第一节
研究背景

近年来，人口老龄化让我国的养老问题日益凸显，针对这一问题国家出台了相关政策支持“医养结合”模式的推行。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次提出要积极推进医疗卫生与养老服务相结合，以推动医养的融合发展，促进各地医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。为了促进卫生管理部门支持有条件的养老机构开展医疗服务，国务院出台《关于促进健康服务业发展的若干意见》，旨在加强医疗机构与养老机构之间的合作，在开展养老服务时充分融入健康理念，加强医疗卫生对养老服务的支撑。文件指出要建立健全医疗和养老机构之间的业务协作机制，鼓励开通养老机构的老年人在医疗机构就诊的绿色通道，做好老年人康复护理及慢性病护理工作，增强医疗机构为老年人提供优质、便捷和优惠的医疗服务的能力。2014年，民政部和发展改革委等部门联合发布《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，明确了养老服务体系的主要内容包括：为患有慢性病的老年人提供日常生活照料、健康护理和康复娱乐等服务的养老院和医养结合服务设施，以及为广大农村老年人提供养老服务的机构，并重点强调了发展农村养老产业。而进入2015年后，我国就“医养结合”问题出台政策更加频繁，由此可见国家对该模式的重视程度。（具体政策文件见附录1）

2017年两会期间，黄洁夫 针对老龄化问题表示，“医养结合”养老服务业是我国经济发展的一个新的增长点，是一个朝阳产业，其提供的养老服务拥有非常高的需求率。并且该行业具有高就业指数，医疗机构养老、社区养老和居家养老等都属于“医养结合”类型，其发展需要一大批专业的医护人员。且该产业具有很长的产业链，其发展可以带动相关行业的发展，从而为我国经济的发展增加活力。

2017年4月26日，在四川成都召开的全国“医养结合”工作会议进一步贯彻落实《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》精神，全面部署了“医养结合”的下一步工作。会议指出要继续推进“医养结合”深入发展，更加重视养老服务质量的提高，政府要做好保障工作，充分发挥市场的基础配置作用，尽力满足老年人的多层次养老服务需求。

自2017年下半年，政府对“医养结合”的关注不断提高，同时也出台了诸多文件支持“医养结合”，如2017年6月6日，国务院发布《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，要求全面建立针对经济困难、高龄、失能老年人的补贴制度；发展居家养老服务，为居家养老服务企业发展提供政策支持；加强社区、家庭的适老化设施改造，优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯；鼓励通过基本公共卫生服务项目，为老年人免费建立电子健康档案，每年为65周岁及以上老年人免费提供包括体检在内的健康管理服务。积极开展长期护理保险试点，探索建立长期护理保险制度，加快推进基本医疗保险异地就医结算工作。2017年6月29日国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，要求到2020年，基本建立运营安全稳健、产品形态多样、服务领域较广、专业能力较强、持续适度盈利、经营诚信规范的商业养老保险体系；丰富商业养老保险产品供给，为个人和家庭提供个性化、差异化养老保障。鼓励商业保险机构投资养老服务产业；支持商业保险机构为养老机构提供风险保障服务；大力发展老年人意外伤害保险、长期护理保险、住房反向抵押养老保险等适老性强的商业保险。2017年年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点。2017年8月4日，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委联合发布《关于开展智慧健康养老应用试点示范的通知》，支持建设一批示范企业、示范街道（乡镇）和示范基地，推动智慧养老产业发展。2017年8月14日，财政部、民政部、人力资源社会保障部发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养融合发展的养老服务供给。2017年8月24日，民政部、国家标准委发布《养老服务标准体系建设指南》，鼓励养老服务机构和组织制定高于国家标准、具有竞争力的企业标准，推进养老服务机构和组织制定企业标准，建立自我声明公开制度，用标准赢得更多的服务市场。2017年10月16日，财政部发布《关于国家标准<养老机构服务质量基本规范>（征求意见稿）》，要求明确养老机构服务质量基本规范。2017年10月31日，卫计委发布《关于印发康复医疗中心、护理中心基本标准和管理规范（试行）的通知》，明确康复医疗中心、护理中心功能定位、标准和管理规范。2017年11月2日，卫计委发布《关于印发“十三五”健康老龄化规划重点任务分工的通知》，明确并落实“十三五”健康老龄化规划重点任务分工。2017年11月18日，卫计委发布《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，说明养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站的，应当向所在地的县区级卫生计生行政部门（含中医药管理部门）备案。

