新世纪的“社会政策转向”与“社会中国”的前景

岳经纶

［ 摘要 ］自21世纪以来，面对社会发展形势的变化，中国执政党和政府重新意识到社会政策在国家发展中的重要作用，开始关注民生保障和社会建设。2003年以来，中国经历了一段社会政策快速扩张的时期，政府一方面通过扩大原有社会政策的覆盖范围来加强对居民的保护，另一方面也通过实施新的社会政策来保障长期被忽视的弱势群体。中国社会政策的扩展推动了政府在社会政策领域角色的加强，建立了统一的政策体系，带动了社会组织和社会服务的快速发展，并逐步形成了基于地方公民身份的福利地区。虽然仍然面临城乡和地域差异的挑战，我国的社会政策将逐步突破城乡分割、职业分割、区域分割，以形成以社会公民身份为基础的“社会中国”。

［ 关键词 ］社会政策；社会中国；福利国家；社会公民身份

进入21世纪，中国正在经历一个社会政策的复兴时代。自20世纪70年代末实施改革开放政策以来，我国坚持以经济建设为中心，实施“效率优先，兼顾公平”的发展策略。为了追求经济的快速发展，国家在推动市场导向的经济体制改革的同时，主动弱化了自身提供公共服务的角色，有意识地撤离了社会政策领域，把福利提供的责任更多地交给市场和个人。 ^[1] 在此指导思想下，虽然我国经济保持高速增长状态，人民整体生活水平不断提高，但是经济的高速发展也带来了日益严重的社会问题和不断加深的治理危机，表现在贫富差距的扩大、地方发展的不平衡、生态环境的恶化、流动人口特别是农民工问题以及政治腐败等方面。面对经济社会发展中的严重挑战，自2002年党的十六大以来，党和政府认识到了社会经济平衡协调发展的重要性，在施政方向上出现了明显的“社会转向”（social turn），开始在理念和政策上重申社会议题在发展议程的重要性，转向重视社会保障和社会建设。与此同时，中国政府不断增长的财政收入也为其“社会转向”提供了经济保障，因为国家有能力投入更多财政资源用于社会保障和社会服务领域。新世纪的“社会转向”为中国带来了快速的社会政策扩张，极大地推进了中国社会保障制度，也就是中国福利国家制度的建设。本文旨在介绍中国新世纪“社会转向”所带来的社会政策扩张，并在“社会中国”的概念框架下思考社会政策扩张对中国福利国家重建的意义。

一、新的政治话语与“社会转向”

21世纪初，我国政府开始反思社会政策缺失带来的严重后果，重新思考市场经济与社会政策之间的关系。随着以保障和改善民生为核心目标的社会政策开始进入最高决策议程，中国开始出现了社会政策范式的转移。 这一范式的转变突出体现在国家政治话语的变化上。

2002年年底召开的党的十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，使用了“初次分配效率优先、再次分配注意公平”的提法。 2003年年初爆发的“非典”疫情充分暴露了我国医疗保障不足带来的严重问题，促使领导人思考如何在经济增长和社会发展之间保持平衡这一重大问题。随后，2003年10月召开的党的十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月，党的十六届四中全会放弃了“效率优先，兼顾公平”的旧思维，转而提出构建“和谐社会”的新理念。2005年10月召开的党的十六届五中全会通过了“十一五”规划纲要建议，在以往的经济建设、政治建设、文化建设之外，正式将社会建设列为党的重要工作之一，指出要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。

2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）标志着中国社会政策时代的来临。 《决定》提出要着力发展社会事业，完善社会管理，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。《决定》同时宣称，到2020年，城乡、区域发展差距扩大到趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备。

2007年10月召开的党的十七大对科学发展观与和谐社会建设进行了全面的阐释。党的十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。因此，在新的指导思想下，追求经济发展的次序由原来的“又快又好”调整为“又好又快”，强调经济发展与社会发展的协调推进。报告还指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。

