下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
【内容提要】 身处灾难发生频繁的世界，如何处理受灾国和其他国家的关系、使外交发挥更佳功效便被提上议程。对受灾国和其他国家而言，灾难外交是一种可供选择的外交方式；灾难外交实践对国家利益和国际公共利益凸显重要的现实价值。灾难外交具有灵活性、形式多样性和不确定性等特点，体现了外交的文明和技巧要求，但其实践过程却存在不少制约因素。灾难外交能够推动中国“负责任大国”角色的实现。我们将结合印度洋海啸后的国家活动展开分析。
【关键词】 灾难 灾难外交 人道主义 安全 印度洋地震海啸
2004年岁末，印度洋爆发地震海啸，沿岸多国遭受肆虐袭击，这可能是“世界近200多年来死伤最惨重的海啸灾难”。
灾难发生后，各国政府、民众与众多国际组织积极开展人力、物力和财力等各方面救援，同受灾国一道面对困境。由此，国家间开展了一场景象独特且集外交文明特质和娴熟技艺于一体的独特的国家交往方式。
世界范围内自然灾害、贫困、疾病等跨国问题日益加剧，其危害超越一国范围，极大威胁着世界稳定和人类安全。如何控制灾难或使灾难危害最小化，为国民乃至全人类创造良好的生存环境便被提上议程。毋庸讳言，这需要各方共同努力，需要各行为主体间的通力合作。正是对灾难的关注为人们呵护生存环境提供了驱动，也为处理国家间关系提供了契机——以灾难为媒介的国家交往方式——灾难外交频现。
2000年2月18日，美国国家大气研究中心（National Center for Atmospheric Research）的迈克尔·格兰茨（Michael Glantz）教授在“跨越时空的飓风（Hurricanes Through Time）”研讨会上提出“灾难外交”。此前他曾研究“与气候相关的爆发点（climax-related flashpoint）”对国内外政治形势、人权和政治的影响。
英国剑桥大学学者伊兰·凯尔曼（Ilan Kelman）和西奥·库克斯（Theo Koukis）最先开始对灾难外交进行综合研究，并联合詹姆斯·柯-林德塞（James Ker-Lindsay）、迈克尔·格兰茨、阿尔萨·胡鲁维（Ailsa Holloway）和路易丝·康福特（Louise Comfort）等展开合作研究，对1999年希腊和土耳其“地震外交（earthquake diplomacy）”、古巴的气候性灾难、南部非洲20世纪90年代的干旱灾害等展开案例考究，并在2000年《剑桥国际事务评论（第14卷）》（
Cambridge Review of
International Affairs
）上发表关于灾难外交研究状况的成果。他们认为，灾难外交是对灾难的一种“激进阐释（radical interpretation）”，它直面“灾难能诱发敌对国家间的国际合作吗”的诘问，寻求突破国家间的“霍布斯情景”；其研究关注面对国际交往障碍时，如何改善灾难管理活动并试图发现灾难在国际事务中的实际作用，同时关注将这些原则和方法应用于国内政治形势。
关于灾难外交的定位，他们申明灾难在国家交往过程中拥有“切实但并非高于一切”的影响，它能影响外交过程，但是其自身并不能产生新的外交倡议（diplomacy initiative）；
它是“外交的催化剂”，而非“外交创造者”；
灾难外交的潜在思想是确认处于共同自然灾难影响下的冲突国家间形成的外交合作领域。
康福特认为，灾难外交概念基于“对共担风险（shared risk）予以科学理解的基础上”，确认国家间的共同利益并引发所有蒙受威胁的国家间的共同责任。
印度洋海啸后，国内学者也纷纷提出“灾难外交”、“救灾外交”和“海啸外交”等概念。
灾难是“导致严重的损失、毁坏、苦难、苦恼或死亡的破坏性或毁灭性事件”。
它具有突发性、紧迫性、严重性和持续性等特征。灾难大致可以分为自然灾难（如地震、海啸等）和人为灾难（如恐怖主义、核污染等）。诚然，灾难是人类面临的一种危机，但如果处理得当，危机会变成“危险加机遇”，成为“转机与恶化的分水岭”。
