1964年6月12日是南非历史上最黑暗的日子之一，曼德拉和其他7名民族之矛成员开始了他们作为被判无期徒刑的囚犯的新生活。尽管曼德拉后来对这一时期轻描淡写，不无幽默地说，他“度了一个27年的长假”，但就在他离开比勒陀利亚法院的那一刻，45岁的曼德拉已经决定，他绝不能被监禁打垮。在囚禁中活下来需要巨大的精神力量——他必须用那些使内心更坚定的东西来武装自己，而抛弃所有可能使他软弱的事物。由于监狱中没有德高望重长者的教诲，曼德拉不得不依靠阅读那些使他坚持下来的书籍，并用他所读到的同样境遇下其他人的生活经历来鼓舞自己。

曼德拉在被监禁前、监禁期间和获释后所阅读的书单中充满了回忆录、传记以及史诗小说，它们共同的特点就是记述了人类在面对不可逾越的巨大困难时所进行的斗争与所取得的胜利。扬·史末资、德尼斯·赖茨（Deneys Reitz）、列宁（V. I. Lenin）、贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）、卡尔·冯·克劳塞维茨、夸梅·恩克鲁玛（Kwame Nkrumah）和卢图利酋长的回忆录或传记与《斯巴达克斯》（ Spartacus ）、《战争与和平》（ War and Peace ）、《魂归伤膝谷》（ Bury My Heart at Wounded Knee ）或《西行漫记》（ Red Star Over China ）放在一起。 其中也有菲律宾虎克军（Hukbalahap）游击队领袖路易斯·塔鲁克（Luis Taruc）的著作，他的回忆录《出身于民》（ Born of the People ）是曼德拉领导民族之矛时的重要文本，塔鲁克关于农民反抗和游击战争永无休止的描述是如此悲凉。

曼德拉不得不攀越的高山之一就是国家的转型。正如1947年尼赫鲁成为首位印度总理的喜悦，很快就被教派之间的杀戮和克什米尔冲突的巨浪所带来的沮丧一扫而空那样，曼德拉作为一场难产的助产士，不得不坚毅地面对种族隔离政权造成的破坏，并着手鼓舞沮丧的大众。正是在这里，曼德拉可以从尼赫鲁的书中得到借鉴，这位印度领导人相信，可以通过联合国等多边组织的介入来解决冲突。

在曼德拉的领导中，核心工作之一是不断提供对未来乐观的理由。他把这视为最重要的工作之一。曼德拉知道，他继承的是一个被废弃的、千疮百孔的国家机器，而他必须避免那种当殖民政权让位给解放运动时新独立国家普遍遭受的失败。那些定居此地的人，或原先的种族隔离政权及其支持者，是南非人，而不是外国殖民力量的附属品。那些定居者，他们过去就已经定居了，南非是他们的家乡。过渡不可避免地要对现有的国家工作人员做出安排。

曼德拉政府必须重新定位这个国家并调整其优先事项。它必须理顺如今各自为政的局面。正如阿利斯特·斯帕克斯所说：“在城市、乡镇和农村，由于地方政府机构植根于异常复杂的种族隔离体制，不同种族在现实中和政治上都被隔离开来，这样的一个大杂烩迄今已被重新整合为一个紧密联系的实体。”

在所有这些发生的同时，公务员队伍需要反映这个国家人口的多元化。对于这种复杂性，曼德拉采取了务实的态度。

“当我们赢得选举、担任公职时，”他说，“我们并没有获得对政治权力的控制。获得政治权力意味着我们必须控制公务员，控制安保力量，即警察和军队；我们必须在通信等领域有我们的人。这需要花一些时间来组织。在开始的几个月或第一年，我们将严重依赖现有的服务。但是重组的进程必须马上开始，把我们合格的人选部署到做决定的政策机构中去。并且我们必须预见到，随着我们训练更多的人，这将需要花更多的时间。”