从政治话语的变迁可以看到，国家逐步意识到社会议题在经济发展和社会进步中的作用，并调整了以经济建设为单一重心的发展理念，提出了兼顾经济与民生的新的政治理念。这些新的话语和理念昭示着新世纪的中国正在出现“社会转向”。所谓“社会转向”，指的就是国家在理念和政策上重新转向重视社会议题，重申社会议题在发展议程的重要性。 ^[2] 随着“社会转向”的出现，国家开始打破让社会政策服务于经济发展的传统思维，重新认识到社会政策在保护弱势群体、再分配社会财富、促进社会再生产、推动经济发展中的作用。其结果是，中国的社会政策范畴自新世纪以来不断扩大，出现了急速的“社会政策扩张”。

二、社会转向与社会政策扩张

新世纪出现的“社会转向”为中国带来了快速的“社会政策扩张”，中国真正进入“社会政策时代”。自2003年以来，中央政府推出了一系列社会政策，一方面通过扩大原有社会政策的覆盖范围来加强对居民的社会保护，另一方面也通过实施新的社会政策来保障长期被忽视的弱势群体。表1概括了2003年以来的社会政策扩张。 ^[3]

具体来说，新世纪中国“社会转向”带来的社会政策扩张，主要表现在以下几个方面。

第一，社会保险制度快速扩张，实现了社会保险制度的全民覆盖。在20世纪90年代中期，我国开始建立城镇职工的养老保险和医疗保险制度。进入新世纪后，社会保险覆盖的人群更加广泛，从原先的正式职工扩展到外来务工人员和非正规部门就业职工，进而扩展到城乡居民。换言之，经过十多年的发展，中国的社会保险体系实现了从覆盖全体劳动者到覆盖全民的重大发展。从2010至2015年期间，基本养老保险参保人数从近3．6亿人增至近8．6亿人，年均增长近1亿人。目前，中国已经建立了覆盖全体职工（包括机关事业单位工作人员）的基本养老保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度、生育保险制度，覆盖个体工商户、自由职业者和其他灵活就业人员的基本养老保险制度与基本医疗保险制度，以及覆盖城乡居民的基本养老保险制度与基本医疗保险制度。到2016年，中国社会保险制度的五大险种参保人数分别为：养老保险8．7亿人、医疗保险超过13亿人、工伤保险2．16亿人、失业保险1．78亿人、生育保险1．82亿人。按照第六次人口普查16岁以上人口为10亿人估算，中国基本养老保险覆盖率为85％左右，基本医疗保险覆盖率在95％以上，实现了全民医保（见图1）。中国在社会保险领域取得的巨大成就得到了国际社会的关注。2016年12月，国际社会保障协会在第32届全球大会上，将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中华人民共和国政府，以表彰中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中的卓越成就。

第二，社会救助政策快速发展，实现了社会救助制度的全民覆盖。从1993年上海市率先探索建立最低生活保障制度，到1999年9月国务院发布《城市居民最低生活保障条例》保障城市居民基本生活，再到2007年国务院发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，最低生活保障制度在中国全面确立，为满足城乡贫困群体最低生活需要发挥了巨大作用。在发展和完善最低生活保障制度的同时，我国还出台了保障流浪乞讨人员和农村特困人员福利权利的政策，并大力推进城乡医疗救助制度建设、农村五保制度建设、临时救助制度建设。表2总结了2003年以来中央政府出台的主要社会救助政策。其中，2014年2月，《社会救助暂行办法》的出台，标志着我国初步形成了涵盖城乡低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项救助制度和社会力量参与在内的综合性社会救助制度体系框架。具体来说，这套完整的社会救助政策框架包括：城乡居民最低生活保障制度、特困人员供养制度（包括老年人、儿童和残疾人等各类“三无”人员）、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度、医疗救助制度、就业救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度、临时救助制度等。

