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［ 摘要 ］在当今中国社会经济发展模式大转型的时代，福利国家在很多人的心目中依然是一个忌讳。这一方面是出于对福利国家的误解，另一方面是忌惮于行政机制的主宰对社会经济生活所产生的负激励。但是，行政化并非福利国家的本质特征，市场机制和社群机制也可以在福利国家的建设中发挥积极作用。福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，这一点同样适用于社会建设。正如市场机制本身有多样性一样，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场经济与公民社会的社会性基础设施，是中国发展模式转型的社会基础。
［ 关键词 ］发展型福利国家；积极社会政策；能促型国家；社会发展主义；治理创新
中国发展模式亟待转型，这一点已经成为政学精英的共识。然而，在有关中国发展模式转型的知识精英论说中，福利国家基本上是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意识形态取向根源于何处，哪怕是新旧凯恩斯主义、新旧国家主义抑或新旧马克思主义，很多中国知识精英在谈到“福利国家”之时，却都会突然变脸，一下子变成了奥地利学派思想家米塞斯（Ludwig H．E．von Mises）和哈耶克（Friedrich A．von Hayek）的同道，要么彻底如米塞斯那样彻底否定福利国家，
[1]
要么如哈耶克那样基本上反对福利国家、只是仅仅在最低保障的意义上勉强承认福利国家的正面意义。
[2]
诸如“福利国家危机论”“福利陷阱论”
“福利国家养懒汉”
等，大行其道。更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所担忧的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，但有很多人，包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。
众所周知，中国政府始终奉行经济发展主义的意识形态，即强调“发展是硬道理”，将施政重心放在促进经济增长之上，甚至将政权合法性建基于政府的经济绩效。
尽管在社会建设上并非无所作为，而且进入21世纪之后，中国政府在平衡经济发展和社会发展上付出了巨大努力，
[3]
尤其是各项社会保障制度的建设，正是不折不扣的福利国家建设之举。可是，在施政理念上，中国发展主义始终缺少社会发展主义的要素，而福利国家建设从未在社会经济发展战略的议程中占据核心位置，甚至连“福利国家”这个词也在公共政策的论说中或明或暗地成为一个忌讳词。
实际上，中国经济发展模式本身的转型需要有社会政策的维度，即经济发展模式的转型有必要与社会发展的方向统筹起来加以考虑。进入21世纪，中国的社会政策正在发生重大的转向，而中国社会发展的方向，借用欧洲社会政策学者习惯的表达方式，建构一个“社会中国”。
或者，根本不必讳言，就是重建一个适合中国经济社会发展水平的福利国家。
在这个过程中，中国社会政策研究界至少需要在如下三个领域使出洪荒之力，即深入探讨发展型福利国家的可能性、社会发展主义的多元理念基础和福利国家治理模式的创新，亦即探讨如何通过治理模式的创新使福利国家以增进市场、激活社会的方式运作起来。唯有如此，才能为重建中国福利国家创造必要的智识条件。
福利国家是一个极易产生意见纷争的领域。三个在国内外都极为流行的观点与本文的主旨密切相关，有必要加以厘清，即：1．福利国家是经济发展水平提高的副产品。换言之，注重经济发展应该放在政府施政的优先位置。2．经济发展主义与社会发展主义是零和博弈的关系，即福利国家的建设只是一种社会财富的再分配，而再分配无助于经济发展。3．国家与社会是零和博弈关系，福利国家的发展会挤压市场组织和社会组织的空间，从而不仅不利于经济发展，而且也不利于社会发展本身。
这三个观点相互关联，而第一个观点尤为根深蒂固，其产生的部分原因在于望文生义。很多人把“福利国家”理解为有福利的国家或社会福利水平较高的国家，诸如“新加坡已跨入‘福利国家’的行列”之类的报道，就是在这种意义上使用“福利国家”这个词
。但这种理解并非完全源于望文生义，而是基于一种根深蒂固的认知，即只有在经济发展水平提高之后才谈得上福利国家建设；换言之，很多人认为福利国家是发达国家的专利。按照这种理解，中国自然谈不上“福利国家”，自然也就不存在“福利国家重建”的问题，顶多存在如何建设福利国家的问题。
“一个国家何时才能被称为福利国家呢？” [4] 要回答著名社会政策学者埃斯平－安德森（Gøsta Asping－Anderson）提出的这个问题，取决于“福利国家”这个概念的定义。事实上，无论是在国际上还是在国内，人们在使用“福利国家”这个词的时候经常夹杂着自己的价值观。例如，如埃斯平－安德森所说，最为常见的、教科书式的“福利国家”定义，是指“国家对于其公民的某些基本的福利负有保障责任”。这一定义自然有着很大的含混之处，因为关于何为“基本”，不同时期、不同国度乃至不同社群都会有不同的看法。
