绪论

2015年12月，中央城市工作会议在北京召开，时隔三十七年召开此会议，表明城市工作在当前国家全局工作中居于非常重要的地位。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》公布。该意见指出，城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志；中华人民共和国成立特别是改革开放以来，我国城市规划建设管理工作成就显著，城市规划法律法规和实施机制基本形成，基础设施明显改善，公共服务和管理水平持续提升，并在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥了重要作用；同时务必清醒地看到，城市规划建设管理中还存在一些突出问题，城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高，依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重；积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》公布。该意见提出：“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护‘一张图’。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”

日本是亚洲最具代表性的现代化法治国家，其城市建设和城市法制建设走在世界前列。第二次世界大战后，日本颁布新宪法，秉持国民主权主义、法治主义，快速走向现代化。尤其是20世纪六七十年代，日本经济高速增长，经济总量跃升世界第二。在此过程中，日本城市经历了翻天覆地的变化，也面临过很多难题。1968年日本全新制定了战后的《城市规划法》，旨在破解城市难题，促进城市可持续发展。为了使《城市规划法》充分发挥作用，加强城市全面管理，日本还先后制定和修改了《建筑标准法》《土地区划整理法》《土地基本法》《土地征收法》《城市再开发法》等，发展形成了以东京为中心的首都城市圈、以大阪为中心的关西城市群等享誉世界的现代城市群。当下中国城市的发展状况和面临的难题与20世纪八九十年代的日本有些相似。秉持法治思维，用城市规划法解决城市难题是日本的一大经验。日本除形成了上述较完备的城市规划法制外，学界还累积了丰厚的理论成果。代表著作有大盐洋一郎的《日本城市规划法》（行政出版社1981年版）、城市规划法制研究会编的《简明城市规划法》（行政出版社2010年版）、五十岚敬喜的《现代都市法的生成》（三省堂1980年版）和《现代都市法的状况》（三省堂1983年版）、原田纯孝的《现代都市法》（东京大学出版会1993年版）和《日本都市法》（东京大学出版会2005年版）、生田长人的《都市法入门讲义》（信山社2010年版）、安本典夫的《都市法概说》（法律文化社2013年版）等。论文不计其数，代表论文有矶部力的《“都市法学”的尝试》（载成田赖明编《行政法的诸问题下》，有斐阁1990年版）和《都市的土地利用与都市法的作用》（载石田赖房编《大都市的土地问题与政策》，日本评论社1990年版）、渡边俊一的《一九九二年城市规划法修改的意义》（载《法律时报》1994年第66卷第3号）、稻本洋之助的《城市规划制度的重构》（载《法律时报》1994年第66卷第3号）、高桥寿一的《从土地法走向都市法》（载《社会科学研究》2001年第61卷第3与4合并号）、吉田克己的《都市法的近期修改动向与公共性的重构》（载《法律时报》2012年第84卷第2号）等。第二次世界大战后，日本法学界逐渐形成判例文化。法院判例，尤其是最高法院的判例成为学者们讨论的对象或者著书立说的重要素材。而在审判实务中，判例，尤其是最高法院的判例已能发挥先例的作用。在城市规划法领域，出现过蓝图判决、滨松土地区划整理项目判决、六号环线道路诉讼判决、小田急高架项目诉讼判决等著名判决，它们为城市规划法的发展和进步提供了活水。在较完善的法律制度、丰厚的法学著述、与时俱进的法院判例的合力作用下，日本城市规划法始终向前发展，赢得世界声誉。在城市规划法领域，我国起步晚，始于1984年国务院的《城市规划条例》。后来，1989年全国人大制定了《城市规划法》。2007年取代《城市规划法》，制定了《城乡规划法》。屈指算来，前后也就三十余年的历史。与此对应，我们的相关学术研究和判例实践也很薄弱。他山之石可以攻玉，为加快推进我国城市规划法治的现代化，学习和借鉴日本经验应当成为我们的一大选项。

城市规划法研究是中国法学界的薄弱环节，相关研究引起关注也就十来年时间。上海交通大学法学院都市法研究团队声名鹊起，形成了一些质量较高的著作和博士论文。如朱芒主编的《现代法中的城市规划》（法律出版社2012年版）、陈越峰的博士论文《城市规划权的法律控制研究》（上海交通大学2010年）、李泠烨的博士论文《城市规划法的产生及其机制研究》（上海交通大学2011年）等。该研究团队虽然有日本法研究背景，但在上述成果中日本色彩并不明显，日本法内容还不够丰富。法学界研究城市规划法的成果还有张萍的《城市规划法的价值取向》（中国建筑工程出版社2006年版）、练育强的博士后论文《近代上海城市规划法制研究》（华东政法大学2009年）、邢翔的博士论文《城市规划权的宪政规制研究》（武汉大学2012年）等。城市规划学界对城市规划的研究起步较早，形成了不少城市规划研究成果，发行了多种城市规划刊物。在他们的研究成果中，有一些日本城市规划法的内容，比如刘武君等的论文《日本城市规划法研究（一）（二）（三）（四）》（载《国外城市规划》1993年第2、3、4期、1994年第1期）、谭纵波的论文《日本的城市规划法规体系》（载《国外城市规划》2000年第1期）等。总体而言，我国学界尚未出现日本城市规划法方面的专门著作，法学界对日本城市规划法研究历史短、成果少而零散，内容仍不够丰富，深度也很不够。可以说，我国对日本城市规划法研究还处于初级阶段，还需要继续迈大步前行。