一、计划生育政策回眸

（一）计划生育政策的历史演进

计划生育政策是从我国社会主义初级阶段的国情出发制定的基本国策，从20世纪50年代开始支持群众避孕节育到1978年3月计划生育以法律形式载入我国宪法，再到2013年放开“单独二孩”以及2015年全面放开“二孩”，我国计划生育工作在近65年的发展历程中，经历了多年探索和数次调整。

1.鼓励生育的时期（1949—1954年）

宣传特点：“人多是好事”“英雄母亲”

新中国成立初期，刚告别战乱，人民的生活环境开始趋于安定，生活水平也有了显著提高。这一时期，我国的医疗卫生工作得到一定的发展，孕产妇和婴幼儿死亡率已经明显降低。但是，受“多子多福”“养儿防老”等传统观念的影响，广大人民群众从根本上还是接受“发展以人力资源适应社会生产力水平需要”的观念，党和政府顺应当时的社会发展趋势，出台了鼓励多生育的行政、经济等措施，使得人口自然增长率迅速上升，我国进入了1949年以来的第一个人口增长高峰。这一时期的人口快速增长对常年战争导致人口锐减的现实国情有着修复意义。

2.人口控制的提出（1953—1961年）

宣传特点：“一个家庭有两个孩子最理想”“生得少一些，生得迟一些”“一儿一女一枝花，多儿多女累死妈”

这一时期，节制生育的思想和主张已经开始形成和提出。主要原因有两个，一是国家经济社会发展要求控制人口过快增长。第一次全国人口普查（1953年）结果显示全中国人口总数突破6亿，已达60193万人，其中大陆人口58060万人。过高的人口基数和过快的增长速度引起了党、政府和部分专家学者对人口问题的关注。二是人民群众开始对节育有了需求。随着新中国第一部《婚姻法》的实施，妇女们开始追求婚姻的自主和男女的平等，迫切希望参与到学习和工作中。但对于已婚妇女，家庭养育子女的重任和学习工作难以兼顾。随着人民群众文化水平的提高，城市居民中对节育的需求愈加迫切。

面对人口过快增长的现实情况和人民群众的需求，党和政府开始支持群众节育。首先在城市和人口较多的部分农村开始倡导／施行节制生育的政策，适当控制人口自然增长率，并开始在政策和舆论宣传上主张晚婚晚育。1953年国家卫生部发布了《避孕与人工流产法》、1955年中共中央发出了《关于控制人口的指示》，1957年毛泽东提出了“人类要控制自己，做到有计划地增长”，1957年马寅初发表了“新人口论”，提出了“中国人口增长过快”的命题，据此提出了“控制人口数量，提高人口质量”的新主张。

在这一阶段，虽然国家和政府采取了一定措施来控制人口增长，但受三年自然灾害的冲击和“大跃进”运动中片面强调“人多力量大”的影响，各项节制生育的政策制度并未得到落实，相关的人口研究和宣传活动被迫停止，广大群众的生育依旧处于自然状态。

3.计划生育的前奏（1962—1970年）

宣传特点：“一个不少、两个正好、三个多了”“做好计划生育，领导是关键，基层领导是关键的关键”

因为“三年自然灾害”等带来的实际生活困难问题，这一时期人口开始出现补偿性生育。第二次全国人口普查（1964年）数据显示，全国人口总数已达72307万人，其中大陆人口达69458万人，接近7亿，人口的过快增长再一次引起了党和政府重视。1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》。1963年，中共中央批转了国务院在第二次城市工作会议上的决定，提出“中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。

在这一时期，国家和政府开始建立执行计划生育工作的专职机构，对计划生育工作开始实施组织领导。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，由卫生部妇幼卫生司负责计划生育技术指导工作。此后大多数省和直辖市先后成立了计划生育委员会或计划生育领导小组，并配置了专职工作人员；一些地区、市、县也开始设计划生育机构，配置工作人员。5月，国务院批准成立了科学技术委员会计划生育专业组，负责组织协调全国的计划生育科学研究工作。

1963年，在国务院召开的全国第二次城市工作会议上，积极开展计划生育成为本次会议的主要内容之一，明确了以城市为重点的计划生育工作将逐步开展。尽管如此，当时我国绝大部分人口在农村，除了个别地区外，农村地区基本都没有开展计划生育工作，人口出生率依旧快速增长。因此，毛泽东曾经多次提出：“计划生育必须在抓城市的同时，以抓农村为重点。”这一时期的计划生育工作，开始从只提倡自愿节育逐步发展为提倡“有计划地生育”。