其实，对于“福利国家”这个概念，完全可以有一种独立于各种价值观的界定。在此，“福利国家”是指一种国家形态，即对社会保护（social protection）或社会福利（social welfare）负有一定责任的政府；至于政府承担这一责任的边界和程度，则呈现变异性。按照这一理解，福利国家是普遍存在的，除非政府在社会保护上完全无所作为。即便是中华帝国，朝廷也在赈灾领域扮演积极的角色，因此可谓最低意义上的“福利国家”，至于荒政的好坏，即“中华帝国福利国家的绩效”，那是另外一个问题了。
当然，在国际文献中，“福利国家”的起源一般公认为19世纪末期的德意志帝国，但其滥觞被追溯到英国的“济贫法传统”（the Poor Law tradition）。 [5] 1597年，伊丽莎白王朝统治下的英国议会通过了《济贫法》（The Poor Law），正式建立了公共财政支持下的贫困救助体系。基本上，“济贫法传统”乃是把公共救助的对象限定在“老弱病残”，也就是完全无法通过自身的努力而生存的社会成员。 [6] 然而，“福利国家”的正式出现和发展终结了济贫法传统：不仅仅是社会边缘群体，全体公民（甚至包括享有合法居住权的外国人）均有权成为国家福利的受益者。简言之，在福利国家中，享有社会保护成为每一个公民的社会权利。 [7]
可是，社会权利的边界也具有很大的漂移性，这意味着“福利国家既随时也随地而有所不同”。 [8] 因此，福利国家中的福利提供水平也会有高有低。当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，归根结底取决于一个国家或地区的经济发展水平。而且，福利国家完全可以有不同的模式，最著名的分类当属埃斯平－安德森的三模式论，即自由主义型、法团主义型和社会民主主义型福利国家； [9] 后来，三模式论又被拓展为四模式甚至五模式论。 [10] 这里特别值得注意的是，东亚地区的福利国家模式被界定为生产主义，其特色是社会政策附属于经济政策，福利国家服务于经济发展。 [11] 这一模式与本节关注的发展主义社会政策密切相关。
进而，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，政府、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此。 [12] 众所周知，在20世纪70年代的石油危机之后，欧美福利国家的发展模式面临严峻的挑战，庞大社会福利开支被视为经济发展的负担。于是，上述的第二种观点，即福利国家阻碍经济发展论，日益流行开来。这种观点在意识形态上根源于新自由主义和保守主义，各种抨击福利国家的论述风起云涌。在抨击者们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）。 [13] 长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，对某些人群实施了过度的社会保护，并不能直接促进财富的增长。于是，20世纪最后20年，在西方发达国家的政策论说中，福利国家的收缩成为一时之选，即便是一向强烈捍卫福利国家的激进经济学家，也承认福利国家适度收缩的必要性； [14] 而在发展中国家，社会政策的发展障碍重重，更不必说福利国家的建设了。
然而，福利国家缩减真可谓雷声大雨点小。一个有趣的现象是，在新自由主义的冲击下，全球各地的福利国家，尤其是欧美的福利国家，都在福利国家缩减的呼声中经历了多维度的改革。 [15] 可是，无论福利国家如何改革，也无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家的政府在社会政策上的支出，即社会支出（social spending），基本上都没有下降。 [16]
关于福利国家扩张和收缩究竟对经济增长会产生什么影响，国际学界开展了旷日持久的争论，也催生了大量经验性研究成果，但尚未得出具有共识性的结论。针对上述流行的福利国家阻碍经济发展论，很多经验研究成果提出了质疑。最响亮的质疑声莫过于美国社会经济史学家林德特（Peter H．Lindert）2004年出版的两卷本获奖巨著《增长中的公共部门》，此书通过分析详尽的历史数据和丰富的历史资料论证了一个具有冲击性观点，即一个国家社会支出的多寡（用其占GDP的比重来度量）对该国整体的经济发展水平有极大的促进作用。 [17] 林德特此书所界定的“社会支出”，仅由基于税收的政府支出（tax－based government spending）所组成，不包括通过受益者本人及其雇主缴费而形成的支出，即不包括社会保险， [18] 其实仅仅是狭义的“社会支出”，未包括通过社会保险所实施的社会政策筹资与支出。
至于社会保险或较为狭义的社会保障对经济的影响，也有一些实证研究的成果。两位意大利经济学家在1999年发表的一篇文章中建构了一个模型考察社会保障、公共投资与经济增长的关系，显示给付水平与工资水平挂钩的养老金体系能为纳税人提供有利于增长的正向激励。 [19] 次年，他们基于61个国家跨国数据的分析发现，社会保障支出水平与经济增长的相关性本身在统计上并非总是显著的，但只要这种相关性出现，都是正相关，而且在社会保障体系相对不太发达的穷国，这种正相关更加显著；导致这种正相关性产生的机制，似乎在于社会保障对人力资本形成的正面影响。 [20]
