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第二节
国家政治权力结构

中国的国家政治权力结构和中国政府,都具有权力高度集中统一的明显特征。在这个政治权力结构和这个政治中枢中,中国共产党居于领导核心的地位,由“党”、“政”、“军”、“法”四大方面构成,包括中共中央委员会(含中央政治局、中央政治局常务委员会和中央书记处)、中共中央纪律检查委员会、全国人大及其常务委员会、国务院、中央军事委员会和中国人民政治协商会议全国委员会、国家主席、最高人民法院和最高人民检察院。

它们共同构成了中国的政治中枢。

一、“党”的方面

中国共产党于1949年成为中国居于领导地位的执政党。1978年时,有党员3 500多万人。此后,以每年发展100万名以上新党员的速度递增,截至2010年年底,中国共产党党员总数为8 026.9万名。其中35岁以下的党员1 951.1万名,占党员总数的24.3%;女党员1 803万名,占党员总数的22.5%;工人698.9万名;具有大专以上学历的党员2 977.5万名,占党员总数的37.1%。

中国共产党在各级行政区都建有地方党委或党的工作委员会(比如街道办事处、经济技术开发区);此外,城市还主要按行业建有基层组织;坐落在城镇的全民所有和集体所有制企业事业单位,部分非公有制企业事业单位和外资企业,各人民团体,街道和社区,都建有党的领导系统和党的基层组织;在农村,主要按属地关系建立党的基层组织系统。

在中共中央一级,党的领导机关现由两个经党的全国代表大会选举产生的委员会构成,即中共中央委员会和中共中央纪律检查委员会。

中共中央委员会每届任期5年,全国代表大会如提前或延期举行,其任期也相应改变。中共中央委员会在全国代表大会闭会期间执行全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党。按照党章规定,中共中央委员会每年至少召开一次,每次往往是集中讨论一两个重大的形势、政策问题。中共中央委员会委员的名额一般为200名左右,候补委员100余名。他们大多是党中央和国家机关领导、各省级地方和部委级党政机关主要负责人、各人民团体全国领导机关的主要负责人和一部分有代表性的党员。

中共中央政治局和它的常务委员会在中共中央全会闭会期间,行使中共中央委员会的职权。中共中央政治局与国外许多政党的“中央执行委员会”是对应机构,但有一些细微的差别,这就是“政治局”较之“执委会”,承担了更多的决策任务,具有更高的政治地位。从1987年以来,政治局大致每月举行一次会议。政治局委员一般为20人左右。政治局常务委员会是政治局的核心,它的任务与政治局的任务相同,但是其成员——中共中央政治局常委更为经常性地集中研讨党和国家的重大问题,为政治局会议做必要的准备。政治局常委一般为5~9人,全体政治局常委和大部分政治局委员集中在北京办公。

中共中央纪律检查委员会,简称中纪委,在中共中央委员会的领导下进行工作。它是根据中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议的决定设立和选举产生的。从中国共产党第十二次代表大会以后,中纪委由党的全国代表大会产生,其任期也与党的全国代表大会相同。中纪委的全体会议选举它的常务委员会和书记、副书记,并报中共中央委员会批准。

中纪委的主要任务是:维护党章和其他重要的规章制度,协助党中央整顿党风,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。它的具体工作主要有:①经常对党员进行遵守纪律的教育,做出关于维护党纪的决定;②检查、处理党的组织和党员违反党章党纪的情况和重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;③受理党员的控告和申诉。

在中央和地方的国家机关,如中央各部(委),地方政府及其各厅(局),各人民团体,重要经济组织、文化组织,以及其他非党系统的领导机关均设立有“党组”。党组,由本机关的党内负责人组成,主要党内负责人任党组书记。党组的任务是负责实现党的方针政策,团结非党干部,指导机关党组织(如机关党委、机关党总支)的工作。

二、“政”的方面

(一)全国人大及其常务委员会

全国人大,是最高国家权力机关暨立法机关。它和西方国家的议会的性质不完全相同,但属于对应机构,并早已加入了国际议会联盟。全国人大拥有国家的最高立法权、最高任免权、最高决定权和最高监督权。关于其职权,宪法中有一个规定具有总括性的作用,即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这个带有总括性的规定,典型地表明了全国人大在法律上的最高地位。

全国人大代表由各省、直辖市、自治区人民代表大会和人民解放军采取间接、差额的方式选举产生。地方人民代表大会在选举上一级人大代表时,可以从本级代表中选举,也可以选举本级代表以外的适当人选。各个层次上的人大代表多数不交叉担任。所以,全国各级人大代表的总数一般保持在350万~360万人。