自然灾难的威胁和突发性为推动冲突国家间的合作创造了机会。为共同应对灾难，国家可能捐弃前嫌，超越阻碍。
[1]
同时，灾难可能会颠覆现存国家间的规范和实践，为重新认识人类的脆弱生命和共同人性创造（瞬间的）机会。缘于灾难，每个国家皆被接受为世界共同体成员。
可见，从全球视角考察，灾难为国家共同合作提供了一种契机。基于此，国家可共同发挥主观能动性，弱化并解决灾难危害，从而促成国际秩序的有序化。
本文的基本假设是，作为事件的灾难具有推动国家间关系合理化并促进其良性发展的价值。由此，灾难外交实际上是国家和非国家行为体以灾难为契机处理彼此交往，从而促使国家间关系正常化或深化国家间关系，以此建立或增强国家互信和认同的过程，这也可理解为国家在灾难管理过程中对外的一种选择方式。
主权国家是世界政治的主要行为体，国家力量构成国际交往的中坚，各国政府是灾难外交的主要行为者。开展各种方式的援助和协作是各国政府推行灾难外交的表现，其核心目的在于“保护受害百姓，尽量减少他们的痛苦，让他们在冲突中生存下去……有机会重新开始生活”。
对免于灾难的国家而言，它们可以通过国家元首或相关方面负责人对受灾国予以慰问或道义支持，并对罹难民众致以各种方式的悼念以推动政治宣传，塑造本国的良好国家形象，影响国际舆论；推行物品资金支持、派遣医疗队和援建队，积极参与包括技术、人力在内的人道主义援助；派遣特别使团（specialenvoys）直接处理与灾难相关的国内外事务；就灾难预防或救助达成政府间协议，积极参加与之相关的各级别会议，与受灾国患难与共；针对灾难发起某种试图预防或解决灾难的国际倡议，并倡导灾难易发国参加；响应受灾国照会和请求，为受灾国侨民提供外交手续方面的方便、庇护或者绿色通道；为本国滞留灾区公民提供保障；鼓励民间或其他组织积极参与，淡化政治色彩，等等。
受灾国应该从人权角度出发，接受人道主义援助，最大限度地促进援助的实现，以保障、维护基本人权，制定有关规则用以调整灾难情况下的活动及物资的分配。此后，受灾国政府应发表感谢声明，对相关国家提供的援助表示感谢或回应，实现国家间信息互动；积极开展重建，展现从灾难中恢复的信心，展示本国民众士气和国家尊严；调查灾难原因，建立学习机制，并对将来可能的灾难冲击做好准备；发起或积极参加与灾难相关的各项国际倡议；妥善处理外国罹难者事务；保证外国人的生命财产安全，或为遇难外国人员家属提供良好的后事料理条件；对遭受灾难更严重的国家予以适度的帮助。
灾难发生后，免于灾难的国家和受灾国共同支撑起救灾和重建工作应该成为必需。
除了国家担当主要角色外，伴随全球社会的培育，许多非国家行为体也尽显风采。联合国是最显著的例子，其工作领域之一就是致力于提高国际人道主义援助的速度和效率，加强国家防备和应付紧急情势的能力；它“在防灾、救灾、备灾方面优势明显，在政策制定、方案设计和实施等方面经验丰富，机制完善”。
重大灾难发生后，只有协调处理好计划、后勤、外交和募集资金等方面，才能有效进行国际援助。其他国际人道主义组织如国际移民组织（IOM）、红十字会和红新会（League of Red Cross and Red Crescent Societies）在国家忽略或敏感的领域发挥特定作用。它们可以凭借自身的特殊定位，积极游说、呼吁、寻求援助，在国家间牵线搭桥，作为第三方督促国内冲突各方实现一定程度的和解，等等。
国家利益是外交的终极目的和主要驱动，灾难外交充分体现了外交的文明性和技巧性，它成为国家间关系正常化的“润滑剂”。鉴于国际政治现状和国家现实利益，适时诉诸灾难外交具有出奇制胜的效果。
第一，灾难打开了对话之门。灾难及其威胁为促成国家间团结提供了“机会窗”，由灾难之类的“低级政治”着手，进而涉及“高级政治”，促成国家间的互信与认同，实现关系缓和。长期争议或敌对的国家在都不妥协的前提下，可能会以危机为契机展开谈判。