值得注意的是，有关福利国家与经济增长关系的研究，自变量多选用某种形式或类别的社会支出。然而，福利国家究竟是否构成经济增长的障碍，并不仅仅或者并不主要取决于社会支出水平，而取决于福利国家中是否包含着不利于经济增长的激励结构。对这个问题，英国著名公共经济学家阿特金森（Anthony B．Atkinson）早在1995年发表的一篇论文中，拨开了新自由主义和新保守主义话语所制造的重重迷雾。阿特金森指出，姑且不论福利国家在健康和教育领域的支出对人力资本增进的巨大作用进而对经济增长产生的正面影响，即便是饱受诟病的收入转移类社会支出，对于经济增长也并非一定是障碍。关键在于福利国家中是否存在有损于经济增长的负激励结构，尤其是国家养老金计划是否会通过减少私人储蓄、压缩民间投资而不利于经济增长，以及这种不利影响与私营养老金计划通过机构投资者对企业治理和成长的不利影响相比，是否更大。 [21]
除了经济学界对福利国家阻碍经济发展论的质疑之外，国际社会政策学术界也自20世纪后期兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人（尤其是社会弱势群体中的成员）、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济与社会的协同发展。福利国家发展主义论述兴起的更大学术背景，在于发展政治学和发展社会学中的基础性思维方式，从以往国家与市场、国家与社会的二元对立、零和博弈转变为相互增权 [22] 、协同发展 [23] 。
关于发展型社会政策，最早的论述可追溯到美国加利福尼亚大学伯克莱校区梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社会发展：社会福利中发展型思路》一书。在此之前，社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争，而梅志里在此书中则提出发展主义的新思路，主张超越这一争论，把家庭、社区、民间组织甚至市场力量（即营利性组织）、国家的努力，整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中，从而使社会政策与经济发展协调起来。 [24] 1996年，梅志里在一篇论文中将其思想提炼，正式提出了“发展型社会政策”的概念。 [25]
2005年，梅志里和哈尔（Anthony Hall）合著了《为了发展的社会政策》一书，系统性总结了发展型社会政策的理念，即社会政策可以通过促进人的发展能力，提升人力资本，推动社会发展与经济发展的协同。 [26] 2006年，梅志里又发表了一篇论文，回顾了社会政策发展型模式（the developmental model of social policy）的学术史，并扼要阐述了发展型社会政策的理论和实践。 [27]
《为了发展的社会政策》的中译本由笔者组织翻译并审校，并在2006年出版时将书名意译为《发展型社会政策》
，对发展型社会政策成为中国社会政策学界的热点起到了助推的作用。
2011年，梅志里教授在一次国际会议中也曾向笔者表示，将此书书名翻译成与英文术语developmental social policy同义的“发展型社会政策”，正合其意。
值得注意的是，梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路，主要针对的是发展中国家。在他们看来，经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家，不能盲目追寻发达国家福利国家建设的既有道路，而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路；甚至在某种意义上，社会政策固然不必为经济发展让路，但必须有助于经济发展。唯有如此，社会发展才能具有可持续性。这一点对中国来说自然意义重大，笔者在上述《发展型社会政策》一书中的“译者后记”中对此做出了如下评价：
社会发展或发展型社会政策的思路，超越了从扶危济贫甚至社会保护来看待社会政策的传统思路，着力探讨社会政策的发展型功能，亦即社会政策如何能够为改善民众的可持续性生计做出积极的贡献，从而直接推动社会经济的协调发展。……本译著无论是其有关发展中国家社会政策的丰富内容，还是其内含的“发展型社会政策”的思路，都是当今中国所迫切需要了解和掌握的新知。
但是，值得注意的是，发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家，而是同样适用于发达国家，具有普适性。即便是在发达国家的福利国家建设中，也有发展型社会政策的要素，而且社会政策的发展主义传统是值得加以关注的宝贵经验。 [28] 笔者在《发展型社会政策》一书的“译者后记”中也指出了这一点。
实际上，就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时，国际社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这其中，最为显著的当属“社会投资”（social investment）理论，把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费，
[29]
不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用，而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的积极作用。