但随后“文化大革命”开始了。计划生育工作在此期间遭受了严重阻碍，很多工作都不得不中断。1966—1971年期间，我国人口增长迅猛，每年净增2000万以上，形成了第二次人口增长高峰。

4.计划生育政策的萌芽（1971—1978年）

宣传特点：“晚、稀、少”“人类要控制自己，做到有计划地增长”“由点到面，分批推开”

1970年6月，周恩来指出：“连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划！”“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。”在周恩来的指示下，人口增长指标被纳入国民经济与发展指标。1971年，《国务院发卫生部、商业部、燃化部“关于做好计划生育工作的报告”》（国发〔1971〕51号）提出：“计划生育，是毛主席提倡多年的一件重要事情，各级领导同志必须认真对待。除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导”。1973年12月，第一次全国计划生育汇报会上提出了“晚、稀、少”的政策。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，这是计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。

在这一时期，广大农村地区开始普遍推行计划生育。党中央提出“在城乡人民中大力宣传和提倡计划生育，使晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动”。各省、直辖市开始将农村列为计划生育工作重点，同时避孕药具也重点供应农村。以“赤脚医生”、妇女主任等为主的农村基层计划生育工作队伍逐渐形成。

与此同时，与人口问题、计划生育等相关的科学研究也开始有了发展。在各省、直辖市陆续出现了各种人口理论学习班，一些高等院校、中共党校、社科院也开始设立人口研究机构，并且广泛开展了关于人口理论的宣传教育。

5.一孩政策的出台（1979—1991年）

宣传特点：“晚婚、晚育、少生、优生”“提倡和鼓励一对夫妇只生一个孩子”“实施计划生育，贯彻基本国策”“见证怀孕，持证生育”

1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议提出，“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”。从此，独生子女政策正式登上历史舞台，并施行了30余年。1980年9月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《婚姻法》中第十二条规定：夫妻双方都有实行计划生育的义务。1980年9月25日，中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中提出：控制我国人口增长，“解决这一问题的最有效办法，就是实现国务院的号召，每对夫妇只生育一个孩子”。

1981年全国人大五届四次会议通过的《政府工作报告》中把中国的人口政策概括为“限制人口的数量，提高人口的素质”，明确了计划生育工作的范围，提出“晚婚、晚育、少生、优生”，取代了20世纪70年代“晚、稀、少”的提法。1982年9月，中共第十二次全国代表大会将“计划生育”确定为基本国策。

与此同时，我国逐渐建立健全了计划生育组织管理体系，包括各级计划生育行政管理机构、计划生育事业机构和人口科研机构，建立了计划生育协会组织。各地计划生育管理条例也相继出台，计划生育政策逐步完善，计划生育工作体制日趋健全。国家和政府对计划生育工作干部加强了培训，同时加大了在群众间的宣传力度，如1990年的春晚小品《超生游击队》就生动地演绎了这一时期计划生育工作的特点。在这一时期，我国计划生育工作成效显著，人口数量得到了有效控制。

6.计划生育的转变（1992—2002年）

宣传特点：“坚持‘三不变’，落实‘三为主’，推广‘三结合’，实现‘两个转变’”“婚育新风进万家”“开展计划生育优质服务”

1996年，李鹏在中央计划生育工作会议上提出，“坚持‘三个不变’，落实‘三为主’，推广‘三结合’，实现‘两个转变’的工作方针”。“三不变”，即现行计划生育政策不变、既定的人口控制目标不变、党政一把手亲自抓负总责不变；“三为主”，即以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作；“三结合”，即把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合；“两个转变”，指实现计划生育工作思路和工作方法的两个转变，即由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。

2000年3月2日，中共中央、国务院做出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，提出“计划生育是我们必须长期坚持的基本国策”。在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质”。

这一时期，计划生育在宣传教育层面表现为开始在全国推动“婚育新风进万家”活动，提倡建设新型生育文化，宣传科学、文明、进步的生育观念。同时，优质服务成为这一时期计划生育工作的核心内容，提出坚持以人为本、以人的全面发展为中心，以群众的需求为出发点，以稳定低生育水平、提高人口素质为目标，围绕生育、节育、不育开展优质服务，合理地利用和配置社会资源，以适应市场的发展和群众的需求，全面提高计划生育服务质量，促进人口和社会的全面发展。在农村，实行计划生育村民自治成为农村计划生育工作的重点，通过开展计划生育村民自治，发扬计划生育民主，树立以人为本的新理念。改变以往依靠行政力量强制推行计划生育的管理模式，实行计划生育社区管理，推行计划生育优质服务，树立了变“管理”为“服务”的全新工作理念。

