下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“政府过程”是现代政府学的一个重要概念，是分析政府问题的一个重要角度，其特征是对政治特别是政府活动的行为、运转、程序及各构成要素，特别是各社会利益群体之间，以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。这种过程研究，对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是一种极为重要的补充和丰富。政府过程实质上是政治体系对政治要求的加工过程，其基本步骤是意见表达、意见综合、决策与政策实施。
当某个团体或个人提出一项具体的政治要求时，政府过程就开始了。这种提出要求的过程被称为意见表达。社会利益群体由于有自己的具体利益，因而要表达自己的意见。一个社会利益群体可以有若干个意见表达主体；一个意见表达主体在不同的条件下，也可以去表达若干个社会利益群体的意见。
意见表达主体包括两大类型：作为意见表达主体的个体和作为意见表达主体的团体。
作为意见表达主体的个体又可以分类为两种形式：普遍性意见表达个体即公民个人和专业性意见表达个体，即政党代表、民意代表、议员等。
作为意见表达主体的团体主要由有代表性的利益集团担当。从社会基础上看，利益集团是由于那些共同但又通常在社会上是比较具体的利益而形成的。也就是说，就团体内部而言，这种利益基础是共同的；就整个社会而言，这种利益又往往是非常具体，甚至是非常专业化的。几乎所有的利益集团都直接声称它是为特定的社会利益群体服务的。政党也表达意见，但政党往往是强调其代表的广泛性。利益集团往往是直言不讳地向着政党和政府宣传、推荐自己所代表的那部分社会成员的利益和主张。作为政治体系中的重要组成部分，各国承认能够维护和促进本国政治统治的利益集团，给予它们特定的法律地位。1946年，美国还专门通过了《联邦院外活动管理法》。改革开放以来的中国也陆续在社团管理、工会等方面制定了有关的法律或行政法规。
各种意见表达的主体通过多种渠道向政府体系输送信息。渠道的种类不同，决定了意见表达的性质不同，一是制度内合法的意见接近渠道，如民意代表、在大众传媒发表言论、游行等；二是制度外的非法的接近渠道，如给政府施加压力的政治性罢工、静坐示威、暴力骚乱、政治恐怖手段等。需要注意的是，当前借助新型信息技术如网络博客、推特和微博等具有公众化性质的个体表达，在一定程度上对传统意见表达的规模产生了较大的影响。
充分的意见表达，是制定一项好的公共政策的必要条件。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，是由于它们是多数人意志和偏好的“整合”，而不是个人意志和偏好的“相加”。
意见综合，即若干个社会政治存在形式或意见表达主体将各自的利益诉求结合在一起，以形成一定程度的共同政治目标的过程。在政府过程中，意见综合表现为政治人物、政治组织利益目标相结合的过程。
意见综合的基础，是不同的社会利益群体的具体利益以及它们的意见表达；意见综合的目标，是不同利益群体之间的利益妥协的政策选择方案可以上升为法律和政府决策；意见综合的过程，是不同的社会利益群体及其代表性组织，比如有关社会团体，通过相互角逐，缩小不同要求之间的差别，最后达到有限度的意见沟通的过程；意见综合的思想基础，是近代以来民主观念的发展。作为一种社会机制，意见综合是与政党制度和社会团体的广泛发展联系在一起的。在一国社会政治生活中，政党和某些社团在意见综合中发挥着重要的作用。
在政府过程中，意见综合作为重要的中介性“桥梁”，把大批社会团体和个人的分散利益同得到大多数人支持的权威性的政策选择连接起来，使得政策制定在坚持民主原则的前提下提高了制定效率。并且，从政策内容上看，意见综合的内容决定着政府决策的实质内容。