全国人大代表作为最高国家权力机关的组成人员,集体行使最高国家权力。在全国人大内部,他们按选举单位组成35个代表团——34个省级地方代表团和1个人民解放军代表团。全国人大每5年一届,每年举行一次全体会议,由全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)召集,时间一般为两周左右。全国人大没有固定的开会日期,但近10年来,大多是在3月下旬举行,后又逐步推向3月上旬,并于九届人大期间稳定在3月5日。全国人大会议有四种会议形式:①预备会议;②主席团会议;③全体会议;④代表团会议。

全国人大常委会是全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,行使国家最高权力。经过20世纪80年代以来的逐步调整,已经形成了通过强化全国人大常委会的权威和地位,把全国人大建成大会和常委会两个层次的复合一院制的模式,并以相应的法律增加了它的监督宪法实施权,扩大了它的立法权、重要人事任免权、财政监督权。全国人大常委会行使的职权是:①监督宪法的实施;②制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;③监督国务院、中华人民共和国中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;④人事任免权;⑤讨论决定重大事项权;⑥全国人大授予的其他职权等。总之,在全国人大闭会期间,全国人大常委会作为国家权力机关的常设机构,代表人民管理国家大事,这就使人民管理地方国家大事的民主权力从组织上得以落实,使人民代表大会这一根本政治制度进一步完善起来。

1979年以来,全国人大设立或重新设立了民族委员会、外事委员会、教育科学文化卫生委员会、法律委员会、华侨委员会、财政经济委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会9个专门委员会。它们不是权力机关,而是全国人大领导之下担负某些方面专门任务的机构,主要负责研究、审议和拟定各自专门方面的议案、法案、质询案,审查有关执法机关执法情况,听取它们的汇报;调查研究,反映重大问题,提出改进建议;与外国议会进行对口交流等。

(二)中华人民共和国主席

中华人民共和国主席,简称国家主席,是中国对外对内的最高的、正式的、合法的代表。国家主席、国家副主席由全国人大选举年满45周岁以上的中国公民担任,与全国人大任期相同,连任不超过两届。国家主席缺位时,由副主席递补;副主席缺位时,由全国人大补选;主席、副主席都缺位时,补选;补选前,国家主席由全国人大常委会委员长代理。

国家主席的主要职权有:对内,根据全国人大或全国人大常委会的决定,公布法律,任免国务院组成人员,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布战争状态等。对外,代表国家,接见外国使节;根据全国人大常委会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同国外缔结的条约和重要协定。国家主席享有崇高的地位和威望,但不直接处理国家行政事务,不单独决定国家事务,其具体的权责都是与全国人大及其常委会的工作联系在一起的。

(三)国务院

国务院是中央人民政府,是全国人大及其常委会的执行机关,是最高国家行政机关。尽管多年来,中国政治权力结构的组成和内部关系变化不断,但国务院的性质、地位一直较为稳定。作为最高国家权力机关的执行机关,它的任务是保证全国人大及其常委会制定的宪法、法律和决议在全国范围内实施;作为最高国家行政机关,它的任务是统一全国行政系统的工作,管理整个社会生活。

国务院的核心领导是“国务院全体会议”和“国务院常务会议”。国务院全体会议,由国务院全体组成人员,即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长等组成。国务院常务会议,由总理、副总理、国务委员、秘书长等组成。

国务院实行总理负责制。总理领导国务院的全体工作人员,负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。这两个会议不实行委员会制;对于讨论的问题,由总理在集体讨论,集思广益的基础上,做出总结性决定。这一决定即为国务院的决定,由总理对全国人大负责。总理负责制符合行政执法工作的特点和规律性。

国务院的18项职权(参见宪法第三章第三节)可以分为以下五大方面:①行政执法方面的权力;②行政立法方面的权力;③经济管理方面的权力;④社会事务管理方面的权力;⑤对外事务方面的权力。

(四)中国人民政治协商会议全国委员会

中国人民政治协商会议简称“人民政协”、“政协”;中国人民政治协商会议全国委员会简称“全国政协”。人民政协是以中国共产党为领导的各政党、各人民团体和社会各方面的代表所组成的爱国统一战线组织,是国家多党合作和政治协商的重要机关。

从现实情况看,人民政协承担着政治协商和民主监督两大职能。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策的实施过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行,通过建议和批评进行监督。

人民政协实行委员制。委员经过各党派、各方面的协商产生。从委员中选出常务委员,并设主席1人、副主席若干人、秘书长1人。与人民代表大会不同,政协委员按党派界别划分,即划分为中国共产党、8个民主党派、全国工商联、无党派民主人士、全国总工会、共青团、全国妇联和农林、教育、科技、社会科学、宗教等界别。全国共有各级政协委员35万多人。目前,在政协第十一届全国委员会中,民主党派和无党派人士占60.1%。全国政协主席由中共党员担任,有50%的全国政协副主席为民主党派和无党派民主人士。