第三，出台了多项针对农村居民的社会政策，开始缩小福利制度中长期存在的城乡差距。这些针对农民的社会政策主要包括农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度（低保）作为一种收入维持的项目，在建立初期一直是城镇居民独享的社会保障制度安排。在城镇普遍实施低保制度十年之后的2007年，国务院下发通知，要求在当年把最低生活保障制度覆盖整个农村地区。在计划经济年代，中国农村曾经普遍实行农村合作医疗制度，为农村居民提供基本的医疗服务，这一制度极大地改善了中国农民的健康状况，一度赢得了全世界的称赞。 不过，改革开放之后，随着农村集体经济的瓦解，农村合作医疗制度也失去了存在的经济基础。农村合作医疗制度的解体，导致广大农民失去了最基本的医疗保障，严重影响到农民的健康状况。虽然一些地方也曾经试图重建农村合作医疗制度，但都没有取得成功。“非典”之后，中央政府决定重建新型农村合作医疗制度（新农合）。2003年6月，新农合开始在全国范围内推行，并于2008年实现了全国覆盖。随着农村医疗保险制度的建立，中央政府又决定为农民建立养老保险制度。2009年，农村居民养老保险制度开始在全国推行，结束了农民没有养老保险的历史。农村社会政策的发展，不仅为农民建立起了一个社会政策体系（见表3），提升了广大农民的福祉，而且也为城乡统一的社会政策体制的发展创造了条件。

第四，大力推行基本公共服务均等化政策。2003年，中央政府开始着手解决教育不平等问题。2004年，中央政府开始减免贫困地区的义务教育学杂费。到2008年年底，政府免除所有学生在义务教育阶段的学杂费。免费义务教育制度终于在我国得以建立。与此同时，政府也积极为流动人口子女提供教育服务。2003年9月，国务院要求迁入地政府为流动人口子女提供义务教育，并要求地方财政部门为接纳外来人口子女的学校提供财政补助。同时，专门接纳外来人口子女的私立学校也可以得到财政的补助。

在医疗服务方面，政府则致力于缩小城乡医疗卫生服务的差距。2003年“非典”疫情后，为防范大范围的公共卫生危机，政府开始加强在公共医疗领域的投入。2005年，覆盖省、市、县三级的疾病防控系统正式建立。2006年，国家开始建立农村医疗服务系统，发展城镇社区服务，投入大量资金用于更新乡镇和部分县市的医院设施和设备。2009年，中共中央和国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，指出要坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

第五，积极培育社会组织，推进专业社会工作，发展社会服务。在社会治理创新的推动下，各级政府积极培育发展社会组织，越来越多的自愿性团体、公益组织机构和慈善基金会正在成为社会服务的发展动力。在比较发达的沿海地区，社会工作正在逐渐成为一项专门的职业。越来越多的大学生选修社工专业，考取社会工作专业资格，任职于专业的社会工作组织。同时，传统的社区工作者也在积极参加社会工作培训项目，以提高自身的专业素质。2013年，国务院正式推出政府向非政府组织购买社会服务的政策，投入大量预算资金用于购买社会组织提供的社会服务。

第六，随着社会政策的不断出台，一个社会政策导向的公共财政体制也开始出现。2003年以来，各级政府开始将支出的重点转向民生领域，越来越多的公共资金被用于发展社会福利与服务，社会支出占公共支出和GDP的比重也在不断上升。在2003年到2016年间，政府用于就业和社会保障、教育、医疗三项核心社会政策的支出增长了将近十倍，占政府总支出的比重也从2003年的22．86％上升到2016年的33．46％，占GDP的比重从4．69％上升到8．44％。（见表4）另据人力资源和社会保障部的资料，从2008年至2015年，中国在社会保障领域的公共开支年均增长20％，公共支出从2008年占GDP的6．57％增长到2013年占GDP的10．04％。更重要的是，中央政府承担的支出比重在稳步上升。虽然中央政府用于教育、医疗、社会保障和就业直接投入的比重并不高，但中央政府通过对地方政府的转移支付承担了相当大一部分的财政责任。