在现实政治中，意见综合的主体与意见表达的主体存在同一的可能性，但是仍然具有不同的结构，主要有权威人士、重要社会团体、主要政党等。其中，作为意见综合的主要载体，主要政党主导意见综合的过程。所以，意见综合实质上也是他们充分调动各种政治资源支持自己的政策选择的过程。因此，主要政党和政府要善于利用意见综合的机制，尽可能听取和综合不同的社会利益群体的意见，使立法和决策具有尽可能广泛的利益聚合基础。
从政治学和公共管理的角度看，决策就是做出决定，是一定的政治统治或公共管理主体为实现其目的，在经过意见表达和意见综合而制定出若干政策选择的基础上，决定采取某种选择方案的过程。决策是政府过程中的关键性阶段，是把有效的政治要求转换成权威性决策的过程。用西方一些政府问题专家的说法就是，决策前的意见表达，以及由意见表达转化为意见综合，是社会向政府中“输入”的过程。那么，从决策和决策的施行开始，便是政府向社会“输出”的过程。显然，这两个相辅相成、密不可分、相互交错的政府行为系列，是整个政府过程中最重要的环节。
相对于意见综合阶段，政府决策过程发生了实质性的变化，主要表现在以下几个方面。
（1）国家权力机关或立法机关是决策主体。需要注意的是，政党的党内决策并不等于政府决策，政党组织的内部决策只有通过其个体成员在立法机关中的集体行为，才有可能使之成为公共政策。
（2）决策过程是政府职责明确的过程。在决策的过程中，不同的政府会主观性地选择由谁在什么时候采取什么样的方式来执行决策。实质上，明确决策目标和决策路线的过程，也就是政府职责的明确过程，是政府对公民要求的实质性回应过程。不论是政府“正在”做的事情，还是“试图”要做的事情，甚至政府的“不作为”的事情，其背后的价值判断、目标预设、意识形态都是政府有意识、有目的地明确表达自己的社会管理职责的有效组成部分。例如，在美国这样一个多政府系统中，决策过程的创新、终止以及决策组织替换形式的发生，通常也可以作为政府之间的职责和关系转移的结果而发生。
（3）决策过程是动态的历时过程。在传统的政治理论中，人们将决策与决策的结果截然分开，将其称为“政策效果”。但是，实质上，政策的实际运行结果同样也是政府职责的真实体现。特别是决策过程相对于发现问题初期的利益表达阶段来讲，本身是一种“滞后性”的反映，因此，决策的过程需要不断地修正以解决新问题，况且许多问题还有可能是由以前的政策造成的。面对复杂的制度体系和社会环境，决策参与者之间的互动将随着时间的推移而不断持续。
政府决策必须根据一定的规则进行，这些规则规定了决策者的基本权限、权力分配、组织程序和法规等方面的条件。主要包括三方面的内容：①政府间权力的纵向划分。国家的结构形式，即国家整体与部分、中央与地方在政治权力之间的制度安排，影响着政府决策的内容和主体。因为政府间权力划分不同，单一制与联邦制下的决策过程是各不相同的。②政府间权力的横向划分。在政府体系中，横向的政府部门之间的分立与制衡，决定着政府权力具体配置。无论是“三权分立”还是“议行合一”，不同的政府结构决定了各自的决策过程是不同的。③法律与政府的关系。即法律限制政府权力的程度和方式，同样影响着决策过程。法制内的政府运行，与凌驾于法律之上的政府运行，对于合理回应公众的利益要求的态度与方式是各不相同的。
决策过程可以分解为以下几个阶段。
（1）核实、确定和详细说明问题。在实际政治中，公共政策经常是相互联系的，政府需要首先确认自己的政策目标，将急需解决的问题列入决策的议程。决策议程的设定并不仅仅是对外部环境或者利益集团要求的简单回应，政府工作人员自身也在不断向领导提出政策建议，不断努力使其成为政府决策的议题。
（2）建立评估标准。政府决策时，不仅仅关注成本，而且考虑其他的评估标准。从渐进决策的分析角度入手，决策是否优良的标准在于政策和实施政策的方法是否达成一致。在这种意义上，代表性和回应性压倒了效率、经济和效能，成为决策选择主要考虑的价值。
