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本部分简要阐述农业支持的理论基础和农业支持政策的基本概念，明确农业支持政策的基本内涵和核心目标，为后续深入研究奠定基础。
2.1.1 农业支持的必要性
农业是“人们利用太阳能，依靠生物的生长发育来获取产品的社会物质生产部门”（李秉龙，2009），是唯一生产粮食的部门，是人类生存的基础。农业经济思想是最早产生的经济思想（Todaro和Smith，2009）。农业发展的好坏直接关系到粮食安全和国民的生活水平。Kuznets（1971）将农业对国民经济的贡献归纳为以下四个方面：（1）原材料贡献：农业为工业生产提供了源源不断的原料，特别是在工业化初期，原材料贡献的作用尤其明显。（2）市场贡献：在封闭经济体中，规模相对较大的农业部门为消费工业的产出品提供了广阔的市场，从而保证了工业部门生产出来的产品能够及时销售，进入良性循环。（3）劳动力和资本的要素贡献：随着国民经济的发展，农业在国内生产总值中的比重不断下降。同时，随着农业生产效率的提高，农村剩余劳动力向工业部门转移。此外，通过工农产品价格的剪刀差、政府财政及税收政策、私人投资等途径，资本从农业转向工业，为工业生产提供了所需的资本积累。（4）外汇贡献：在工业化初期，特别是东亚地区日本、韩国、中国台湾地区等经济体依靠农产品出口换取了大量外汇，为工业化进程提供了有力的资本支持。虽然农产品出口对外汇的贡献随着工业化进程会逐渐下降，但对于发展中国家来说仍旧是主要渠道之一。因此，农业对工业化进程起着重要的支撑作用，是国民经济发展的基础。
与其他产业部门相比较，农业具有先天的弱质性。Hayami和Godo（2002）和马晓春（2010）将这种弱质性归纳在生产、消费和交换三个领域。（1）在生产领域，由于农业是自然生产，阳光、水分、土壤等自然因素对农业的产出有着重要的影响。在其生产过程中不确定的自然因素给农业生产带来了较高的风险。洪涝、干旱、台风、海啸等自然灾害和疫情、病虫害等很容易造成大幅度减产甚至绝收，对农业生产有着致命性的打击。（2）在消费领域，根据恩格尔定律，随着经济的发展和人均收入增长，用于食品消费的支出在总支出比重中逐渐降低，食品的消费需求弹性较低。而工业产品则不同，其消费量随着人均收入的增长而持续增加。由于食品的消费需求弹性远低于工业产品的需求弹性，随着经济的发展，工农间的比较利益差距将进一步扩大。（3）在交换领域，农业具有明显的周期性。由于农业的生产周期较长，生产者对生产决策的调整需在下一个生产周期中实现。在市场供需作用下，农产品供给难以按价格变动而做出及时调整，往往造成产品稀缺或过剩的信息被扩大，从而产生更高的市场风险。与工业相比，农业在交换领域的高风险性也抑制了资本的流入。此外，由于农业的弱质性带来的资源流失进一步恶化了农业的竞争力。城镇化进程和非农用地的高收益造成土地价格不断上涨和农地的不断流失。农业的高风险和低收益特性造成资本和劳动力的外流，从而难以提高农业的生产效率和竞争力。
由于农业在国民经济中的基础地位和其弱质性，在工业化进程中须对农业逐步进行支持。根据发展经济学的观点，当一国进入工业化中期时，该国正式进入工业反哺农业的阶段（Schultz and Strauss，2008）。到达此阶段有四个典型标志：（1）农业增加值在国内生产总值（GDP）中所占的比重下降到15%以下，工业增加值占GDP的比重是农业增加值占GDP比重的3倍（或3倍以上）；（2）农业就业人数占社会就业人数的比例下降到30%左右；（3）城市人口在总人口中所占份额上升到 40%以上；（4）人均GNP达到1000美元以上（按1980年美元计算）（Todaro和Smith，2009）。农业支持政策是伴随一国经济发展水平而逐步建立和形成的。不同经济发展阶段需要不同的农业支持政策对农业进行支撑。