除此之外，当然还要建立9个新的省级行政机构，以取代现有的4个省、10个班图斯坦和2个服务于有色裔和印度裔人的准行政机构，以及建立一个新的地方政府系统。

在谈判期间达成协议的“落日条款”（sunset clauses）保证了在整合期间旧制度下的公务员依然保有职位。同样，公共行政委员会（Commission for Public Administration）——后来成为公共服务委员会——负责人的留任，保证了一个平稳的过渡并减少了反革命活动的可能。

这些成功有时也会被一些困难打断，损害了已取得的进展。非国大缺乏执政训练和相应的能力是人们的主要担心。将成为公职与行政事务部部长（Minister of Public Service and Administration）的佐拉·斯奎伊亚（Zola Skweyiya）直言不讳地指出：“当谈及行政部门、公共服务的问题时，我不想说谎，”他说，“非国大方面过去从来没有做过很多准备。”

一向以说话率直为特点的曼德拉也指出这个问题，他说：“我们有长期奉行的政策，但是我们没有经验。”

如果说非国大的领导人和高级干部在公职与行政方面——如在安全部队管理上——缺乏专业知识，那么他们是通过在谈判期间和过渡时期执行委员会中向种族隔离政权的工作人员学习来弥补短板的。过渡时期执行委员会的第一次会议于1993年12月7日举行，其子委员会涵盖了各个方面，包括地区和地方政府暨传统领袖、法律与秩序暨安全与安保、国防、财政、外交、妇女地位和情报。那些涉及安全、国防和情报的部门要制定出行为规范和监督控制机制，这是选举后新的民主政府的出发点。非国大坚持，这些部门要停止过去的运作方式，并符合民主的道德观。

正如前面已经说到的，对于曼德拉来说，安全是稳定过渡的关键，是实现他的民主理想的基石。他的看法是，下一步就是要确保原先政权的官员被新政府接受，并作为积极的监管者和未来的创建者参与新的民主体制。此外，在南非新生的民主体制最初的日子里，大量有价值的违反人权的资料尚未披露，对安全力量的贸然重组有可能造成证据损毁，使政府失去了解过去并确保历史不再重演的关键资料。

1994年11月，进入民主体制6个月之后，了解到安全机构的成员卷入了企图阻止重要转型的活动时，新的安全与安保部部长（Minister of Safety and Security）悉尼·穆法马迪请曼德拉向高级警察指挥官讲话。曼德拉为他们召开了闭门会议，在讲话中不时地扫一眼他为这次会议准备的讲话笔记。他知道，整个世界都尊重的一条法则就是，警察部队——任何警察部队——都必须靠严格的团结准则来维系。而且警察通常鄙视软弱，因此他必须同等程度地表现出坚定与安抚，这是消灭小团体趋向的较好办法：

“我乐于有这样的机会来与［南非警察总署］指挥机关交换看法。你们负责执法，只有取得了政府的全力支持才能实现这个目的。

“我不是作为任何政党的代表来到这里，既不是国民党，也不是非国大，而是作为这个国家政府的首脑。

“我主张这样一支警察力量，它致力于为整个国家服务，而不是为某一个政党。

“我主张这样一支警察力量，它保持着最高的专业标准，即使在彻底的重组和警察工作的重新定位过程中也应保持那样的高标准。

“我们必须进行那样彻底的转型，但是我们希望转型能得到警察指挥官和全体指挥部警员的合作。”

几乎没有一个南非人不曾经历过与警察有关的痛苦故事。如果说全世界都经常对警察持一种怀疑的态度，那么在种族隔离政权的全盛时期和曼德拉正在领导的过渡时期，这种态度更甚。因为只要存在合法的种族隔离，对警察残暴的描写就会成为南非文学和歌曲的特色，而且几乎所有乡镇舞台都用警察作为国家残酷统治的代名词。曼德拉对此十分清楚，因此他劝说警察部门深刻地自我反省，解决其合法性的问题：

