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中国经济发展模式亟待转型，这已成为学界和政界的一个共识，而且这一共识也已难得地延续了很多年。至于转型的方向，大体上也清晰可见。既有经济发展模式主要靠投资推动和外需拉动，而在投资推动中，政府主导型投资又发挥着举足轻重的作用。毫无疑问，经济发展模式转型的核心，就是打破政府主导型投资主导的格局，增大国内民间投资和民间消费占总投资和总消费的比重。这其中，居民潜在消费需求如何释放，并使中国最终走向消费大国，就成为转型能否成功的决定性因素之一。
中国居民的消费需求潜力无意是巨大的。问题在于，究竟是哪些因素阻碍了潜在的消费需求变成现实的消费？对此，经济学视角的讨论不可谓不详尽，但是现实却是，现实的消费依然难以达到足以支撑起中国发展模式转型的地步。这其中的缘由很多，但其中的一个智识性缘由在于，相关讨论很少注意到社会政策的重要性，忽视社会体制的不完善对经济增长的抑制作用，也不大关注社会体制变革对社会经济发展的积极作用。一方面，尽管多数经济学家都会提及一下社会保障体系的巩固和完善，但这方面的思考仅仅起到工具性而非战略性的作用；另一方面，社会政策研究者亦极少参与经济发展模式转型的讨论。总之，中国经济发展模式转型的共识貌似是存在的，但是，中国社会经济发展模式的转型，压根儿还没提上学术研究和公共政策的议程，更谈不上有什么共识了。
然而，人类社会现代化的历史表明，社会政策的重要性随着市场化的进程而日益凸显。在经济生活日益市场化的时代，社会保护（social protection）体系的建立，可以帮助民众防范与应对负面风险，从而更有利于财富的创造和经济的发展。20世纪伟大的经济史学家卡尔·波拉尼（Karl Polanyi）曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场机制和社会保护两种制度建设交替推进的双向运动（double movement）。前者即经济制度的建设，而后者即社会制度的建设，主要体现为一系列社会政策的制定和贯彻以及有关社会事务治理制度安排的建立。尽管波兰尼对市场机制的发育和成熟给出了过于负面、有失偏颇的历史和道德评价，也未能重视市场制度建设与社会保护发展之间相辅相成的一面，但其双向运动的命题本身之道今天依然重要，提醒着我们经济社会协调发展的可能性、现实性和紧迫性。
可以说，中国既有的经济发展模式之所以形成以及发展模式转型之所以艰难，关键的因素之一就在于社会政策的变革长期以来没有纳入国家社会经济发展的大战略，而只是局限在为经济增长提供服务的边缘位置。换言之，中国的发展主义仅仅是一种经济发展主义，缺少社会发展主义的要素。具体而言，中国居民消费长期不振，主要肇因之一就是国民必定会面临的各种社会风险（social risks）难以得到有效的分散，居民对于未来收入的预期不稳定，而对于未来支出快速增长的预期却是确定无疑，因此居民储蓄率持续攀升，自然导致消费率持续下降。
在任何一个国家和地区，政府的核心职能就是建立健全一整套制度，帮助民众有效地分散社会风险。这种政府行为、制度和政策的总和，就是众所周知的“福利国家”。运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康、可持续性发展的保障。
在中国，内需不足的原因之一在于政府在社会领域（即民生领域）的投入不足，在社会制度建设上有所欠缺，尽管各式各样的社会政策层出不穷。当社会保障不健全，福利国家不发达，国民在养老、医疗、教育等方面被迫要面对不确定的巨额支出之时，压抑当前的消费自然是不得已而为之的普遍行为。无论如何，中国经济发展模式转型迫切需要社会政策变革，迫切需要福利国家的建设，迫切需要社会保护的发展，也迫切需要社会政策研究者的参与。
无论在什么地方，几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作（失业）而引致收入减少甚至收入中断。在自然经济和农业社会之中，这类风险均为家庭（家族）风险，而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下，这类风险转变为“社会风险”。政府有责任建立社会保护体系，以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险，而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。
福利国家无所不在，只不过在发展中国家，福利国家的发展水平较低，还不足以帮助国民有效地抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家，应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足，而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”，主要包括：1．妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题；2．老龄化导致老年照顾的需求激增；3．技术变迁导致低技能、非熟练劳动力的就业问题；4．公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。