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开。大会宣布中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。周天勇 认为目前我国人民群众面对的不平衡主要是城乡收入不平衡、地区之间不平衡，社会主要矛盾的变化，要求要逐步缩小居民收入差距、实现公共服务均等化，特别是地区间要协调共同发展。会议同时明确指出金融业要践行普惠金融理念。保险资金数额大、周期长，可以充分发挥自身优势，践行普惠金融的理念，为解决发展不平衡贡献自己的力量。习近平主席在十九大报告中明确指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”“医养结合”是养老服务最核心内容，也是最基础的服务模式，医疗是养老的基础，在健康中国战略下，“医养结合”将是养老服务业发展最大的机遇。

在保险行业方面，国家大力鼓励商业保险积极参与社会保障体系建设。2014年10月，在“新国十条” 颁布后不久，国务院又印发了《加快发展商业健康保险的若干意见》，进一步明确了加快商业健康保险发展的高度重要性。在“十三五”这一保险业全面参与健康中国战略和健康老龄化事业、构建民生保险保障网的关键时期，保险业要顺应国家大力推动“医养结合”养老服务发展的趋势，积极参与“医养结合”建设，推动全面的医疗服务体系建设。保险公司也要积极响应国家政策，加快布局养老产业，推动“医养结合”事业的深入发展。

2015年年末以来，“供给侧改革”成为中国社会的热点词汇。2015中央经济工作会议指出，推进供给侧结构性改革具有很强的现实意义，是引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是打造经济升级版的客观要求。2016年，保监会指出并强调了保险服务于供给侧改革的途径，在优化保险供给方面，需要考虑到经济新常态下社会结构转型、中产阶级崛起和居民消费习惯变化等新的社会趋势，持续推动保险产品和服务的升级。以消费者的需求为出发点，为消费者提供更便捷和更贴心的保险保障。目前，政府各方力量全面助力“医养结合”，从资金支撑、经营模式、保险公司运作等方面努力为其扫清障碍，可见发展养老事业解决养老问题的决心。而在供给侧改革的浪潮中，“医养结合”与保险公司进行有效衔接，形成解决养老问题的一种可行性模式，应当得到社会各方的足够重视。

虽然我国政府大力支持“医养结合”的发展，但实践中，仍然存在诸多难点和梗阻亟待破解。复旦大学人口与发展政策研究中心博士后王雪辉指出“政府部门之间的职能分割依然存在。比如，目前养老机构主要归民政管辖，如果要在机构内部设立医疗站点，就需要到卫计委审批。虽然目前审批已经逐渐松绑，但是流程的优化不会一蹴而就，还要经历一定时间的推进过程。”同时王博士还指出，资本和人才缺乏问题也很显著。从资本来看，国家现在倡导在养老机构内部增加医疗卫生服务设施，但是对小型养老机构来说，不具备能力和财力支持设立这样的站点。同时，目前民间资本和社会力量参与仍有限，虽然有很多险资和金融资金进来，但他们更多地投向一些高端养老机构和社区，与大多数老人的需求和服务不相匹配。从人才来看，我国目前持证护理员仅有30多万，而根据相关数据，我国现在至少需要1 000多万护理员。此外，目前护理员掌握的知识和技能还难以满足老年人对医养结合服务的需求，未来需要培养一些既具有护理知识，又具有医疗保健知识的综合性人才。

对于加快医养结合产业发展，王雪辉建议，未来首先要进一步加强资源整合，把政府、社会和市场各方资源整合到医养结合体系的设计中来。二是尽快完善医养结合的制度体系，“虽然国家已经出台了一系列政策文件，但是还缺乏比较细化的制度设计和制度安排。”

在中国社会科学院经济研究所副所长朱恒鹏看来，医养结合的问题并不在于“养”，而是在于“医”上。只有放开中小型医院的举办权，当社区里到处都是以私立为主的，有很大积极性提供上门服务的诊所时，社区养老、家庭养老，包括机构养老才不是问题。

卓识则建议，继续加大医养结合行业的扶持力度，逐步将目前的行政管理转变为行业治理，在确保公益属性的前提下，进一步制定市场化运作的时间表和任务清单，培育扶持一批产业资源和产业资本，形成以大带小、以强促弱的行业格局。 4Yfxhorbj4vK4OEq9ZOTNIMInxcRgVXTqrxm0UM6PfumxSxCaiaehFz7uGyqDZD2