[30]
按照这一理解，运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康与可持续性发展的保障。
这一理论的兴起，超越了前述将福利国家视为纯粹社会消费和再分配的传统观点。
所有这一切都提示我们，福利国家建设的问题，对于中国来说，绝不应该成为一个可以回避的问题。事实上，中国正在建设一个福利国家。
只不过，中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况；另一方面在制度变革和制度建设方面进展缓慢，导致国家、市场和社会在福利筹资、福利提供和福利监管各领域的边界不清和职能错位，既损害了公平也不利于效率。因此，中国福利国家的改革与发展理应成为中国发展模式转型的题中应有之义。
中国的福利国家建设
，
亟待摆脱既有的行政化藩篱
，
亟待创新治理模式
，
亟待走上一条让行政机制
、
市场机制和社群机制相互融合
、
相得益彰的新路
。走向发展型福利国家（the developmental welfare state），是可行的选择。
发展型福利国家的理念是由联合国社会发展研究所（United Nations Research Institute for Social Development，UNRISD）组织的一个有关东亚社会政策的研究项目首先加以界定的。 [31] 后来，这个项目的研究报告发展成为一部有影响力的论文集。 [32]
发展型福利国家或福利发展主义（welfare developmentalism）的理念，植根于有关发展型国家或发展主义的文献中。在这里，发展主义是一种以促进经济发展为导向的政府施政理念和行动，其中产业政策的实施成为发展型国家的核心。
可是，发展型国家的发展政策不仅包括产业政策，而且也包括社会政策，其社会政策的取向是强调福利的民间性来源、降低民众对国家的依赖、将社会公正的追求从属于经济效率的考量。
[33]
简言之，发展型福利国家的最大特色是将社会政策从属于经济发展的目标。具体来说，除了注重教育、医疗之外，东亚发展型福利国家在社会保护方面注重对产业工人的社会保险，同时将社会救助局限于剩余主义的框架之中，而对普惠性的社会福利敬而远之。但随着经济发展水平的提高以及经济全球化给民众带来的社会风险加深，东亚各国和经济体政府在福利国家制度建设方面迈出了新的步伐，覆盖全体民众的新公共福利项目相继应运而生，尤其是全民健康保险和最低生活保障制度。
从一开始，社会政策学者是在贬义的基础上使用“发展型福利国家”或“福利发展主义”等字眼的，视之为社会政策发展滞后的集中体现，或视之为发展中国家发展社会政策的权宜之计。但是，随着福利体制中出现的新变化，东亚是否走出了福利发展主义，成为一个值得探索的课题。相关学者注意到，在欧美福利国家的发展中，有两个福利发展主义的主线特别值得关注：一是俾斯麦式福利国家理念，其本身就通过强调基于就业的社会保险而从属于工业化的发展战略；二是自20世纪30年代就在斯堪的纳维亚半岛出现的积极劳动力市场政策，其宗旨是帮助民众提升参与劳动力市场的技能。前者在社会政策学界是众所周知的，而后者则是联合国的相关组织早在20世纪六七十年代就加以推动的，而哈耶克主义的极力反对者、1974年与哈耶克同获诺贝尔经济学奖的冈纳·米达尔（Gunnar Myrdal）在此过程中发挥了举足轻重的作用。两种福利发展主义既有共同点也有相异点：共同点在于都具有生产主义取向，注重让社会政策发挥对经济发展的积极影响；相异点在于，俾斯麦式福利发展主义在社会投资上具有选择性，在福利提供上依赖于威权治理，而北欧福利发展主义在社会投资上具有普惠性，在福利提供上建基于民主治理。 [34]
在发现福利发展主义实际上贯穿着福利国家的整个历史发展过程之后，国际文献对发展型福利国家的取向发生了微妙的变化。以往，北欧福利国家都作为福利体制的典范出现在众多崇尚社会民主主义的社会政策文献之中，其核心特征就是埃斯平－安德森所说的高水平的“劳动力去商品化”，即劳动力不依赖劳动力市场参与而获得收入的程度。但进入21世纪，北欧国家摇身一变，在社会政策文献中成为发展型福利国家的典范。2004年，联合国社会发展研究所发表长篇报告，对斯堪的纳维亚福利国家中发展主义经验进行了总结，并推荐给发展中国家。简言之，作为北欧福利国家的核心特征，普惠主义不仅能为各种各样的个人和家庭提供一个平等且较为体面的生活条件，而且也能为民众参与社会经济生活创造有利的条件。 [35] 当一个社会的成员不再为衣食住行以及教育、医疗等基本需要而焦虑、狂躁甚至撕裂的时候，他们的追求自然转向了社会经济生活的高效、丰富、多彩。
在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型福利国家”，或积极福利国家（active welfare state）
[36]
、“发展型社会政策”“积极社会政策”（active social policy）
[37]
等，是近30年来的一个热点，正试图解决经济发展与社会发展如何相得益彰这一老问题。在这些理论中，相当一部分发源于对西方发达国家福利改革的研究。福利发展主义也吸纳了一些传统上一直被视为具有强烈新自由主义取向的社会政策理论，如工作福利（workfare）理论，强调以促进就业为中心的社会福利政策，推动福利的受益者参与劳动力市场；