（3）确定可供选择的政策方案。可供选择的政策方案不应当是唯一的，而应当是多个彼此不尽相同的方案。
（4）评估可供选择的政策。评估阶段应该确定政策方案的可行性、效率—成本、政治公正性等。在实际政治中，好的政策选择不是对社会中的政策目标团体发生怎样的影响，关键在于获得支持的程度有多大。
（5）决策。评估后的政策方案通过国家权力机关或立法机关的“多数决定”的民主机制，成为带有强制性的政府政策，并且在法定的期限内付诸实施。
实质上，政策的制定是一种政治过程而不是一种技术方法，尽管各种各样的理性分析工具和技术手段的运用提高了决策过程的科学性，但是决策过程的民主性体现，关键在于政府要使社会成员和各个社会集团深信，政策的制定在净收益最大化的前提下能使他们的利益都得到一定程度的体现，以此获得对决策最大限度的支持。
政策实施，是指政府将其决策付诸实行的过程。政策实施是相对于决策而言的，而且仅仅相对于决策而言。比如，相对于全国人大而言，国务院所采取的工作步骤都属于决策施行，但国务院所采取的工作步骤就它本身而言，就各级地方政府和国务院各部委而言，无疑又是决策。决策是连续而广泛的，执行也是连续而广泛的。因此，我们只是而且只能是在和国家决策相比较、相对应的角度上，来讨论政府过程中的政策施行问题。
在长期的政治实践中，人们已经发现，好的决策制定，如果没有好的政策执行过程，同样也并不能实现既定的政策目标。政策实施的过程的设计，关键在于在保证迅速执行决策的前提下，促使成功执行的可能性最大化。美国著名的管理学家德鲁克（Peter F. Drucker，1909—2005）认为，以下情形会严重影响有效的政策执行：政策欠缺清楚的和可以衡量的目标；无优先排序的多元政策目标，执行中的政策的重点过多；执行政策所需要的专业人员、必要的物质资源无法及时到位；大规模的政策方案在试行，不但不能为今后决策提供助益，反而有可能制造新的政策问题；未能对政策执行的反馈及时回应；当政策变得不必要或无法达到预期的结果时，没有能力去放弃该政策。
总之，政策执行的绩效并不是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。概括各家的观点，影响政策执行绩效的因素主要有以下几大方面：①政策问题的性质，主要涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响的人口的特性等。②政策执行的资源，主要包括人员、信息、设备和权威等。③政策沟通。在政策执行中，执行内容及命令传达得越清晰，政策就越能收到预期的执行效果。否则，模糊的或歧义的沟通，都会偏离预定的政策目标。④政府组织结构。合理的政府执行机构的结构，主要表现为工作程序安排得当、权责划分明晰；在这种政府组织结构中，政策执行遇到的障碍就相对较少。⑤社会环境。政策执行所涉及的外在的经济、政治和文化环境，对政策执行的成效具有重要的影响作用。可见，政治决策实施的过程，也就是各种政治力量复杂运动的过程。
一个特定的政府过程的正常运转和推进，不仅要求在充分的意见表达和意见综合的基础上，有一个高水平的决策机制和一个有效率的决策执行机制，而且要求有一个与政府决策和执行密切协同的信息传输机构，一个相对独立而有效的由多个主体所构成的社会监督网络，以及相应的与高水平的决策过程和有效率的决策执行过程相匹配的信息传输过程和监督过程。
从意见表达和意见综合，到决策和决策的执行，是一系列依次递进的环节。尽管它们之间的界限是相对的，但前后衔接的关系是明显的。政府过程的保障机制——信息传输和监督的特点在于，它们是与如上四个重要环节相平行、伴随的，而不是相对独立的政府过程。为了研究和说明的方便，特把它们从与之平行交织在一起的各种政府行为中剥离出来，加以专门分析和阐述。