通过对新世纪以来社会政策扩张的梳理，可以清晰地看到，中国政府已经大大提升了“社会政策”在其政策体系中的重要性。在中央政府社会政策的推动下，一个涵盖社会保障、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会服务等领域，覆盖城乡居民的比较完整的社会政策体系已经在中国得以形成。通过实施类似全民医保和九年制义务教育等普遍性社会政策，以及扩大为农民和农民工及其他社会群体提供社会保障，中国的社会保护范畴不断扩大。可以说，中国的“社会转向”正在经历着“将国家带回社会政策”的发展过程。

三、新世纪中国社会政策扩张的主要特征

如前所述，新世纪中国“社会转向”带来的社会政策扩张，涉及社会政策的各个领域，对中国社会经济转型发展，对人民福祉具有重要影响。那么，这场社会政策扩张又体现了什么样的特征呢？这里略作归纳分析。

首先，中央政府增强了自身在社会福利和社会服务供给中的作用。国家推出了一系列社会政策，强化了政府在社会政策中的积极作用。同时，中央政府加大了对社会政策部门的资金支持力度，尤其是在教育、医疗、就业和住房领域的投入。在2002年，社会支出为285．99亿元，到2006年，这个数字翻番，达到566．27亿元。2006年后，社会支出增长速度加快，到2016年，社会支出达到2 866．90亿元，是2002年的10倍，占中央财政支出的比重也从2002年的4．22％上升到2016年的10．46％。（见表5）中央政府社会政策角色的强化推动了具有普惠性质的社会福利制度的发展，如全民医保的实现。

第二，社会福利体系包容性逐渐增强。包容性体现在以下几个维度。首先，社会政策从城市领域向农村领域扩展，将之前被排除在外的农民纳入保障体系中。其次，社会政策由正式部门向非正式部门扩展，例如由国有部门向非国有部门的扩展。其次，社会政策从劳动力市场内向劳动力市场外扩张，从原先建立于个人职业身份基础上的保障向建立在公民身份基础上的保障过渡。复次，加强对弱势群体的保护，包括农民、农民工、失业工人和城市贫困户。最后，拓展到农村的社会保护制度，包括最低生活保障制度（2007年起）、新型农村合作医疗制度（2003年起）、新型农村养老制度全覆盖以及九年免费义务教育制度（2007年起）。农民工也开始被纳入社会保障体系，这体现在对农民工子女的教育服务，社会保险项目覆盖范围扩大，更多公共服务向农民工开放，以及推动农民工融入城镇居民的新举措等。

第三，地方社会政策的能动主义和福利地区的形成。在一些地方，尤其比较发达的地区，在加强社会建设、保障与改善民生的政策号召下，大力推进本地的社会保障制度，建立起城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设，为本地居民提供部分城乡户籍地社会保障制度，这些努力的结果形成了若干具有整合意义的“福利地区”。 陕西省神木县推动的免费医疗制度构建了一套建立在地方居民身份基础上的地方医疗福利体系。广东省东莞市也推行了一套覆盖全体居民（包括农民工）的医疗保险制度和养老保险制度。这都表明，地方政府在积极推动辖区内福利制度的成熟，建立起覆盖全体居民的地区社会政策。这些举措有助于形成“地域公民身份”，它也将成为全国性公民身份的重要起点和基础。 自2011年后，在社会管理（治理）创新政策的推动下，一些地方在社会创新的理念指引下，大力培育社会组织，发展社会工作，实施社会政策，推动社会福利服务的发展。例如，在广东的珠三角地区，地方政府普遍成立社会工作委员会统筹协调社会创新实践，倡导政府购买社会组织服务，大力发展社区社会服务，不断提升居民福祉。