中国刚刚迈入中高收入国家不久，因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然，由于历史和制度背景不同，有些西方国家所面临的“新社会风险”，如妇女劳动力市场高参与率，在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家，即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型，会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”，例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。无论面对传统的社会风险，还是新兴的社会风险，中国福利国家（或社会保护体系）的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度，这是无可置疑的现实。
近年来，亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据，对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估，并从2005年开始发布“社会保护指数”。在亚洲国家当中，中国的社会保护指数一直处于中偏上的位置。就社会保护支出占国民生产总值（GDP）的比重而言，有不少人均GDP低于中国的国家，例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯斯坦，超过中国。
重要的是，亚洲开发银行指出，除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外，亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在偏低的情形，即社会保护不足。与此同时，在亚洲社会保护体系中，以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位，而社会保险的主要受益群体是非贫困中产阶层人群。相对来说，亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。
总体来说，亚洲国家，尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家，未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一，该战略认定社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。
尽管中国的社会保护体系，尤其是医疗保险和养老保险制度在2008年至2017年的十年间得到了快速发展，但社会风险对于广大的城乡居民来说依然居高不下。仅以医疗费用的风险为例。随着经济持续不断地发展，中国城乡居民的收入在过去的30多年里有了客观的增长，然而，城乡居民医疗保健支出远远超高收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形，人口覆盖率早已超过了95％，但其保障水平依然有待提高。对于大多数参保者来说，其40％～50％以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。这意味着，尽管中国在医保制度建设方面取得了一定成就，但是，民众在医疗费用上的社会风险依旧没有得到适当的分散。
事实上，在社会保险当中，医保体系的制度建设还是相对较好的。相比之下，社会养老保险在民众那里造成的不确定感更加强烈。各类媒体对于养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议，实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。
由于对未来社会风险的担忧，中国居民消费不振也就是自然而然的结局。自1978年改革开放起步之后的40年来，中国人均GDP提升的幅度远高于城乡居民消费水平提升的幅度。于是，居民的储蓄倾向年复一年地强化。事实上，尽管城镇居民家庭人均可支配收入在过去的30多年内有了极大的增长，但居民人均人民币储蓄余额的增长速度更是惊人。如此之高的储蓄率，对于中国经济的健康发展自然是极为不利的。
中国经济发展模式转型的挑战之一，可以具体化为中国居民储蓄率的降低。在这一方面，福利国家的建设是至关重要的推动力。