7.计划生育的调整（2002年至今）

宣传特点：“双独二胎”“单独二胎”“全面放开二孩”

在平稳度过20世纪90年代我国第三次生育高峰之后，从2002年起，计划生育政策开始出现调整。2002年施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》中第十八条规定：“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”20世纪末，山东、四川等27个省份开始实行“双独二胎”政策；2002年湖北、甘肃、内蒙古三省区开始实行“双独二胎”政策；最后一个仍未实行“双独二胎”政策的河南省在2011年也开始实行该政策。2003年3月，经第十届全国人大第一次会议决定，在国务院行政管理体制和机构改革中，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，继续执行国家人口和计划生育政策的刚性任务。

2006年12月17日，中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。这是在1991年《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》和2000年《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》之后，中共中央、国务院对计划生育工作做出的第三个重要决定。时任国家人口计生委主任张维庆提到：“《决定》是指导新时期人口和计划生育工作的纲领性文件，标志着中国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。”

2013年3月，国家人口和计划生育委员会与卫生部合并组建国家卫生和计划生育委员会。同年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

2015年10月，十八届五中全会决定，全面放开二孩政策。至此，实施了30多年的“独生子女”政策正式宣布终结。2018年3月，国家卫生和计划生育委员会更名为国家卫生健康委员会。

（二）计划生育特殊困难家庭相关政策的由来

2000年后计划生育特殊困难家庭逐渐引起各级政府的重视。2007年，我国开始通过试点，逐步推行实施计划生育家庭特别扶助制度，相关社会保障政策也陆续出台。在党中央、国务院和国家卫生部门的总体协调部署下，各省（区、市）因地制宜，结合各地实际情况进行了探索和实践，开始落实和完善各项政策，动员多方力量，保障力度从最初单纯的经济救助延伸到了医疗服务、生活帮扶和精神慰藉等多个层面和领域，在一定程度上解决了部分家庭的特殊困难和实际需求，初步构建起了以“经济扶助制度为主，社会关怀为辅”的帮扶模式。

为完善我国人口和计划生育政策，解决独生子女家庭实际困难，稳定低生育水平和促进社会和谐发展，国家人口计生委、财政部于2007年决定开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作，首先选择了全国10个省市 为试点地区，对我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭给予经济扶助。

2008年，在试点工作的基础上，国家人口计生委、财政部先后制定和出台了《全国计划生育家庭特别扶助制度信息管理规范（试行）》《关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》，决定在全国范围内全面实施计划生育家庭特别扶助制度，要求通过逐级申报审批，对符合条件的家庭，自女方年满49岁后，夫妻双方可享受和领取扶助金。扶助标准为每人每月不低于80元（伤残）或100元（死亡）。随着我国社会经济发展水平的不断提升，2012年国家将特别扶助金标准分别提高到了每人每月不低于110元（伤残）和135元（死亡）。计划生育家庭特别扶助制度成为国家针对独生子女伤残死亡家庭制定的一项基本社会保障政策，扶助受益群众逐年增加，2013—2014年间全国领取特别扶助金的对象增加了10万人（从67.1万增加至77万），其中“失独”家庭的特扶对象由40.7万人增至47万人。

2013年12月，国家卫生计生委进一步发出《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，要求各省（区、市）卫生计生委、民政厅（局）、财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）、住房城乡建设厅（建委、房地局、住房保障和房屋管理局）共同做好计划生育特殊困难家庭的扶助工作。由此，计划生育特殊困难家庭的特别扶助政策也发生了系列变化：第一，由单一部门转变为多部门协作；第二，进一步加大了经济扶助力度。从2014年起，将独生子女伤残、死亡家庭的特别扶助金标准分别提高到城镇每人每月270元和340元，农村每人每月150元和170元，并建立动态增长机制；第三，保障内容除原来的经济扶助外，新增了养老保障、医疗救助和社会关怀方面的内容，以满足计划生育特殊困难家庭多方面的需求。

2014年1月，为更好地贯彻落实计划生育特殊困难家庭扶助工作，国家卫生计生委、中国计划生育协会联合发出《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》，突出显示了社会关怀和多方参与的重要意义和实际作用。通知从生活、养老、健康、精神以及生育5个方面，对社会关怀工作提出了较为具体而全面的指导性意见，要求建立“政府主导、部门协同、社会参与、多方关怀”的工作模式，为计划生育特殊困难家庭提供基本的生活、养老、医疗和心理疏导服务，逐步建立完善计划生育特殊困难家庭社会关怀的长效机制。