“现在有一种观点，认为你们在反对转型，你们想要捍卫这支力量的种族主义本质，即白人少数处于支配地位，而黑人是劣等人口，如果这种观点得到加强，那将是令人遗憾的。

“你们一定不要让人看起来只有在压力下才屈服于这些改变。

“你们一定不要忘记，我们正在给这个国家带来的变化是由我们国家中被压迫人民的斗争取得的，他们中的一些人付出了高昂的代价。许多人死于警察的拘禁，另一些人在拘留中受到残酷的折磨以致终生残疾。他们绝不会允许，特别是在他们现在掌权的情况下，任何政府机构或部门破坏他们实现更好生活的计划。

“你们也一定不要忘记，全世界人民的眼睛都在注视着南非。

“尽管在选举之前的选战期间，种族隔离体制整体上犯下了暴行，具体到警察亦然，我呼吁我的人民忘记过去，为了和解与国家重建而工作。

“除了一些不重要的个例之外，全国人民对这个消息的反响极好。现在黑人和白人、尚加纳人（Shangaan）、文达人和索托人（Sotho）、阿非利卡人以及说英语的南非人正为建设一个新南非而并肩工作。

“警察一定不要让人看起来是在反对这场运动和这种精神，只是口头上赞同这种想法，而实际上不分白天黑夜地破坏我们正在进行的工作。”

曼德拉继续告诉他们，他不仅向曾在司法制度下遭受过巨大痛苦的大部分南非黑人发出呼吁，请他们从内心改变对警察的看法，而且也采取了具体的步骤来确保和平的过渡。在选举前几个月，他曾与范德梅韦将军会面，并在1993年1月16日向南非防卫军的指挥人员和南非警察部的指挥机关讲话。

“南非警察部已经做出非常积极的回应，”他说，“他们在就职仪式那天的表现给人留下了极其深刻的印象，南非防卫军也是如此。南非警察部的将军们一定不要让人看起来像是反对这个发展的方向。

“如果在目前的变化中，我们没有起到让人民看得见的作用，过去的阴魂就会继续缠绕着我们。在犯罪情况中，暗杀小组的活动仍然是一个令人不安的地方，南非警察部未能将他们绳之以法是我忧心的根源。”

他一口气道出了让他烦恼的事情：对警察卷入因卡塔自由党成员军事训练的行为缺少惩戒处分，搜寻因卡塔自由党非法训练营未果，对因卡塔自由党公然蔑视法律非法携带武器视而不见。他谴责南非警察部的双重标准，一方面以激烈得近乎恶意的方式发起反对非国大的行动，另一方面却对尤金·特雷布兰奇领导的阿非利卡人抵抗运动于选举之前在博普塔茨瓦纳杀死数十人袖手旁观。 对于警察卷入犯罪活动，曼德拉指出高犯罪率会打击未来在南非的金融投资，并以表达对普通警员工作条件的关切结束了他的讲话。

曼德拉和警界有很多这样的接触，一些是由于情况紧迫引起的见面，另一些是由于曼德拉需要知道警察仍然工作在正确的轨道上，从而使自己放心。据塔博·姆贝基所说，曼德拉除了从不错过内阁安全与情报委员会（Cabinet Committee of Security and Intelligence）的会议之外，也会与所有层级的警察直接交流。除了闭门会议上直言不讳的交谈之外，曼德拉也公开呼吁社区支持警察，他赞扬了警察在接受新南非方面所做出的努力。

穆法马迪回忆道，作为主管安保的部长，他会建议曼德拉何时应当会见警察。但经常是曼德拉“主动提出和警察会见，只是想知道他们对于不断变化的形势有什么看法”。在曼德拉认为合适的情况下，

他会提出建议，并鼓励他们［警察］专注于他们的工作。有时某一类型的犯罪成为国家要优先治理的犯罪，例如抢劫运钞车，一度成为有组织犯罪中令人头疼的犯罪趋势。在一些案例中，抢劫犯曾受过军事训练。我们成立了一个专门机构对此进行调查。曼德拉知道这种情况后，他说，“我能见见他们并听听他们对这一任务的想法吗？我们是否已经提供了他们足够的资源展开工作？”当他们［专门机构］取得突破进展时，曼德拉会接待他们并表示祝贺。但即使是在用积极的语言鼓励他们做更多他们正在做的好事时，曼德拉总会和那些他不想看见其再次发生的事物划清界限，那些属于过去的东西。