即使是处于灾难的民族间的“旧怨的（暂时）搁置”，也可以为决策者深入理解各国需要，重新界定现存冲突，对公共目标做出更具建设性意义的解释提供可能。
具体而言，援助国通过灾难外交可宣示其“负责任的国家态度”
或“责任需求”；
扩大交流机会，与受灾国缔结较良好关系，为关系深化创造条件。这实际上是对本国社会安全负责。
国家间合作首先要应对最为紧迫的威胁，符合国家利益并能降低政治风险；同时，做出支持比支持本身更为重要，如此可以得到受灾国的认同，提升在该地区发挥作用的“软权力”。对受灾国而言，灾难外交在某种程度上也是灾难治理，积极推行灾难外交可以减轻本国民众承受的痛苦；利用各种援助，可以降低本国成本，积极开展重建，保证国内政治稳定和政权稳固。
第二，非传统安全议程的存在构成灾难外交的前提条件。我们生活在“疯狂地球（crazyearth）”之中，
自然和人为灾难频繁发生，严重威胁着国家安全和人的安全。人类生存环境中存在着时刻威胁、危害人类生存的“天灾”；同时，在人类开发自然的过程中，许多难以调和的矛盾得以展现，“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。
漠视自然的行为在为人类挖掘着“坟墓”，“人祸”屡见不鲜。我们的生存环境并不和谐：“贫穷、传染病、环境退化和战争，相互助长，形成了一个极为可怕的循环。”
第三，共同的价值和利害关系成为灾难外交的必要条件。全球化使人类真正成为一个整体，维护整体就是维护自身，威胁不分国界，国际性的灾难是全人类应该共同应对的课题。
现实中，国际利益与国家利益并不相互排斥，某些国家对灾难的不当处理损害了本国和人类整体的利益。伴随国家交往的扩大，边界内灾难会扩展，“国国为敌”的丛林法则会诱发以邻为壑或隔岸观火等行为。“今天，各种威胁相互交织在一起，对一国的威胁便是对所有国家的威胁，这种情况比以往任何时候都更为突出。弱者和强者均有弱点暴露给对方。”
每次灾难都可能超越人们的控制能力，这显然不利于问题的解决。尼科松（HaroldNicolson）认为，只有“共同的外在威胁”的推动，并克服自私心理和地域偏见，外交才能从“排他的国家权利观念”发展到“共同国际利益的观念”。
面对每况愈下的世界前景和遭受侵蚀的全球利益，“着手探求我们以及其他人难题的政治解决方式是应时之需”。
[2]
第四，“灾难外交是外交本身适应现实、拓展空间的内在需要。国家应随时代发展诉诸新的思维与形式，灾难外交内蕴外交的文明技巧的要求，符合外交内容扩展和国家利益导向的要求。如卢梭所言：‘政治体……依存于它所处的整个环境，它必须对所有发生的事情感兴趣。’”
外交的关切对象逐渐从重视“军事政治”转为“高级政治”和“低级政治”并重，内容日益扩展，“今天外交的构成已超出已往赋予外交……的略显狭窄的政治—战略概念”，
传统外交日益“贬值”。鉴于外交的零散化弊端，摩根索（Hans J.Morgenthau）认为国家应“创造和维护新的制度和程序，各国通过这些新的制度和程序便可以去追求它们的新的共同利益”。
开辟更广范围或注重以往忽视的外交内容和方法，推进外交之培养友好关系（engendering goodwill）等功效，
[3]
对维护国家利益和处置国家间关系意义重大。
随着时代发展，灾难外交凭借其独特魅力和灵活的形式，必将成为外交行为中不可分割的一部分。但灾难外交实践并非一帆风顺，它会遇到若干制约因素，从而影响灾难外交的顺利推行。
第一，实力和利益对外交具有关键影响。推行灾难外交不能超越本国能力，它是意愿与能力的统一，“有心”也需要“有力”。
援助国和受灾国都必须权衡利弊，不能脱离本国利益和国情，否则只会适得其反。同时，地缘政治因素也影响一国援助的力度，灾难外交一般偏重于地区内的邻近国家。
第二，政治、意识形态因素和存在于民族潜意识中的“敌人意向”以及“自我预言的实现”会将援助等行为解读为从灾难中渔利的工具，被斥为“阴谋诡计（gimmick）”。