第四，具有鲜明的福利多元主义色彩。中国政府在出台社会政策、加大社会支出的同时，积极动员社会力量参与社会福利和服务供给。一个重要措施是大力培育和发展社会组织，同时通过向社会组织购买服务，让社会组织在社会服务供给中扮演更加重要的角色。从福利多元主义的角度来看，社会福利的供给方可以是多元化的。 ^[4] 政府无疑是提供社会服务的重要主体。然而，面对着日益增长的社会服务需求，单靠政府投入人力、物力、财力无法满足社会服务的需求。因而，政府也在探索如何激发社会活力，将一部分社会服务的功能转移给社会组织，以减轻政府负担，提高社会服务的供给效能。因而，在社会政策扩张中，政府除了作为服务提供者之外，也在推动社会组织的发展。首先，政府鼓励提供社会服务的社会组织的建立和发展，降低社会组织准入门槛，并加大对社会服务组织的扶持力度。第二，政府积极探索购买社会服务，将原先由政府提供的服务转移给社会组织。第三，一些地方政府与社会组织共同提供社会服务。从效果来看，近年来中国的社会组织日益发展和壮大，成为提供社会服务的重要力量。

第五，城乡整合的社会保障制度初步成型。在我国，传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合，但是社会整合没有得到相应的推进。随着社会政策的扩展，社会保障制度的城乡整合发展得到了实质性的发展。不仅一些地方政府在自己的管辖范围内建立城乡整合的社会保险制度，而且在国家层面也在推进社会保险制度的城乡整合。（见表6）在中央政府的强力推动下，2014年城镇居民养老保险与农民居民养老保险制度开始进行整合。紧接着，在2015年又开启了城镇居民医疗保险与新农合的全面整合。与此同时，在很多地方，城乡居民最低生活保障制度也实现了统一。可以说，城乡居民（不包括职工）在社会保障制度上的分割局面很快就要成为历史，不需要再从城乡两个维度来介绍和解释中国的社会保障制度。

可以说，经过十多年的社会政策扩展，中国的社会保障制度得到了极大的发展，并逐步形成了一套比较全面的社会保护制度。换言之，社会政策的扩张促进了中国福利国家的成长。 这体现在福利国家的核心要素已经在中国出现，核心要素包括：①一个最低保障的社会救助安全网，②社会保障的主要成分（提供收入保障的养老、疾病、工伤和失业保险等），③基础教育的普及，④基本卫生保健服务的普及，⑤全面覆盖的社会服务体系的建立。 ^[5]

然而，中国的福利国家还只是成长中的福利国家，无论是福利制度的覆盖面，还是福利供给的水平，都处于发展的初级阶段。与成熟的福利国家相比，中国福利国家还存在一个明显的不足，那就是缺乏有效的儿童与家庭政策。虽然我国法律规定的产假时间较长，但是没有关于儿童照顾与性别平等的经济和服务支持的政策。 ^[6] 有关保护妇女权益的规定更多的是象征性的。 尽管如此，新世纪中国社会政策的快速扩展和福利国家的成长，还是为“社会中国”的发展提供了动力，也带来了希望。

四、作为中国福利国家重建概念框架的“社会中国”

笔者从“社会欧洲”的概念获得灵感，提出了“社会中国”（social China）的概念，以此分析和预测中国社会政策与福利国家的演变发展。“社会欧洲”概念是一个空间感很强的概念，突出了社会政策的空间维度。因为这是欧盟这个超国家组织试图建立统一的欧洲社会政策体制的一个构想。像欧盟这样的跨国组织都试图为自己的成员国建立统一的社会政策体制，中国作为一个单一的主权国家更有理由为自己的国民建立统一的社会政策体制。因此，“社会中国”概念也是一个具有空间感的概念。

作为一个聚焦于中国整体的社会政策体制与社会福利模式的概念，“社会中国”是一个多维的、多面向的概念。 “社会中国”既是一个具有时间内涵的概念，也是一个具有空间内涵的概念；既指涉具体的社会福利和服务的提供，也涉及抽象的公民社会权利的建构；是中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。透过“社会中国”概念，我们可以回顾中国社会发展（主要是社会保护制度）的历史，分析其现状，展望其未来。