2015年12月，中共中央、国务院发布《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》，再次提出应加大对计划生育特殊困难家庭的关怀力度，要妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。2016年4月，财政部、国家卫生计生委再度对计划生育特殊困难家庭扶助标准进行调整，印发实施了《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》，取消了扶助金的城乡差别，将农村独生子女伤残、死亡家庭扶助标准提高到与城镇水平一致，即分别为270元和340元，并根据经济社会发展水平等因素，实行特别扶助制度扶助标准动态调整。2018年各省（区、市）根据中央精神和实际情况又相继出台了有关提高扶助金标准的通知，但各地执行标准不一，例如北京市将“伤残”和“失独”家庭的扶助金分别提高至每月590元和720元；贵州省提高至每月350元和700元；云南省提高至350元和450元。表1 总结显示了计划生育特殊困难家庭扶助金在2008—2018年间5次增长的情况。

为切实推动扶助关怀工作在全国范围内的顺利实施，确保国家政策落实到位，国家卫生计生委于2015年7月13日和2016年6月23日连续两年组织召开了全国计划生育特殊家庭扶助关怀工作会议。民政部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部，31个省（区、市）、5个计划单列市卫生计生委，新疆生产建设兵团人口计生委，以及国家卫生计生委相关司局、中国计生协、中国人口福利基金会均派代表出席会议。会议总结交流了各地开展计划生育特殊困难家庭扶助关怀工作的成绩和经验，深入分析了工作中存在的问题和困难，明确提出要进一步强化大局意识和责任意识，切实落实联系人制度，建立由卫生计生、民政、财政、人力资源社会保障、住房城乡建设等相关部门共同参加的部门联席会议制度，为有特殊困难的计划生育特殊困难家庭成员开通医疗服务“绿色通道”，优先为其家庭成员签订家庭医生服务，切实解决好这些家庭的突出困难和问题。在随后颁布的一系列相关政策规划，如《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》《“十三五”健康老龄化规划》等中计划生育特殊困难家庭均作为优先帮扶对象之一，受到国家和各级政府的关怀和重视。

2018年1月，为了进一步解决计划生育特殊困难家庭在就医方面的实际困难，国家卫生计生委办公厅下发了《关于进一步做好计划生育特殊家庭优先便利医疗服务工作的通知》，再次要求将计划生育特殊困难家庭成员优先纳入家庭医生签约服务，为其提供基本公共卫生和个性化健康管理；医疗机构应当开通优先便利就医“绿色通道”，有条件的医疗机构还可安排医务社工和志愿者，为计划生育特殊家庭成员提供就医引导、陪诊等服务；对施行手术等医疗服务的签字程序做出指示，医疗机构在对计划生育特殊困难家庭成员施行手术、特殊检查或者特殊治疗时，如无法取得患者本人意见又无法取得患者家属或者关系人意见时，经治医师应当提出医疗处置方案，在取得医疗机构负责人或者被授权负责人签字同意后实施。

（三）云南省计划生育特殊困难家庭的现有政策

为有效解决计划生育特殊困难家庭基本的生活、养老、医疗服务、精神慰藉和心理疏导等方面的问题，逐步建立完善的特殊家庭社会关怀服务长效机制，2013年至2017年间，云南省相继出台并实施了一系列对计划生育特殊困难家庭进行扶助关怀的措施。这些措施已取得一定成效。

第一，经济扶持力度加大。2013年开始，云南省政府为全省独生子女死亡家庭发放一次性抚慰金（5000元／户）。2016年起，云南省将城乡女方年满49周岁以上的独生子女伤残、死亡家庭扶助金发放标准统一调整为每人每月270元、340元，并建立动态增长机制。2017年起，省政府对城乡计划生育特殊困难家庭再生育或收养的独生子女实施全程教育奖学金奖励制度。2018年省财政厅、省卫生计生委联合下发《关于提高计划生育家庭特别扶助金标准的通知》，把独生子女死亡家庭特别扶助金标准从每人每月340元提高到每人每月450元，独生子女伤残家庭特别扶助金标准从每人每月270元提高到每人每月350元。

第二，医疗保障内容放宽。自2009年始，云南省免除农业人口计划生育特殊困难家庭参加新农合的个人承担部分，之后从2017年开始，免除城镇居民计划生育特殊困难家庭基本医保的个人承担部分，二者均由省州市财政承担，目前为150元／人／年。自2017年5月起，云南省在二级以上医疗机构中为60周岁以上持计划生育特殊家庭扶助证的特殊家庭人员开通就医绿色通道，享受在挂号、就诊、检查、住院等方面的优先优惠。

