进入应急建设阶段。

1969年春，中苏两国爆发边境冲突。面对战争特别是核战争的威胁，根据中共中央决定，人防工作由公安部门移交军队管理，形成军地双重领导体制。全省建立健全人防组织体系，贯彻毛泽东“备战、备荒、为人民”“深挖洞、广积粮、不称霸”的战略思想，进入全面备战阶段，出现全省总动员、男女老少齐上阵的全民性人防工程建设高潮。在突出人防工程建设的同时，组建防空专业队伍，开展“三防”知识教育和人民防空宣传，实施通信与警报系统建设，进行部分重点工业的疏散，组织防空演习。这个时期形成的组织体系和有关政策，对人民防空发展产生了深远影响。但是，由于缺乏科学规划和技术指导，应急建设的大部分人民防空工事质量较差，遗留许多隐患，这是历史的教训。

二

1978~1990年，以适应国家发展战略转变为背景，江苏人民防空进入调整、改革、整顿、提高阶段。

江苏人民防空认真贯彻党中央“调整、改革、整顿、提高”和人民防空建设“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的方针，解放思想，改革创新，全省逐步实现人防建设指导思想的战略性转变。由准备“早打、大打、打核战争”转变到和平时期现代化建设轨道上来；由主要抓人民防空工程建设转变到人民防空工程、指挥通信、教育科研综合推进和协调发展上来；由单一注重战备效益转变到战备、经济、社会三个效益相兼顾上来。以平战结合为导向，以人防工程建设和通信警报建设为重点，稳步推进人防建设。

人民防空工程建设开始由注重数量向注重质量转变，质量、效益成为人民防空工程建设的核心。组建专业设计队伍，提高人防工程设计质量。先后获国家人防工程优秀设计10项，南京军区优秀设计12项，省级优秀设计46项。通过对已建工程的加固改造、口部处理、维护管理，扭转了人防工程建设摊子大、战线长、质量差的局面。改革人民防空工程施工组织体制，由主要靠抽调企业职工和发动群众义务参加人防工程施工，发展到组建专业施工队伍，按规划有计划地结合民用建筑修建防空地下室和结合城市建设修建大型永久性人民防空工程。先后制定实施人民防空工程计划管理、技术管理、施工管理、维护管理、使用管理、经营管理等规定，人防工程建设、使用与管理逐步规范。省政府先后决定4个三类城市按二类城市标准结合民用建筑修建防空地下室，促进了全省人防工程总量的较快增长。全省修建40余万平方米平战结合骨干工程，加固改造已建工程20万平方米，处理口部1649个，对30余万平方米报废工程做了善后处理，人防工程的完好率从1977年年底的28%，提升到1991年的62%。江苏人民防空工程开发利用走在全国前列。1980年11月，全国人防平战结合会议专门安排会议代表用6天时间，参观南京、无锡、南通市的30余个平战结合人防工程。1987年7月，无锡市、常州市被国家人防委表彰为“全国人防建设平战结合先进城市”。到1990年，人民防空工程开发利用面积占工程总数的51.9%，年创产值和营业额7.5亿元，安排就业人员超过8000人。与此同时，对人防通信警报保障体系进行重大改革，组建省、市人防通信站。启动指挥通信与警报通信相兼容的综合性人防专用通信网建设，更新技术装备，初步建成以统控为主、自控为辅的音响警报网，反应能力和可靠程度明显提高。通信警报建设迈入全国先进行列。

组织指挥、经费筹集、宣传教育、防空专业队伍建设等方面都取得突破性进展。①通过培训、演习，组织指挥能力得到提升；②人防建设经费渠道全面拓展，从主要由政府负担，转向政府、社会共同承担，从政府投资走向多元化投资；③强化宣传教育，全面开展以“三防”知识教育为重点的城区初中生人防知识教育；④规范全省人防专业队伍建设；⑤人防事业单位推行企业化管理，实行一业为主，多种经营；⑥人民防空科研成果有4项获省部级科技进步奖。

三

1991~2000年，以海湾战争爆发战争形态改变、贯彻新时期军事战略方针、施行《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）和《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（以下简称《省实施〈人防法〉办法》）为背景，江苏人防事业进入快速发展阶段。

江苏人防工作积极贯彻新时期军事战略方针和“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，深化改革，不断探索与“战场”需求相适应、与经济建设相协调、与城市建设相结合的新路径、新方法。人防建设由准备应对一般条件下的局部战争向准备打赢高技术条件下的局部战争转变，由数量规模型向质量效益型转变，由人力密集型向科技密集型转变。在组织指挥建设上，着力建设符合高技术战争要求的指挥体系和指挥平台，提高指挥通信保障能力，实现指挥自动化。在警报通信建设上，着力建立以城市为重点的具有防杀伤和抗毁能力的网络体系。在防护工程建设上，着力按照高技术战争要求落实防护标准和防护要求。在经费保障上，实现政府和社会共同负担。在机构建设上，着力拓展职能，探索向民防转变，省和连云港市人防部门承担核事故场外应急管理工作。