信息的传输与反馈的过程是为政治舞台上的各种角色提供信息，向他们表明其目标的实现程度，以及价值标准和期望的贯彻程度。为了保证政府决策和执行活动的有效性、连续性和一致性，不论何种政体，信息的传输与反馈总是绝对存在的。一个强有力的政府总是拥有一个敏锐、严密的信息网络和一系列有效的信息收集方法。其差别只是在于信息机制的不同。信息的传输与反馈会受到消息渠道和通信传播工具的影响。
从现代各国政府的政治实践看，可以一般地把政府过程中的信息传输体制区分为两种基本类型，即“单通道的信息传输体制”和“多通道的信息传输体制”。在20世纪80年代中期之前，中国实行的就是比较典型的单通道的信息传输体制。目前，中国实行的是“五位一体”的统合型信息传输体制。这里的所谓“五位”，是指党政机关中的信息系统、官方或半官方的思想—信息库、新闻媒介、民间信息机构（含有一定信息职能的社团组织）和在90年代补充进来的政府与民间的电子网络信息系统；所谓“一体”，就是指单通道的信息传输体制尚未被完全打破，其他方面的信息机构基本上都是本着为党和政府提供服务的精神和原则而从事信息工作的。
自20世纪60年代以来，各国的政策过程一直强调要促进行政运作的“信息公开”。许多法律要求行政机关的某些会议和听证，应该向公民和新闻界开放，公开举行。例如美国的“阳光法案”，尽管它很难保证公民了解所有的政府信息，但是它的确有助于向大众公开政府过程，有助于立法机关对行政行为进行实质性的审查。信息技术的发展，特别是网络技术和数字化媒介的突飞猛进，大大拓展了政府信息传输的通路，提高了政府决策的效率，缩短了政府间权力博弈的时空距离，拉近了公民与政府的距离。建设“阳光型”的透明政府，日益成为政府发展的主要趋势之一。
政策实施的过程能否得到有效的监督，是政府所制定的决策能否贯彻落实的重要保障条件之一。政府过程中“监督”的要旨在于，为保证政府机关和政府官员在法律所允许的范围内活动，由一定的权力主体和社会机构对其实施监控的各种活动。一定社会中，享有监督权力的所有主体之和，构成该社会政府过程中的监督体系；或者说，享有监督权的各个主体是整个监督体系中的各个子系统。健全的监督体系的存在，是执政党和政府正确决策、正确执行和保持廉洁的保障。以一定“体系”形式存在的监督，是对执政党和政府及其运行的全方位、全过程的监督。
从各国的实践来看，政府监督体系主要由以下几大方面构成。
（1）宪法监督，即“违宪审查制度”。由立法机关、司法机关或者专门的宪法监督机构审查政府制定的法律、法规和其他政府文件是否违背宪法的基本原则和精神，如有违背，违宪审查机关有权撤销相应的法律、法规和其他政府文件。
（2）立法监督。由立法机关利用专门的委员会或者分委员会对政府政策的运行进行监督控制。此外，如中华人民共和国审计署、美国联邦政府会计总署等专门的监督机构，会协助立法机关进行监督工作。有时，立法机关也会利用“日落条款”，对行政机关的政策执行情况进行审查，督促行政机关保持必要的政治责任。另外，立法机关的个案监督，也是促使行政人员向公民负责的主要方法之一。
（3）行政监督。即行政机关内部的自我监督、自我审查的保障机制。行政监察机关的工作不仅是办案，而且更多的是“效能监察”，即对在政府过程中，决策是否正确，是否依法行政，是否履行了职责等方面的监督。
（4）政党监督。政党监督又可以分为党内监督和不同党派之间的党际监督。党内监督，主要是督促在政府部门工作的个体党员要严格遵守政党的组织纪律，在重要事项上的态度与行为与政党组织保持高度的统一。党际监督，主要是指在“合法反对原则”的支持下，不同政党在不推翻现有政治体制的前提下，实现两党或多党的平衡、监督和对峙的过程，保持政治的稳定持续。