第三，家庭医生签约基本全覆盖。2017年，立足于全省实施的家庭医生签约服务工作，云南省政府要求各州（市）须在2017年上半年完成所辖各县（市、区）2万多户计划生育特殊困难家庭签约全覆盖。截至2017年6月30日，云南省计划生育特殊困难家庭签约率达92.48％；至2017年10月底，昆明市、玉溪市率先完成计划生育特殊困难家庭的家庭医生签约服务工作，签约率100％。在开展家庭医生签约服务工作过程中，云南省首创“1＋1＋1”组合服务模式。在乡村，实行1个家庭医生服务团队＋1个乡镇卫生院指导团队＋1个县级医院指导团队服务模式；在城区，实行1个家庭医生服务团队＋1个二级医院指导团队＋1个三级医院专家团队模式。

第四，其他保障逐步纳入。对于计划生育特殊困难家庭中经济特别困难的人员，云南省政府将其纳入各地城乡居民最低生活保障范围，给予兜底资助；对于计划生育特殊困难家庭中失能、半失能的老年人，将其优先纳入养老机构照料。此外，2016年，云南省制定出台计划生育特殊困难家庭联系人制度，为全省各地的计划生育特殊困难家庭建立信息档案，每户家庭都有乡镇或社区的1名领导和1名计划生育工作人员作为联系人，定期或不定期进行上门或电话走访问询，及时帮助他们解决困难和问题。2017年1月，省财政厅和省卫生计生委联合下发《进一步完善计划生育投入保障机制实施意见》，新增两项计划生育特殊困难家庭扶助优惠政策，一是对城乡居民中，依法领取了《独生子女父母光荣证》后独生子女死亡或伤病残（残级等级依法鉴定为三级以上）的家庭，再生育一个子女或者合法收养一个未成年子女的，在子女教育阶段给予一定的资金补助；二是对计划生育特殊困难家庭，在女方年满49周岁以后，参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分予以补助。2018年11月，云南省计划生育协会与中国人寿保险股份有限公司合作，为云南省户籍且年满49周岁（含）的“失独”家庭父母购买住院护理保险。保险项目包括4项：①疾病住院护理，因疾病或意外住院的“失独”父母可按医院级别每年每人按实际住院天数可累计报销不超过90天的护理费用；②因疾病或意外伤害导致的身故，可获得5000元一次性全额赔付；③意外残疾的可获得20000元以下的保险金；④经确诊患重大疾病者可获得每人一次的5000元保险金。

以上政策举措的出台和实施，确实可缓解计划生育特殊困难家庭面临的物质和生活困境：政府发放的特别扶助金、一次性抚慰金可以缓解这些家庭的一部分经济压力；云南省采取“1＋1＋1”的家庭医生签约服务模式，有效避免医疗资源的浪费，同时保证了家庭医生服务团队的质量，有利于取得计划生育特殊困难家庭的信任；政府优先安排计划生育特殊困难家庭的老人入住养老机构，使得这些老人的日常照料有了保障，解决和满足了部分老年人的需求；计划生育特殊困难家庭联系人制度的实施，重新建立了计划生育特殊困难家庭与外界的联系；其他保险政策进一步缓解了其家庭医疗费用的支出压力等。

但也应该看到，这些政策仍与计划生育特殊困难家庭的需求存在一定差距，并未能较好地满足其需求。对于许多贫困或需要支出较多医疗费用的家庭而言，当前的特别扶助金额度仍较低。具体执行中的差异和不力，又放大了这些政策本身存在的不足和缺陷。如目前虽然针对计划生育特殊困难家庭的家庭医生签约服务已基本全覆盖，但签约服务内容不完善、签约服务激励分配制度不健全等问题导致了家庭签约服务未能有效开展。许多保障政策的信息未及时公布，宣传力度弱，导致很多家庭未能知晓信息或及时办理，而且在办理过程中也可能因程序过于复杂而使得此类人群未能真正获益，比如就医绿色通道就很少能发挥实效。再如有些养老机构只接收“三无”老人，而计划生育特殊困难家庭的老人往往因为有伤残子女或没有监护人而被这些养老机构拒绝；有些养老机构虽然接收计划生育特殊困难家庭的老人，但由于机构内部的养老环境恶劣、医疗资源缺乏或收费高等问题，大多数老人不愿意或因经济困难而无法入住。 BwZ+15GYEfkONTKKDRy6Xx0NL3EBv6bqiR6hwv3ZNSLGHQJxjYBYfAjE3qnlFa60