尽管国际法要求实施人道主义援助不得附带政治条件，但往往其中掺入政治动机，对受灾国形成一定威胁。
援助国即使出于好意，也可能被受灾国赋予威胁指向的政治解读，使国家间关系雪上加霜。两国谅解和信息流动对国家行为体而言非常关键。
第三，没有法律强制一国必须对受灾国予以援助，因此，受灾国若要获得援助则应该使援助国感知到某种利益预期，或存在制度化的设置。鉴于政治意图和两难困境，学者对灾难外交的前景也产生忧虑和反思——“反思灾难外交（mirror disaster diplomacy）”或“灾难无外交（disaster undiplomacy）”或“灾难外交已死（disaster diplomacy is dead！）”也见诸学界。
综上所述，尽管灾难外交“可能或不可能在实际形势下运作”，但人们依旧可以“从概念审视中汲取未来行动的教训”。
为此，我们认为：
1.灾难外交是以国家为主的行为体处理灾难的综合过程，在实际运行过程中，需要全方位地考虑利益、实力等各方面因素。外交可以涉及所有国际事务，地区层次和全球层次议题的差异（contrast）与重叠i（nterchange）可在扩展的灾难外交中予以讨论。
[4]
减少灾难危害、推动冲突国家间的合作需要“关于共同目标的更宽泛概念”，并涉及地方、国家和非国家行为体等多层次主体的实践参与。
2.外交本身就是一种制度设置，灾难外交也应是一个制度化过程。“灾难”应扩展为日常发展的挑战（day-to-day development challenges），
各国则应随之设置相关机制以更好地服务于国家交往和利益互动。灾难或灾难威胁为国家间团结提供了机会，但是“适应的性能和机制必须为更有效的结果而存在或发展”。
3.灾难外交目前仅是一种外交分析框架或“概念性的模型（conceptualmodel）”，
不能根本解决冲突或创造外交，灾难外交的成功只是国家间关系正常的开始。并非仅仅是灾难，而是“处于遭受毁灭威胁或改变的境遇中的国家合作类型和协作模式”，营造了冲突国家间关系变化的可能。
所以，关于灾难外交的功效需要有清醒的估计和评价。
当然，无人向往灾难，最优结果永远是无灾难的外交。然而，现实并不如人愿，我们需要选择灾难外交。中国处于全球化与区域化过程中，因而发展内容应是中国、世界与地区间更紧密合理的互动。作为秉承“与邻为善、与邻为伴”外交政策的亚洲大国，中国应积极承担国际责任和地区责任，寻求“亚洲认同”与“亚洲身份”；同时，积极拓展外交领域以增加互信和认同感。近年来尤其是东亚金融风暴以来，中国积极参与国际救援，“负责任大国”的形象凸显。
印度洋海啸发生后，国家主席胡锦涛及时致电印尼等七国领导人，代表中国政府和人民对他们表示慰问。温家宝总理和李肇星外长积极参与救灾会议，并承诺提供物质援助，开展救援、疾病预防等工作，推动了有史以来最大规模的国际人道主义援助工作。针对人力与技术匮乏的问题，中国政府派遣多支医疗队和其他技术援助队参与救灾并“第一时间”抵达印尼，与泰国合作进行遇难者DNA样本检测。北京还主办中国—东盟地震海啸预警研讨会，签署《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》。此外，外交部副部长武大伟率领特别考察团访问受灾国，探讨救灾和灾后重建问题。我国驻外使馆也开通热线电话，并开设“海啸救援专栏”网页。驻泰使馆和泰国华人各界还举办赈灾义演，并将现场筹得的善款转交泰国政府。
救灾过程中，“中国速度”和“中国式关怀”得到国际传媒和当地民众的交口称赞。
这象征着中国这个亚洲大国在自己所在区域内发生灾难时，积极承担国际责任。“中国威胁论”正在被“中国机遇论”所取代，中国正从“令人疑虑的国家”变为“可以靠近交往的对象”。