（5）法律监督。在政府过程中，法律监督的主要对象是各级国家司法机关和司法工作人员，这一监督的目的是保证法律的正确执行，保障公民在司法活动中的合法权利，维护国家法制的权威。
（6）社会监督。一般来讲，社会监督主要包括三个方面的内容：一是公民的社会监督。选举是公民实现社会监督的主要途径，另外公民也会充分利用既有的其他监督渠道如政府的价格听证会、意见征集制度等进行监督。二是社会公共组织的监督。特别是一些与政府工作相联系的非政府组织可以通过自己的专业工作，对政府过程进行监督。在西方国家，一些主要的利益集团或压力团体，如工会、劳工联合会等社会组织也会对政府过程进行相应的监督。三是新闻媒介的社会监督。随着媒介对大众生活影响的日益增加，新闻媒介对政府过程监督的影响力也在不断增加。需要注意的是，尽管世界各国新闻媒介监督的范围和领域开放的程度不同，但是都是以现有政治体制允许的监督界限为自己行为的边界。超越现有的体制允许范围的新闻媒介监督，也将是无效的监督。
尽管政府过程的各个基本环节都是相同的，但是由于管理对象、管理区域的不同，中国的城市政府过程（以下简称市政）与农村政府过程（以下简称县政）之间存在着较大的区别，主要表现在以下几个方面。
市政的核心任务是发展第二产业和第三产业，担负好“串联”整个国民经济的任务。城市是工业生产的基地，是商品流通的基地，是文化事业发展的基地。在建设社会主义市场经济的条件下，城市政府不再直接管理企业，但大中型城市，特别是直辖市、计划单列市和一部分较为发达的一般地级市，还有一个宏观调控的任务，所有城市政府都有进行工商行政管理等的权力和责任，都有为工商业“搭台唱戏”和提供社会化服务的任务，有带动周围农村一起发展的任务。
县政的核心任务是农政，主要围绕着“农民、农村和农业”展开政府管理活动。县委和县政府的中心工作无疑是农业问题。农业问题不仅是“农口”机构的主要任务，而且是一切县党政机构的主要任务。
市政具有复杂性强、整体性突出的特点。在城市发展中，人多地少的突出矛盾决定了在这个社会生态环境中的各个要素必定是以高度社会化的形式发生着相互联系，决定了控制、管理和服务这个社会生态的政府过程要比农村政府过程更为复杂一些。必要的公共管理和公共服务的集中提供，如公共照明、排污、垃圾处理、街道卫生等的管理，博物馆、体育场馆、动物园等文化设施建设，殡葬服务等，对居住分散的农村来说，起码在目前的发展水平上，或是不存在，或是不占重要地位，或是可以交给乡镇自行处理。对市政来说，这些技术性的问题处理不好，就有可能变为政治问题。因此，市政是复杂的，有着很强的专业性，而且这一点会越来越显著。
县政具有综合性强、独立性明显的特点。中国的县和县级市、市辖区，是同等规格的行政区域，但是，县的经济活动“自给自足”的程度高，行政管理的综合性强，文化生活的区域性特点明显，加之人口分散，人口和干部的流动率低，就又导致了县政的相对独立性大于市政特别是市辖区管理，工作中发挥创造性的余地比较大。
在中国政府运行过程中，由于城市级别不同，特别是“市管县”体制的实行，使得大多数的城市政府已经成为地方政府体系的中间管理层级，具有上串下联的政治功能。尽管“省直管县财政”的改革已经推行，但城市政府的政治地位依然很高。
比较而言，尽管县级政府不是基层政府却接近基层，对于农村社会的政治稳定具有重要的作用。由于乡镇政权的建立和村党支部、村委会的支撑作用，县党政机关已经不是基层了。但是，它直接面向广大农民，直接接触农村实际，中央和省面向全国、全省城乡做出的宏观决策，要经由县委和县政府具体转化为一种以面向农民、农村和农业为主的政策，并通过乡镇的有效领导和监督贯彻下去。
1．谢庆奎. 当代中国政府与政治[M]. 北京：高等教育出版社，2003.
2．浦兴祖. 当代中国政治制度[M]. 上海：复旦大学出版社，2006.
3．朱光磊. 当代中国政府过程（第3版）[M]. 天津：天津人民出版社，2007.