江苏人防工作实现指导思想上从防核空袭到防核威慑条件下高技术常规兵器精确打击的转变。顺应高新技术广泛应用于军事领域带来的作战理论、作战样式、作战指导的变化，指挥、通信建设全面发展。完成城市防空袭预案修订。建立省、市人防指挥局域网，开发指挥应用软件；建成有线与无线相结合的人防专用通信网，并实现人防专用通信网与地方电信网、军队通信网的相互联通，沿江8个省辖市建成人防微波通信网。31个县级市和3个县先后建立了人防机构并展开工作。全省市、县（市）都确定防空警报试鸣日，落实防空警报试鸣制度，建成防空警报网络，城市防空音响警报信号覆盖率在80%以上，实现无线集控发放警报信号和利用电信、广播、电视、无线寻呼、公众信息网等现代媒体发放防空警报信号。形成组织落实、训练有素的专业队伍体系。人防工程建设进入依法建设轨道。城市新区、开发区和新建住宅小区人防工程建设取得突破性进展。结合城市基础设施建设，建成南京正洪街、苏州察院场、无锡西门商场、常州文化宫广场和淮安淮海广场等一批重点人防工程，人防工程竣工总量是改革开放前28年总和的176.8%。人才支撑作用凸显。先后获国家人防科技进步奖4项，获国家级人防工程优秀设计奖6项，省级人防工程优秀设计奖28项。平战结合成效显著。全省开发利用人防工程创办旅馆（招待所）44个，商场54个，餐厅15个，文娱活动场所155个，教学、办公、会议室170个，医院13个，仓储库、车间560多个，种植养殖场所47个；1998年产值（营业额）达11.2亿元，创利税6000多万元，比1981年产值（营业额）增长224倍，利税增长200倍；全省累计创产值（营业额）73亿多元，创利税近6亿元，安置社会待业人员万余人。南京、苏州、徐州、无锡市人防移动通信系统为本级政府指挥应对1991年特大洪涝灾害发挥了重要作用，受到从中央到地方各级领导的肯定。全面推进依法行政，实现管理机制从行政手段到法制化的转变。突出抓人民防空法制建设，突出人民防空法制宣传，突出人民防空行政执法。江苏省九届人大常委会第八次会议审议通过《省实施〈人防法〉办法》，省政府和省军区、省人防办先后出台人防规章和规范性文件57件。每年组织大规模的人民防空法制宣传，把人防法律法规教育纳入普法教育内容，做到制度化、经常化。公民国防观念和人民防空意识不断加强。狠抓人防行政执法，建立行政执法责任制，行政管理公示制等制度，332人领取了行政执法证，49人领取行政执法监督证，49人取得行政复议应诉资格。狠抓人民防空行政案件查处，1997~2000年，全省各级人防机关共查处违法案件250起，责令补建人防工程1.4万平方米，追缴人防经费5069万元。

四

2001~2008年，以顺应新军事变革需求，全面贯彻第四次和第五次全国人民防空会议精神为背景，江苏人防建设进入全面协调发展阶段。

江苏根据中共中央、国务院、中央军委关于“大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨”的要求，在3个城市进行人防向民防转变试点，取得成效。省、市人防办增挂“民防局”牌子，着力推进防空防灾一体化建设和人防建设与经济社会融合发展。构建规范有序的依法行政体系、统一高效的组织指挥体系、布局合理的防护工程体系、灵敏可靠的通信警报体系、精干过硬的专业队伍体系、保障有力的人口疏散体系和广泛深入的宣传教育体系，提高了人防的整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力和科学发展能力。