[38]
如福利混合经济（mix welfare economy）或福利多元主义（welfare pluralism）理论，高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用。
值得注意的是，发展型社会政策的研究依然方兴未艾，上述的理论迄今并没有得到充分的整合。这就为中国社会政策学者在中国福利国家改革与发展的实践中建立新的、完整的福利发展主义理论，开辟了空间。
在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将福利国家治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架。近年来，经济合作发展组织（OECD）着力推动这一治理创新。所谓“积极社会政策”，是指一种全新的政策理念，即将各种社会项目的重心，从保障民众免受风险转向其能力建设，并且以更好的方式利用其能力。将积极社会政策作为施政主轴的福利国家，自然被称为“积极福利国家”，而那些将过去的消极社会政策转变为积极社会政策的改革举措，被称为“社会激活政策”（social activation policy）或“社会激活项目”（social activation programmes）。 [39] 福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”（the active citizenship）， [40] 强化公民的责任感，通过积极参与和选择，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。 [41] 具体而言，在积极的福利国家中，福利体系重新定位，治理结构有所改善，受益资格认定和援助给付水平方面都不在过于慷慨，而且旨在促进人们工作的积极措施大力替代以收入援助为主的消极措施。 [42]
理念的转变具有巨大的威力。随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。较之传统的社会公正取向，福利国家的重建有了更加广泛的理论基础。至于积极的、发展型的社会政策林林总总，但归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取者的人力资本，提高其参与劳动力市场和社会生活的能力；其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取者接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持（咨询、信息提供等）、为他们提供法律援助等。
积极社会政策其实并非全新的理念。前文已述，在此概念提出之前，有关积极劳动力市场政策（active labour market policy）的研究和实践早已行之有年，其宗旨是将劳动政策的重心从失业保护转为就业促进，
而积极社会政策无非是积极劳动力市场的一种拓展，其宗旨是将社会福利政策从收入支持的提供转为工作能力的培养。积极社会政策的框架将原来两个略有不同但颇多重叠的研究与政策领域整合起来，从而形成了社会激活的努力不再限于有工作能力的失业者和就业政策，而是从就业政策扩展到儿童政策、弱势人群政策、老年人政策等。
福利发展主义也好，积极社会政策也罢，其兴起的制度性前提条件是政府转型，即国家治理模式的创新。福利国家本质上是一种对社会经济生活实施广泛干预的政府形态。为了达成社会经济生活的协调与发展来说，治理机制无非有三：行政机制、市场机制、社群机制。在发展政治学和发展社会学中，我们常常用国家—市场—社会的三角关系来概述三种治理机制的关系。在新自由主义和新保守主义所批评的福利国家之中，行政机制无疑发挥着举足轻重甚至压倒性的作用，而国家对社会福利和公共服务从筹资、递送、评估到监管等各方面都大包大揽，自然会导致公共部门的日益膨胀和行政化，从而一方面对民间的社会经济生活空间形成挤压，另一方面对社会经济生活的高效、多样构成不利的影响。
有鉴于此，早在20世纪80年代，社会政策学界就兴起了能促型政府（the enabling state）的理念，探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设，来实现发达国家中福利国家的转型和治理创新，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动社会经济的发展。 [43] 能促型政府的理念很快就进入了美国智库的视野。美国民主党智库进步政策研究院（Progressive Policy Institute）在为克林顿政府出谋划策时提出：
新任政府必须一种崭新的能促型策略取代社会福利。尽管福利国家的建立是以收入保障为目标，但一个能促型政府的建立则要以工作和个人增权为目标。首先，它应该帮助美国穷人发展挣脱贫困和依赖的能力，而且应该直截了当，一有可能就要避开政府官僚机构和服务提供者，将责任和资源直接交到我们要帮助的人的手中。 [44]
能促型国家的理念旨在颠覆传统的行政化福利国家理念，其具体内容包括三大理念性变革：