所以，中国要提升国际活动能力和影响力，塑造本国形象，增强国家“软权力”，外交内容和方式必然被要求注入新元素。展现中国式关怀或推行灾难外交应该作为日常工作，而且应该超越人道主义救助层面，上升到外交策略的高度去思考，加强灾难外交的问题解决功能，提升灾难外交的技巧性，排除各种干扰因素，量力而行，并使灾难外交与国家利益和国力紧密结合，实现功效最大化和制度化发展。
印度洋海啸之后，中国的灾难外交策略实际取得巨大成效，极大改善了中国在东南亚的国际形象，提升了在本地区的号召力。但是，我们也应该发现，中国传统外交一直高度集中在所谓“高级政治”上，非传统的、新型的国际事务则是中国外交陌生的领域。
面对当前国际全球化、多边化、制度化和非传统安全事务的上升趋势，中国应以印度洋海啸为契机积极从事建设性的外交，在“以人为本”外交理念的基础上进一步拓展外交内涵、扩大外交领域，体现中国外交的全球政治意义，发掘其独特魅力，在传承中凸显创新精神。
首先，中国外交应重新界定国家利益。中国国家利益并不仅仅是军事、经济层面，也包括非军事、社会福利等方面的利益。
中国外交应关注全球范围内灾难频繁发生的客观事实，依托国际社会成员的观念，致力于外交中的正义性、道德性和合法性建设，充分展现区别于强权外交的鲜明个性，分享共同的利益、价值、规则、规范和制度。
其次，中国外交应注重构建国际合作体制。“安全逻辑很少在因违反自然规律而应负担何种责任方面发生作用，相反，它更多是在因人类制度系统失灵而被视为应负有责任方面发生效力。”
建立有效的国际合作体制功莫大焉，“如果把目前救灾的钱用于事前的技术研究和防范，把‘灾难外交’变成‘灾前预防外交’，也许就不会有十几万生灵就此消逝。印度洋海啸灾难从反面提醒人类，国家因存在经济、政治、文化等差异而不进行防灾合作，是多么的狭隘甚至可悲，后果又是多么严重”。
国际社会应寻求建立防范重大自然灾难的合作体制。
最后，中国外交应该推进自身改革与绩效提升。面对全球化的冲击，中国外交改革应该早日提上议事日程。这种改革是为了更好地在全球化世界中生存与发展。
随着安全议程的拓宽以及非传统问题的涌现，中国外交要妥善处理“高级政治”与“低级政治”间的关系，将“低级政治”问题纳入外交事务。针对问题领域中出现的危机，要强化危机意识，加强危机管理能力，强化组织、资源和信息的整合，尽快建立反应迅速、动作灵敏的外交应急体系，把危机变为契机。同时，新型的外交应更多地以公众为中心，维护国际、社会与每个公民的安全、利益、价值与形象，而不再是狭义的国家安全。
总之，尽管灾难外交的探索和推行面临若干困境，但是伴随各国对非传统安全议程的关注，加之灾难外交方式本身蕴含的文明技巧特质，运用灾难外交改变国民间的隔阂态度和敌对观念，进而改善国家间关系，不失为一种明智的选择。对中国而言，这也是坚持负责任大国之路和维护国家利益的一种高明的外交策略。
[1] Ilan Kelman and Theo Koukis，“Disaster Diplomacy：Discord Disintegrated？” Cambridge Review of International Affairs ，Vol.ⅩⅣ，No.1，July 2000，p.214.
[2] Robert Cooper， The Breaking of Nations ： Order and Chaos in the Twenty - first Century ，London：Atlantic Monthly Press，2003，p.83.
[3] G.R.Berridge， Diplomacy ： Theory and Practice ，2nd ed.，New York：Palgrave，2002，p.1.
[4] Ilan Kelman，“Beyond Disaster，Beyond Diplomacy，”in Pelling Mark，ed.， Natural Disasters and Development in a Globalizing World ，London：Routledge，2003，pp.110-123.