谈起福利国家，很多奉哈耶克主义或奥地利学派为圭臬的中国学者都会露出鄙夷之色。在他们看来，福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而压碎市场机制运行的基石。在他们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）。
这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，确有一段时期，社会政策的实施呈现行政化之势，以“命令与控制”为特征的行政机制主宰着公共服务的筹资和提供。行政化的福利国家自然是对市场机制的损害。尽管中国的福利国家建设上属于初级阶段，但行政化的情形在中国已普遍存在。例如，在中国医改中，有一种强烈的呼声发自卫生行政部门体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家，即政府应该主导基本的医疗服务，确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。
但值得深思的是，正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。自20世纪70年代受到石油危机冲击之后，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务（例如医疗和教育）中引入一些精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担主导型责任，从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。
简言之，福利国家的发展完全可以与市场体制的良好运行并不相悖。正如马克思根本料想不到资本主义有了今天的发展一样，哈耶克也没有预想到福利国家有了脱胎换骨的改造。21世纪的哈耶克主义者，也应该与时俱进了。同以往人们将社会政策支出（social spending）视为纯粹消费的观念有所不同，当代社会经济史学家已经证明，一个国家社会政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，对该国整体的经济发展水平，都有极大的促进作用。
社会政策支出的扩大，或者说社会政策的发展，不再是只花钱、无效果的社会消费，而是一种“社会投资”（social investment）；这一投资的产物，就是“社会性基础设施”，其重要性不亚于实体基础设施的建设。这是所谓“新社会民主主义”的核心理念，深刻影响了英国新工党和德国新社会民主党的社会政策。
其实，尽管对“福利国家”避之唯恐不及，很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。不少经济学家大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。也有不少经济学关注不平等问题，并就再分配政策开展研究。但是，对于应对当前中国所面临的经济下行之局面，他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”，是远水解不了近渴。
亦有学者提出，中国不仅要防范“中等收入陷阱”，而且还要防范“福利国家陷阱”，提醒政府不要一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施，否则就有违经济发展的规律、最终可能拖垮经济之虞。有很多政府官员和学者认为，福利国家建设弄不好会“养懒汉”，因此形成了“福利恐惧症”“社会福利社会责任论”“社会福利可替代论”等流行的观念。更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，却有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。
福利国家“养懒汉”的论调，在国际上基本上是一种陈腐过时的论调，而在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于，福利国家的施政，完全有可能不养懒汉，也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障、发展医疗保障和促进教育提升，都与“养懒汉”毫不相干。中国是否应该以及如何重建福利国家，应该纳入公共政策的议事日程了。
重建福利国家是否能纳入公共政策的议事日程，在一定程度上取决于学术研究的成果是否充分。本书就是对于福利国家建设进行学术研究的一次展示，当然这一展示距学术充分性的目标还有很远的距离。
这次展示的成果，部分来自南方科技大学社会科学中心于2016年12月2日展开的“社会政策与福利国家建设”研讨会，部分研讨会论文收录在本书之中。本书还收录了此次研讨会参会者业已发表的一些论文。这些论文论题广泛，方法各异，风格多样，但其共同的主题是福利国家建设紧迫性、必要性及其可能面临的诸多挑战。