江苏人防战备建设水平、城市整体防护能力和应对突发公共事件能力明显提升。建成平时用得上、战时靠得住的人防指挥体系。落实省、市、县三级战时人防指挥所实名制，规定转入战时体制的程序规则，明确职责任务；完善各级防空袭预案、应急行动方案、专业队伍抢险抢修方案、重点目标防护方案和各项保障计划；按照“能指挥、能防护、能生活”要求建成省、市人防战时指挥所。人防信息化建设成效显著，建成省、市、县三级互联互通、完善配套的人防通信警报和信息化网络系统，实现指挥、控制、情报、通信、警报、监视、定位系统的综合集成；建成防空警报报知网络，实现警报报知手段的多元化、多样化，城市音响警报覆盖率达到98%。防空专业队伍建设进一步加强，遂行任务能力大幅提升。重要经济目标防护工作取得突破性进展，走在全国前列。人防工程建设实现跨越式发展，竣工人防工程1400余万平方米，是前50年总量的2倍多，人防工程总量居全国第三。基本形成布局合理、功能配套，具有较强抗毁能力的防护工程体系，大大提升了城市的整体防护能力。健全田湾核电站核事故场外应急准备管理机构和专家咨询组，明确职责分工，规范工作规则和制度，经过8年的努力，软硬件建设整体步入科学化、规范化、制度化的轨道。人防平战结合，创造了较好的社会效益和可观的经济效益。全省工程开发利用率超过81%，平战结合净收入超过7亿元，吸纳就业人员超过4万人。人防经费筹集总量居全国第一。人防建设走上法制化、规范化的轨道。形成较为完善配套具有江苏特色的人防法规、规章、规范性文件体系，公开公正、高效透明的人防行政管理体系，权责明确、行为规范的人防行政执法体系，制度健全、渠道畅通的人防法制监督体系和配套完善、全民覆盖的人防法制宣传教育体系。到2008年年底，全省人防机关依法查处违法案件1336起。获赔偿6740万元，罚款71万元，追缴各类人民防空经费3.945亿元，补建人防工程27.214万平方米。人防知识教育、技能培训和人防宣传实现手段上的多样化、内容上的系列化、对象上的全民化、组织上的一体化。电视常有像，广播常有声，报纸常有文。形成全社会参与人防建设的良好氛围。人防机关“准军事化”建设取得明显成效，10个省辖市、11个县级市和1个区人防办通过达标考核，队伍素质全面提升。全省人防科研的深度、广度不断加大，普通地下室应急加固措施、重要目标毁伤分析与对策、人防建设投资主体多元化、人防工程产权制度改革、防空防灾一体化建设等项硬科学和软科学研究成果，在促进全省人民防空事业科学发展、可持续发展中，发挥重要作用，科技兴业走在全国人防系统前列。实现人防指挥信息化、通信警报网络化、防护工程配套化和防空疏散体系化，基本形成具有鲜明江苏特色的现代人防体系。

江苏人防工作坚持以科学发展观为指导，以军事斗争准备为牵引，积极适应国家安全和富民强省、“两个率先”的新形势新要求，加大力度，加快改革，加速推进，敢试敢闯敢创新。先后在人防建设纳入国民经济和社会发展规划、纳入政府任期工作目标、人防经费纳入财政预算、主要指标列入各级政府年度考核管理内容、融入区域经济一体化发展、防空袭区域联动、重要经济目标防护、推进防空防灾一体化建设、人防工作向乡镇街道社区延伸、人防工程实地标注标示、人防工作进社区、人防应用科研创新、人防队伍全面建设、实现投资主体多元化和筹资渠道多样化等重点难点问题上实现突破。南京、苏州、常州等3个城市被评为“全国人民防空建设先进城市”，省人防办等15个单位被评为“全国人民防空建设先进单位”，有21人被评为“全国人民防空先进工作者（个人）”。受国家表彰的城市、单位、个人数量居全国领先地位。江苏人防实现了整体上的率先发展。

五

改革开放30年，在各级党委、政府、军事机关的亲切关怀与坚强领导下，依托经济发展和综合国力增强的巨大推动，江苏人防事业以加快发展为第一要务，以改革创新为主要推动力，实现历史性大发展、大跨越，展示了江苏人防与时俱进的鲜明特征。

30年的发展进程中，江苏人防始终坚持抢抓机遇、乘势而上的工作思路。注重把握经济社会发展的阶段性特征和规律，把握党的执政理念、发展观念的重大转变和深刻内涵，积极推动发展模式的突破和创新，把抢抓机遇作为持续发展不可或缺的战略抓手，明确提出人防建设与城市建设同步发展，与国防需求相适应的奋斗目标，屡创时代发展的新亮点。始终保持解放思想、积极探索的精神状态和突出服务大局、争创一流的工作要求。自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，不断找寻发展的新思路，拿出工作的新举措，推进改革的新突破。努力站在国家安全和国家战略的高度，准确把握时代特征和历史机遇，把眼光向重点工作聚集，把精力向中心工作集中，把力量向关键环节、关键部位、关键时段投放，实现战备效益、社会效益、经济效益有机统一，各项建设事业协调发展。始终遵循长期准备、重点建设、平战结合的发展导向。把握人防建设规律，紧贴江苏实际，坚持思想大解放，目标高定位，推动发展大跨越。正因为如此，江苏人防事业始终充满活力，焕发出勃勃生机。

人防为应对战争而存在。作为国家主要战略方向的江苏，面对台海、东海、南海、黄海、渤海等多个方向的现实威胁和挑战，必将进一步凝聚共识，把军事斗争人民防空准备推向更高目标、更深层次、更广领域。以进取之心、创业之志、开拓之勇、昂扬之气，全面推进人民防空现代化建设，为实现强国梦做出应有的贡献！