1996年12月，当时曼德拉本应在东开普省他的家乡库努过节，他提议与这个省的警察举行一次会议。他借用南非警察总署国家犯罪信息管理中心（National Crime Information Management Centre）的一份报告，给警官们带去了好消息。那年严重犯罪案件的数量取得了显著的下降，包括绑架、武装劫持、政治动机的暴力、谋杀和出租车暴力等。

“虽然在东开普省的一些社区中仍然存在许多问题，”曼德拉说，“例如伊丽莎白港的出租车暴力事件，贡布（Qumbu）、措洛（Tsolo）、姆甘杜利（Mqanduli）的暴力案件，以及在伊丽莎白港北部地区发生的与黑帮有关的犯罪；但在1996年，东开普作为一个省，严重犯罪水平经历了这样的下降。”

东开普曾经是反对种族隔离政权的中心，这个省是相当大比例的非国大领导人的家乡。让曼德拉感到矛盾的是，东开普省作为自己的出生地，是9个省中最贫穷的一个，也是被犯罪活动撕裂最严重的省。因此这次犯罪率的下降确实是一项真正的成就，考虑到警察在与犯罪斗争的同时，“他们还参加了警察机构重组的任务，合并了一个省内的三个机构，他们正在合并特兰斯凯警署（Transkei Police）、西斯凯警署（Ciskei Police）和当时的南非警察部”。

他鼓励那些忠诚为社区服务的人，并批评“南非警察总署内部的个别分子，他们干的事情使警察名声扫地，”他认为，“事实上，那些个别分子通常是被他们自己的同事揭发出来，长此以往将会使社区相信，这些警察已经与过去彻底一刀两断了。

“长期困扰这个省的问题之一就是在不同政府部门普遍存在的腐败。一些明显窃取纳税人钱财的案件迟迟得不到解决，这样的事实无助于警察维持良好的公共形象。重要的是要记住，南非警察总署的声誉源于人们感到它全身心地投入去解决我们的人民所经历的困难问题。”

1994年选举之前，范德梅韦将军告诉曼德拉，他打算提前退休。使曼德拉不舒服的是，范德梅韦要求巴锡·斯米特作为他的继任者。 然而曼德拉要求他继续留任。他想使这位将军和他的下属放心，他们将不会由于过去的罪行和不当行为而被起诉，并且新南非有他们的一席之地——当然，条件是他们加入未来的建设并且致力于确保过去的错误不再重现。但是范德梅韦对于调查暗杀队的继续存在和持续活动，抑或对参加真相与和解委员会——人们期待该委员会可以揭露持续暴力背后的机构支持——均毫无热情。范德梅韦和穆法马迪部长之间的关系开始恶化，曼德拉开始相信，他必须根据新的《南非警察服务法》（ South African Police Service Act ）任命首位国家警察总监（National Commissioner）。最终，曾是警察全国变革管理小组成员的乔治·菲瓦兹（George Fivaz） 接替了范德梅韦将军。

在着手安全机构的改良时，正如一名建筑师看到他蓝图上的各种设计日益成为现实，曼德拉更坚定了他的立场。在他未完成的回忆录中，曼德拉用大量篇幅描述了这一情况：

“正是在那种情况下，乔治·菲瓦兹成为新的国家警察总监。悉尼·穆法马迪成为安全与安保部部长。他们两人是创建一支新的南非警察部队最重要的先锋，这支部队全心全意地为我们全体人民服务，不论他们的肤色和信仰。1996年出台的国家预防犯罪战略（National Crime Prevention Strategy, NCPS）和其他后续政策文件实事求是地分析了安全与安保部面对的巨大挑战。

“文件指出，1994年的首次民主选举没有带来一个治安体制，能够从种族隔离政权构筑的11支警察部队体系中创立起合法的警察服务。

“文件提醒我们，南非的警力传统上是高度集中、准军事化和专制性质的。尽管这些特点确保警察在种族隔离政权下能有效地控制政府的政治反对派，但这也意味着，他们在新的民主体制下控制和预防犯罪的能力是十分糟糕的。