从历史维度来看，自1949年来我国社会政策发展呈现三个阶段：前改革阶段、20世纪80年代—90年代的改革阶段以及2002年以来的新阶段。 在这三个阶段，国家在社会福利和服务中的角色一直发生着变化。在前改革阶段，国家在社会福利服务中扮演着“垄断者”角色，在城乡分割的制度背景下，呈现二元“社会中国”的特征。到20世纪80年代—90年代，国家从社会政策中全面退出，大量流动人口得不到社会保障，形成了三元（农民工是第三元）“社会中国”的特征。进入21世纪后，党和政府开始调整国家职能，重新承担起社会保护的责任，推动了社会政策的快速扩展，为建构统一的“社会中国”带来了契机。

从空间维度来看，从计划经济时代的城乡差距和“一国两制”（城乡两个不同的社会政策体系），到改革开放时代不断加剧的城乡、区域、阶层差别和“一国多制”（每一个县级行政区都有自己封闭的社会政策体系）。“社会中国”的视野让我们更加清晰地看到中央政府与省级政府在社会政策领域中的“孱弱”角色，从而导致我国社会政策的过度去中心化和分散化。构建“社会中国”意味着党和政府要继续加强中央政府和省级政府在社会政策领域中的重要责任，推动全国统一的社会保护体系形成。

从制度维度来看，“社会中国”关注的是中国统一的社会政策体系和社会保护制度的建立。在计划经济年代，基于户籍制度、单位制度和人事档案制度，我们建立了类似等级制的社会保障制度；在改革开放年代，虽然单位制度已经瓦解，但基于户籍制度、职业身份和地域身份的碎片化社会保障制度依然存在。人口的大规模流动与社会政策的地方化二者间的对立，更加凸显了我国社会保障制度的碎片化。因此，“社会中国”倡导建立一个在全国范围内，跨越城乡、区域，具有制度空间整合性的社会保障体系。中国目前社会政策的扩张在一定程度上弥补了农村空缺的社会政策，将一部分弱势群体纳入保障范围，但覆盖范围和保障标准仍然存在区别，因而建立统一的社会政策体系仍然任重道远。

从理念维度看，“社会中国”背后的理念是建立统一的社会公民身份。根据马歇尔（Thomas H．Marshall）的观点，公民身份中的社会权利可以称为社会公民身份或社会公民身份，包括从某种程度的经济福利和安全，到充分享有社会遗产，并依据社会通行标准享受文明生活等一系列权利，其核心在于公民享有国家提供的完善的社会保护。 ^[7] 长期以来，我国的社会政策设计只有户籍身份和职业身份意识，导致我国社会保障制度的碎片化。而随着中国的社会政策逐渐从城市扩展到农村，并缩小了不同单位类型之间的福利差距，一个整合的社会福利体系正在形成中，这也是“社会中国”所倡导的以社会公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的的完整的社会政策体系。

五、“社会中国”的前景

如前所述，自2002年党的十六大以来的“社会专向”，带来中国社会政策的扩张，推动了中国福利国家的重建。用“社会中国”的话语来说的话，就是社会政策的扩张推动了“社会中国”的发展。具体表现在：

首先，由于中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，中央政府的社会政策功能明显强化。中央社会政策功能的强化，意味着中国社会政策的再集中化（recentralization）。这一变化对于“社会中国”的发展具有重要意义。因为这种再集中化可以抑制长期以来社会政策地方化带来的“社会中国”碎片化趋势。

长期以来，我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任，这种情况自20世纪90年代分税制实施以来尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同，提供社会福利与服务的能力各不相同，因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。 而随着福利地区的出现，我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在二元“社会中国”之下，我国公民身份界定分割为“城镇居民／农村居民”，那么，在福利地方化的趋势下，我国公民身份界定分割为以“本地／外地”为主轴、更多元的区分。而且，在GDP的地方政府竞争中，地方政府关心的往往是如何吸引外来投资，促进本地经济增长和地方财政收入的提升，而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”类似，由于地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力，其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。随着社会政策的再集中化，我国社会政策和福利发展中的“向下竞争”趋势将会得到扭转，福利发展的地区差异会得到抑制。而社会政策和福利水平地区差异的缩小，正是“社会中国”追求的目标。