Schultz（1978）提出在一国由低收入国家向高收入国家转变的过程中，农业政策由向农业征税逐步转变为对农业进行支持和补贴。李秉龙（2009）从市场失灵和农业的基础地位两个角度分别阐述了对农业进行支持的必要性。在市场经济的条件下，农业自身所具有的特性导致在某些方面市场失灵，无法完全依靠市场来解决这些问题，需要政府通过政策手段进行调控和支持。（1）外部性：农业的外部性分为正外部性和负外部性（Dahlman，1979）。正外部性包括环境保护、建设良好的人文环境、缓解农村贫困问题、缓解农村社会保障问题、促进农村劳动力就业、维护社会稳定等方面。而负外部性则体现在化学品污染、水土流失、水资源耗竭和污染、野生动植物栖息地丧失等方面。在发展中国家中，经济水平一般较低，农业人口比重庞大，农村社会保障体系尚不完善，农民生活较为贫困。市场经济难以解决这些问题。因此，需要政府通过政策支持农业发展，通过农业的正外部性缓冲和部分解决上述农业农村问题。（2）公共产品属性：农业生产的农产品，除经济类作为外，均具有公共产品的属性。农产品的生产涉及国家的粮食安全和社会稳定。农业本身的外部效用又影响了人类的生活环境、生物多样性和生活质量等。因此，作为具有公共产品属性的农业需要政府的干预，确保公共产品的生产。
因此，基于农业在国民经济中的基础地位和其弱质性、外部性和公共产品属性，需要在工业化进程中对其进行必要的支持。另外，James（1970）、Little等（1970）、Hayami和Anderson（1986）、Butault（2011）等众多学者分别从农产品贸易、经济增长、福利改善等理论层面探讨论证了对农业支持的必要性。
2.1.2 农业支持政策基本概念
为准确理解和研究农业支持政策，本部分对农业支持政策的基本概念进行阐述，系统了解农业支持政策的定义、目标和发展阶段等，为研究的继续深入奠定基础。
根据新华词典的定义，政策是“国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施”。根据牛津词典定义，政策是“用于指导决策并达到理性产出的原则或协议。政策是一种意愿的陈述，并以步骤的形式来实施”。
通过中英文的概念定义可以看出，政策所包含两个基本内容：目标（意愿）、任务（步骤）。简而言之，政策就是在一定时间内组织通过一定的任务（步骤）来实现某种目标（意愿）的陈述。政策回答了“要什么、怎么干”两个基本问题。
武拉平（2013）提出政策研究的7个维度，分别为政策的背景、目标、依据、内容、工具、效果和局限性。通过这些维度从不同角度对政策进行分析，可以更加清晰准确地解析政策的演变规律。在本书对农业支持政策演变的研究过程中，将政策研究的7个维度与基于SCP发展出的“背景-路径选择-效果评价”分析框架相结合，以更为全面地探讨东亚典型经济体农业支持政策的演变规律。
农业支持政策是农业核心政策体系（侯锐，2006），而对农业政策体系的研究中，农业保护、农业补贴和农业支持是三个近似的概念，容易被混淆。本部分首先探讨三者间的异同，再对本研究中农业支持政策的概念进行界定。
Hayami和Godo（2002）将农业保护定义为政府针对农产品或生产资料市场中私有财产部分的介入。他将政府对农业的支持对象分为两个部分。第一部分是农业生产资料中可以在市场中进行交易的部分，如产品、种子、化肥等。政府通过政策制定高于市场均衡的农产品价格或低于市场均衡的生产资料价格来降低农业生产成本，增加农户收入。第二部分是对农业生产基础设施建设的支持，如水利灌溉等。这部分属于公共设施，本应属于政府的职责范围。因此，农业保护的范围为政府的第一类支持。
Cahill和Legg（1990）、Anderson和Martin（2005）、Dorward和Chirwa（2009）等学者将农业补贴定义为通过政府的财政手段在农业生产、流通、销售等环节对农业生产者进行的政府财政直接转移支付。这种直接转移支付又分为两类：一类是针对农业科技、水利、环境保护等进行了补贴，其对农产品国际贸易会产生扭曲，被WTO归为绿箱政策；另一类如生产资料补贴、出口补贴等会造成农产品国际贸易扭曲的政策被归类为黄箱政策。在WTO农产品贸易的谈判中，绿箱政策可以保留，而黄箱政策须逐步削减。
根据经济合作组织（OECD）的定义，农业支持政策为“政府致力于增加农户收入或降低其成本而给予农民或整体农业的支持、补贴、协助和援助”。通过该定义可以看出，该政策主要对象为农民和农业，目的是农民增收或生产成本降低，步骤和措施为支持、补贴、协助、援助等。套用政策的定义，农业支持政策可以理解为为达到农民增收或农业生产成本降低而采取的支持、补贴、协助和援助。
从OECD对于农业支持政策定义中的描述，农业支持政策包含了支持、补贴、协助和援助概念。