本书的第一部分，基于国际经验阐发中国福利国家建设的本土理念。顾昕的》《中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府》一文，着重探究了社会政策若干方面的研究取向对于中国福利国家建设的重要性，其中尤为重要的是探索行政机制、市场机制和社群机制的相辅性和嵌入性对于积极社会政策或发展型福利国家的重要性。实际上，福利国家建设之中国家、市场和社会的关系，不仅是中国社会制度建设所必须面对的问题，也是一个全球性的挑战。
岳经纶是中国内地最早阐发“社会中国”意涵的社会政策学者。“社会中国”这一概念借鉴于“社会欧洲”的概念，其含义无异于福利国家的建设。本书收录其“新世纪的‘社会政策转向’与‘社会中国’的前景”一文，系统性地回顾了中国在进入21世纪之后的社会政策转向及其成就，揭示了中国社会政策城乡分割、职业分割、区域分割的碎片化现状，展望了以社会公民身份为基础的“社会中国”的前景。
在福利国家的建设中，存在大量的理念与政策之争，其中福利给付究竟采用现金还是以服务的形式，这不仅是一个技术性问题，而且也是一个与理念与治理转型相关的战略性选择。林闽钢、梁誉借助对欧洲经验的分析，全面考察了“社会投资”的理念如何通过社会服务的发展得以落地，在此基础上对中国福利国家建设中过度重视社会保险的收入保障功能而忽视社会服务的倾向进行了反思。
实际上，与福利给付形式的选择相比，福利国家建设中更为基础性的挑战在于保护主义与生产主义的紧张。尽管并不十分确切，但国际社会政策学界一般认为，东亚福利国家建设与欧美相比的特色在于强化生产主义、淡化保护主义色彩，即尽量缩小社会保护的幅度和深度，从而将社会政策依附于经济发展的需要。彭宅文之文系统性地考察了这一紧张在中国地方性社会政策实践中的种种反映，并对突破保护主义与生产主义之间紧张困局的种种可能性进行了探讨。
福利国家建设的最重要维度之一在于其筹资体系及其绩效。本书的第二部分收录了三篇论文，从公共财政的视角分析中国福利国家建设中的筹资问题。赵力涛之文从福利国家体制模式的视角来考察中国的教育经费支出，发现从东亚福利国家建设中抽象出来各种模式，从“补缺型福利模式”“儒家型福利模式”“发展主义模式”“保守—法团主义福利模式”到“生产型福利模式”，都无法涵盖中国教育经费的变化。中国教育经费在2012年前后的变化，具有上述模式难以涵盖的特点，即从超常规增长到断崖式下滑的转换，而这种情形是地方政府在国家主义型压力动员体制中教育财政支出应对性、短期性、非常规性的结果。
从教育经费支出分析所发现的现象，实际上是中国社会领域高度行政化的一种体现。杨钋、刘运波通过对2009年全国高等职业专科学校相关数据的计量分析发现，中国职业教育的发展，与其体现在高等职业院校的资源汲取和动员能力，在很大程度上取决于其行政地位，其院校的行政隶属关系。事实上，中央政府早已赋予省级政府很大的教育发展推进权，但是省内高等职业教育的决策权如何分配，省级政府如何适度向地市级政府分权，各级地方政府财政性教育支出如何与市场性的教育投入协同以形成合理的治理模式，都是中国教育治理模式创新的重要议题。
顾昕、孟天广之文对中国社会政策支出的配置机制和结构进行了分析。他们发现，从配置机制上看，中国注重社会保险，而相对忽视社会救助，这导致在社会安全网编织方面存在一定的缺漏。对于社会保险的重视，显示出社会保护的发展并非与市场机制的成熟相对立，而是一种同释放市场力量相辅相成的国家行动。但在重视社会保险的同时，相对忽视政府财政预算在民生领域的支出，尤其是医疗卫生领域的支出，这的确是中国福利国家建设中需求侧改革的一个严峻现实。
本书的第三部分以医疗和社会服务领域为例，探讨福利国家供给侧改革与发展的若干重要事项。郭科、顾昕之文运用多任务委托代理理论来分析公立医院中的激励机制。激励机制的研究是组织经济学的核心，对于公立组织来说同样如此。作为公立组织的公立医院，其管理者与医生之间存在多任务委托代理关系。根据2016年诺贝尔经济学奖得主本特·霍尔斯托姆（Bengt Holmstrom）参与建立的多任务委托代理模型，公立医院管理层无论采用固定工资制、带有分成制因素的绩效工资制还是租金制（在中国通称“科室承包”），都无法使医生的行为达成社会最优。更可行的办法是重建政府（尤其是公立医保机构）与公立医院之间的关系。
申曙光、张勃之文分析了医疗供给侧的一个特殊问题，即分级诊疗、基层首诊与基层医疗卫生机构建设。这一问题在国际上被称为“守门人问题”，而首诊制度的发达与否将守门人发挥重要作用和守门人无关紧要的医疗体制区分开来。守门人制度在欧洲的全民公费医疗（National Health Service，NHS）和社会医疗保险（Social Health Insurance，SHI）较为发达，而在美国则相对不发达。在中国，分级诊疗制度的建立是政府早已设定的目标，但近20年的政府努力却劳而无功，这其中与医保制度的缺失和医疗供给侧行政化（尤其是人事制度、药品管制制度、服务能力建设、政府财政扶持政策等）都有关联。