第一，社会福利或公共服务的供给侧从政府转向民间。在行政化的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共物品理论的僵化理解，即认为社会公益事业属于公共物品，而市场在提供公共物品方面会产生失灵，因此公共物品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中，民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。
同行政化的福利国家相比，能促型国家采取某种市场化的路径从事社会福利。最为显著的区别在于，能促型国家拥抱“民间提供服务而国家出钱买单”的理念。事实上，自20世纪70年代之后，在发达国家，出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”（private provision of publicgoods），从而打破了由于市场失灵公共物品只能由国家来提供的传统观念。 [45]
第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能促型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利服务的个人和家庭提供税务优惠。
国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务。 [46]
第三，从保护劳工向保护工作转型。国家逐渐减少普惠性的社会福利，而是采取种种目标定位的方法，把福利递送给最有需要的人，
或者在普惠主义模式中增加福利给付的条件，附设激励劳动力市场参与的奖惩条件。总而言之，劳动力非商品化的趋势逆转，出现了所谓的“劳动力再商品化”。
[47]
除此之外，能促型福利国家还在其他若干方面与传统的行政化福利国家有所差别（参见表1）。限于篇幅，本文不再详述。
表1 行政化福利国家与能促型福利国家的比较
（续表）
资料来源：Neil Gilbert， Welfare Justice ： Restoring Social Equity ．New Haven：Yale University Press，1995，p．52．
从表1可见，除了理念转型和政策变化之外，政策工具的更新也是福利国家治理变革的一环，更多可以引入选择与竞争因素的市场化政策工具，如代金券，得以发展起来。不仅如此，有关社会政策治理的研究还将重点从政策项目转移到政策工具。从这个角度来看，即便确定了项目，采用何种政策工具来实施项目也是重要的。关于政策工具的研究，也已经从传统的政策执行研究领域提升到治理转型的新研究领域。
中国正进入一个新的发展时期。以经济发展主义为导向的政府主导型发展模式，已经不可持续，中国经济发展模式的转型势在必行，供给侧改革的重要性日益凸显。然而，供给侧改革不可能包打天下，中国的发展也需要需求侧改革，即重建福利国家。作为社会性基础设施，福利国家是市场经济体系正常运转的制度性保障。就中国而言，社会政策的变革，对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说，并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径，使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险，另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。
在当今中国社会经济发展模式大转型的时代，福利国家在很多人的心目中依然是一个忌讳，这一方面是出于对福利国家的误解，另一方面是忌惮于行政化、官僚化福利国家对社会经济生活所产生的负激励。但是，行政化并非福利国家的本质特征，市场机制和社群机制也可以在福利国家的建设中发挥积极作用。福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，这一点同样适用于社会。正如市场机制本身有多样性一样，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场机制运行的社会性基础设施，是中国经济发展模式转型的社会基础。
“积极社会政策”有很多形式，“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功，关键在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念，从社会发展主义的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。
长期以来，中国在社会政策的变革与发展方面始终陷入一种零敲碎打的局面，缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略，这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。
唯有清醒地认识到这一点，才能有效地推进必要的社会经济改革。简言之，如果能将增进市场、激活社会、创新政府，亦即在市场机制、社群机制和行政机制如何相得益彰上做文章，福利国家的建设才能走上健康发展之路。正是在这一点上，中国的社会政策学者任重而道远。
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