三、“军”的方面

作为一种简称的“中央军委”,既是中国共产党中央军事委员会,也是中华人民共和国中央军事委员会。中央军委由主席、副主席、委员组成。作为党的军事指挥机关,其组成人员由中共中央委员会选举产生。作为国家的军事指挥机关,军委主席由全国人大选举产生;副主席和委员由主席提名,全国人大或人大常委会表决决定。中央军委的任期与全国人大的每届任期相同。宪法对军委组成人员的连任没有限制性的规定。

中央军委实行主席负责制。军委主席对于军委职权范围内的事项有最后决定权,全军必须服从军委主席的命令和指示。军委主席对党中央、对全国人大及其常委会负责。

作为党的中央军委,它是中共中央的一个重要工作部门,它和它统率的全国武装力量都必须服从党中央的绝对领导。这是对中央军委地位的最基本的规定。

作为国家的中央军委,它又有体现国家意志的一面,其组织系统属于国家机构的一个重要组成部分。

四、“法”的方面

中央司法系统由最高人民法院和最高人民检察院两个部分组成。它们和国务院、中央军委一样是由全国人大选举产生,并对全国人大负责的国家机关。

(一)最高人民法院

最高人民法院是最高国家审判机关,其主要职能有:审理全国性的重大民事和刑事案件;审判法律、法令规定由它管辖和它认为应当由它自己审判的一审案件;二审对高级人民法院、专门人民法院的判决、裁决不服的上诉案和抗诉案;审理由最高人民检察院提出的抗诉案。最高人民法院第一和第二审的判决、裁定都为终审判决、裁定。

最高人民法院院长由全国人大选举产生,向它负责并报告工作,任期与全国人大相同,连任不能超过两届。除院长外,最高人民法院还设有若干位副院长;设有若干审判庭;有约80位审判员。最高人民法院的核心领导机构是在上述人员范围内,由院长提请全国人大常委会任命的审判委员会。

人民法院体系由四个审级构成:同县一级行政区相对应的基层人民法院,全国现共有2 700多个;中级人民法院同地级市、地区一级的行政区划相对应,全国现共有300多个;高级人民法院同省级行政区划相对应,全国共有30个。此外,还有军事、海事、铁路等专门人民法院。值得注意的是,2012年以来,铁路运输法院和检察院正逐步向地方移交。

(二)最高人民检察院

最高人民检察院是国家的法律监督机关。它的职责主要有:对有关全国性的重大刑事案件,向最高人民法院提起公诉;对各级人民法院的判决和裁定,有权提出抗诉。与法院系统不同,检察院系统实行“双重领导”,即下一级检察院受同级人民代表大会及其常委会和上一级检察院的领导。

最高人民检察院检察长由全国人大选举产生,并设副检察长、检察员若干人。与最高人民法院类似,最高人民检察院设检察委员会。检察委员会的成员,由检察长在该院的组成人员中提名,并报请全国人大常委会任命。检察委员会会议由检察长主持,以民主集中制的方式讨论和决定对重大案件的处理以及其他重要问题。

与人民法院的组织系统一致,人民检察院共分为四级,即最高人民检察院;省、自治区、直辖市的人民检察院,与高级人民法院相对应;直辖市的人民检察院分院、省辖市和地区级地方人民检察院,与中级人民法院相对应;县级地方的人民检察院,与基层人民法院相对应。总之,设在同一行政区的人民检察院与人民法院,辖区和级别都是相同的。与人民法院的组织系统相对应,中国也在军事、铁路等某些专门方面设置专门人民检察院,其组织、职权、活动方式均与同业务类型的专门人民法院类似。

最高人民法院和最高人民检察院是中国司法体系中的两个基本要素。它们二者在宪法上的地位是平等的,即各自独立行使审判权和检察权,分别对全国人大负责。关于它们在业务工作中的相互关系,强调的是分工负责、相互配合、相互制约的原则。

宪法规定,人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。它与西方国家的“司法独立”原则相比,主要区别是:①西方国家的司法独立是指司法权为“民意”所赋,既独立于行政机关,也独立于代议机关;而中国的国家司法权为全国人大所赋,不独立于代议机关,而只独立于行政机关。②在西方国家,立法、行政和司法三权平行,而中国是立法权高于司法权。③中国的司法独立是指法院和检察院作为特定的集体独立行使审判权、检察权,而不同于一些西方国家的法官、检察官是作为特定的公职人员个人独立行使权力,更不赞成“自由心证”说。④中国的法官不享受一些西方国家所普遍适用的法官终身制。⑤中国共产党通过人民代表大会的法定程序来引导国家司法机关的活动,通过党的政法委员会协调各司法机关之间的关系,组织重大的司法事务,通过司法机关中的党组织做司法工作人员的思想政治工作,不搞“超党派”的法官、检察官“中立”。 0b8iXHL8tqp22Rs94RcxNZ4tF6iF5zQYNwlQzqCTlM1Lpbh8MLOJgDPoV4zgT8+Z

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