其次，一些地方政府，特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分隔的社会保障制度，出现了具有地区公民身份特色的整合性福利地区。整合性的“福利地区”的形成，就其积极意义而言，是在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度。这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度实际上就是一种基于“地域公民身份”的“地域性福利国家”。这种在一定地域内形成的“福利国家”，可以视为“社会中国”的“迷你版”，是“社会中国”的地域实践。而作为“地域性福利国家”基础的“地域公民身份”，则可以视为形成全国性公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看，这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。不过，在地级市或区县一级形成的地域公民身份，其空间范围还是过于狭小，而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策，要把它扩大到整个中国，将经历漫长的过程。

第三，随着城乡免费义务教育的全面实现、全民医保制度的确立、普惠型社会福利制度的建设，以及城乡整合的社会保障制度的推进，可以预言，一种具有全国规模意义、以公民身份而不是以户籍身份和职业身份为基础的社会政策体系正在形成之中。与前述“地域公民身份”不同，这种全国意义上的“公民身份”正是“社会中国”孜孜以求的目标，也是“社会中国”赖以建立的基础。这一切都有助于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系，推动社会意义上的统一的“社会中国”的形成。当然，这种全国规模的“公民身份”的发展还处于非常初步的阶段。

如前所述，尽管我们看到了因新世纪“社会转向”而带来的“社会政策扩张”，以及由社会政策扩张而推动的“福利国家”的成长，但是，从“社会中国”的视角来看，统一的“社会中国”的建设是一项艰巨复杂的长期工程，依然存在巨大的挑战。旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等依然是“社会中国”的主要制约因素。这种制约最典型地体现在农民工的社会保护问题上。以往城乡流动、地区流动程度低，因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在几乎到处都有流动人口。在很多地方特别是沿海城市，都出现了外来人口超越本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口却多被排斥在社会福利和服务之外。无论是全国性的普惠性社会政策，还是地方建构的整合性“福利地区”，都没有很好地解决农民工（流动人口）的社会权利问题。

考虑到城乡差异、地区差别以及由此产生的社会福利的“地域不正义”，社会政策地方化和福利地区的出现，以及由此产生的社会权利的碎片化，仍将制约着统一的“社会中国”的建构。在这种情势下，“省域公民社会身份”的形成或许是“社会中国”之建构的突破口。所谓省域公民身份，就是以省级政府的管辖范围为空间界限，建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立，可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比，省域公民身份具有更大的空间范围，更有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者，省级政府将制定相关政策规定，便利外省居民合法取得本省的公民身份。

[1] Linda Wang and Norman Flynn， The Market i n C h i n e se S o cial Policy ．London：Palgrave，2001．

[2] UNRISD， Policy Innovations for Transformative Change ： Implementing the 2030 Agenda for Sustainable Development ，UNRISD Flagship Report，2016．

[3] Kinglun Ngok，“The Recent Social Policy Expansion and Its Implications for Inter－governmental Financial Relations in China，” Australian Journal of Public Administration ，Vol．72，No．3（2013），p．344－358．

[4] Richard Rose，“Common Goals But Different Roles：The State’s Contribution to the Welfare Mix，”in Richard Rose and Rei Shiratori（eds．）， The Welfare State East and West ．Oxford：Oxford University Press，1986．

[5] Kinglun Ngok and Chakwan Chan， China ’ s Social Policy ： Transformation and Challenges ．London：Routledge，2016．

[6] Kenneth Lieberthal， Governing China ： From Revolution Through Reform ．New York：Columbia University Press，2004．

[7] Thomas H．Marshall，“Citizenship and Social Class，”in Thomas Humphrey Marshall and Tom Bottomore（eds．）， Citizenship and Social Class ．London：Pluto Press，1992． ef4dFtAUH9ORvY9JoXiKeofbCunKzGuBmBgSA0eHFw7DIp90MDxdOGW43ESBlmAe