福利国家的改革与发展是一个全球性的问题，其中重要的改革方向之一是引入公私合作伙伴关系，其中政府主要扮演公共服务或社会服务购买者的角色，而民间组织（尤其是各种非营利性组织）扮演服务提供者的角色。可是，公私合作伙伴关系有多种模式，而这些模式的产生极其运作效果，值得细加研究。通过对广州市社会服务项目制与岗位制的比较研究，温卓毅之文考察了在社会服务领域公私合作伙伴关系中政府购买的政策设计与两种服务提供模式之间的关系。该文发现，政府一方对市场机制的偏好及政策学习中不完备的分析能力和对社会组织的信任程度，以及本地社会组织和社会工作的发育程度，分别影响了项目制与岗位制的产生及其运作效果。
本书的第四部分收录了两篇论文，专门考察福利国家建设与反贫困的关系。李中、周勤之文在全球化的大背景下考察福利国家建设与全球化的关系。不少人相信，全球化引致经济竞争的加剧，会导致各地政府倾向于经济发展主义，从而忽视社会政策。但李中、周勤之文通过对103个发展中国家20年的数据所进行的分析，发现全球化趋势实际上能显著降低绝对贫穷的数量，并且有助于全球经济包容性增长的实现。对全球化因素进一步进行分解之后，他们还发现，贸易自由化和信息流动性是发展中国家绝对贫穷数量降低和实现包容性增长的主要原因。
即使是在全球化大潮的冲击下，各地政府有足够的空间通过福利国家的建设遏制贫困，其中最低收入支持项目是福利国家选择性社会政策的典例之一。选择性社会项目（或家计调查型社会项目）是否能有效地降低贫穷率，这是社会保护领域一个持久的有争议性问题。吴木銮、饶墨仕之文对世界上最大的家计调查型社会项目（中国居民最低生活保障制度，即低保）在扶贫方面的效果进行了实证研究。该文使用中国低保的公共支出数据和一个规模较大的、以家庭为单位的面板数据进行多层回归分析，发现有针对性的社会保护项目在中国这个人口最多的发展中国家的确有效地降低了贫困。
本书的第五部分考察理念与制度的互动对社会政策的影响。将理念因素作为独立的自变量，这是政治学中历史制度主义的一个分支理念学派（ideational approach）的研究思路。赵俊婷、刘明兴之文对20世纪80年代至今基层教师集体性维权活动的历史演变特征和行动逻辑进行了分析。研究表明，单靠传统的施政理念，即单纯依靠增加财政投入，并不能够保证教师队伍的稳定。集权化的教师工资体制改革削弱了基层学校的自主权，强化了维权教师的集体行动能力。为了降低教师队伍的维稳风险，决策部门有必要考虑对教师绩效工资体制进行以分权化为导向的改革，而不是继续强化传统的集权化、行政化政策思路。
韩克庆之文考察了理念与制度之间的互动如何影响了中国延迟退休年龄政策的决策过程。延迟退休年龄是养老保险政策中不可避免的一环，在世界各国都曾引发各界的争议。中国也不例外。由于一些知识精英和政府官员借助媒体的推波助澜，使得这一问题不断发酵，并最终引发了激烈争论。延迟退休年龄政策之争的背后，隐藏着中国社会政策独特的决策模式，也将民粹主义与精英主义这一对古老而常新的概念重新推到人们眼前。事实上，延迟退休年龄政策的争论和出台，体现出中国社会政策制定的一般规律，即共识决策模型。其特征有三：第一，（网络）民粹主义的福利权的表达有较为充分的空间；第二，民众意见能够部分地影响决策；第三，权力精英最终决定政策的出台。
本论文集所收录的作品，相当一部分已在学术期刊上发表，收入本书时基本上保留原样，仅有小幅润色和编辑改动（包括标题改动）。这些论文的转载得到了各学刊编辑部的授权，特此表示感谢。这些论文（依照各章的排列次序）首发学刊的信息如下：
1．顾昕：《中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府》，载《中国公共政策评论》，2017年第11卷，第1－17页。
2．岳经纶：《中国社会政策的扩展与‘社会中国’的前景》，载《社会政策研究》，2016年第1期，第51－62页。
3．林闽钢、梁誉：《社会服务国家：何以可能与何以可为》，载《公共行政评论》，2016年第5期，第111－125页。
4．彭宅文：《中国社会建设的困境：生产主义与保护主义之间》，载《东岳论丛》，2013年第7期，第20－26页。
5．杨钋、刘运波：《省级统筹与高等职业教育的均衡发展”》，载《北京大学教育评论》，2016年第3期，第51－62页。
6．顾昕、孟天广：《中国社会政策支出的配置机制和流向结构》，载《广东社会科学》，2016年第2期，第174－184页。
7．郭科、顾昕：《公立医院管理中的激励机制：多任务委托代理理论的视角》，载《经济学动态》，2015年第10期，第49－58页。
8．申曙光、张勃：《分级诊疗、基层首诊与基层医疗卫生机构建设》，载《学海》，2016年第2期，第48－57页。
9．李中、周勤：《全球化、绝对贫困与包容性增长——来自发展中国家的新证据》，载《亚太经济》，2014年第1期，第3－9页。
10．韩克庆：《延迟退休年龄之争：民粹主义与精英主义》，载《社会学研究》，2014年第5期，第120－139页。