Boestel等（2013）将农业保护、农业补贴和农业支持进行了比较分析，认为三者的共同点有：（1）对象相同，都是对农业或农业生产者的支持；（2）方法相同：通过政府政策实施；（3）目标相同：提高农户收入，促进农业生产。但其中也有一些区别。农业保护和农业补贴的目标是通过提高农产品价格或降低生产资料成本来增加农户收入，从而促进农业生产。而农业支持是通过提高农业生产效率提高农业竞争力来增加农户收入。前后的主次关系不同。此外，Orden等（2011）认为，农业保护主要针对农产品国际贸易中的边境保护。农业补贴是对农业生产者的直接支付。这两者均属于短期支持，在WTO的分类中均归为黄箱政策。农业支持政策着力于农业生产力的提高，在长期内对农户收入起到积极作用，提升农业的可持续发展能力，属于绿箱政策。
基于文献回顾可以看出，OECD的农业支持政策的包含范围较广，涵盖了农业保护和农业支持。而为区分三者的概念，一些学者借用WTO的分类方法将三者进行了区别。本研究中农业支持政策的概念界定借用OECD的定义，梳理和分析二战后东亚主要经济体中“政府致力于增加农户收入或降低其成本而给予农民或整体农业的支持、补贴、协助和援助”。根据其概念，包含农业保护、农业补贴和农业支持三个概念。
根据OECD的定义和上文对农业支持政策基本概念的讨论，农业支持政策的核心目标有两个，分别为降低生产成本和增加农户收入。
农业支持政策针对于上述不同目标，作用和效果不尽相同，但在一定程度上又相互关联。农业生产成本的降低必然会促进农户收入增加，而生产成本降低和农户收入增加都会激发农民的生产积极性，促进农业生产效率的提高，进而稳定国民经济，确保粮食安全（OECD，2010）。
李先德（2012）、马晓春（2010）、侯锐（2006）等人在分析工业化国家农业支持政策的历史后，将发达国家农业支持政策的发展分为三个阶段，分别为萌芽时期、成熟时期和自由化时期。
第一阶段：萌芽时期
美国1933年的《农业调整法》（The Agriucultural Adjustment Act of 1933）被公认为是农业支持政策的开端。该法案明确指出农业支持政策的目标是稳定并提高农户收入，而达到此目标的方法是农产品市场价格支持。
第二阶段：成熟时期
农业支持政策体系成熟时期的标志是欧洲共同体1957年成立后共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）的提出。此后，一系列的农业支持政策和针对发达国家的农业支持政策研究开始涌现。James（1970）、Little等（1970）、Hayami和Anderson（1986）等学者针对发达国家高水平农业支持的原因和动机进行分析，论证农业支持在工业化进程中对国际贸易、农产品价格、一国福利和国民财富的影响。
第三阶段：自由化时期
随着发达国家工业化的完成和其农业与发展中国家的比较优势，针对农业支持政策对农产品国际贸易扭曲的研究逐渐增多。Beghin和Aksoy（2003）、Wise（2004）、Buysse等（2007）、Honma和Hayami（2007）均对农业保护和农业支持政策对农产品贸易产生的扭曲进行了测评，并主张取消农业保护，鼓励农产品在不同国家间自由交易。然而，另一部分来自农业竞争力不强、在国际贸易中农业处于比较劣势国家的学者则强调农业的多功能性和粮食安全的重要性。如Diao等（2001）、Wise（2004）、Thies和Porche（2007）、Godo（2012）、Mulgan（2012）和Otsuka（2013）等学者就不同国家和不同类别的农产品农业支持水平进行了比较，认为农业在国民经济中处于弱势地位，需要对农业进行支持来确保农产品的产量，进而保证一定的粮食自给率。同时强调农业具有保护生物多样性、环境保护、促进城乡均衡发展等多功能性。
农业支持政策研究的关注点也随着政策不同的发展阶段而进行了改变。以世界贸易组织（WTO）乌拉圭回合谈判为分水岭，政策研究的集中领域分为两部分。乌拉圭回合谈判前，农业支持政策研究集中在农产品国际贸易、高关税和出口补贴，乌拉圭回合谈判之后，研究更多地关注于农业支持政策的效果和水平测量（侯锐，2006）。当前，对于农业支持政策的讨论仍处于自由化时期，研究的重点则集中在如何判定适度支持方面。在确保支持政策对农业生产和农民增收起到积极作用的同时避免产生过度支持，进而造成政府财政压力过高和本国农业竞争力和可持续发展能力下降。这也是本书的研究目标之一。