“在种族隔离政权统治下，文件强调，警察部队缺乏合法性，仅仅作为一个控制工具发挥作用，而不是一支全心全意地确保全体公民安全的治安服务力量。因此在历史上，警察从没有任何兴趣去应对黑人地区的犯罪。1994年，这个国家中高达74%的警察机构坐落在白人居住的郊区和商业区。

“城镇地区的警察过去是用于监视和应对针对种族隔离政权的集体示威的。这种治安模式势必需要警力的机动性，对技能和组织的要求非常不同于民主秩序中对警察的要求，因为民主体制中政府寻求的是确保所有公民的安全。这种遗产造成了大量严重后果，削弱了警务部门打击犯罪活动的能力。

“研究指出，专制性质的治安维持几乎没有追责和监督机制，也不需要公众合法性即可发挥作用。因此当民主体制在南非出现时，追责和监督机制并不存在。

“新的机制，如独立申诉署（Independent Complaints Directorate, ICD）——一个申诉机构，其任务是调查在南非警察总署内部发生的违法现象，它不隶属于警察系统，但可以直接向部长报告——从制度上限制了侵犯人权现象的发生。

“分析认为，南非警察总署没有其他民主社会警察的特点，即犯罪刑侦的历史。在许多地区，保证罪犯被起诉的证据收集、整理和呈现的能力薄弱。这与其他指标一起，都反映在南非警务机构的训练水平和刑侦经验上。

“1994年，仅有约26%的侦查人员曾经接受过正式的侦查训练课程，只有13%的侦探有超过6年的工作经验。而不管怎样，1994年以前，警察力量中这些侦探技能的运用都集中在白人居住的地区。

“根据这一研究，犯罪刑侦方面的问题同样存在于犯罪情报领域。情报搜集机构的定位是针对种族隔离政权的政治反对派的。其后果是，犯罪情报机构，尤其因为涉及的是形式日益复杂的有组织犯罪，需要立即改进。

“1994年之前治安的目的集中在政治控制上——这与其他社会的发展形成鲜明对照——意味着当时南非对防止犯罪的认识和实践严重滞后。

“国家预防犯罪战略是最重要的措施，目的在于使南非获得可持续的稳定。它包含两个范围广泛且相互不可分割的部分，即加强执法和预防犯罪，特别是预防社会犯罪。

“这一研究补充道，如果所在的环境持续产生高犯罪率，那么推动加强执法的意愿就会被削弱。国际经验表明，在治安和刑事司法机制不健全的情况下，先进的预防犯罪战略也只能取得有限的效果。

“需要的是针对国家、省和地方层面特定形式的犯罪原因而制定的预防社会犯罪的实施计划。这种方法也承认更大范围的政府经济发展和社会政策对预防犯罪的影响。有效地提供诸如住房、教育、医疗保健以及创造就业岗位等基本服务，本身就起了重要作用，因为这可以确保一个不利于滋生犯罪的生活环境。

“我已经概括地介绍了这一坦率客观的警界研究，以表明悉尼·穆法马迪和乔治·菲瓦兹如何准确地描述了新南非从种族隔离政权继承下来的这支警察力量的现状。这是两位卓越、勇敢的领导人深思熟虑的观点，在致力于服务国家方面他们具有毫无争议的资质。

“他们给出的这一简明扼要的信息说明，如果我们想要降低正在摧毁这个国家的不可接受的高犯罪率，就需要一支新的警察力量，与服务于种族隔离政权的完全不同。只有一支褪去了准军队和专制特点，在民主秩序下接受了现代方法训练的警察力量，才能帮助南非实现这一目标。

“正直的评论员会赞扬安全与安保部的分析能力和深刻见解，任何一位诚实的分析者，不论是黑人或者白人，都不可能期待这一目标能在7年的时间内实现。

“1998年5月28日，悉尼·穆法马迪在他的预算报告中，引用了《南非种族关系研究院调查报告（1993—1994年）》（ South African Institute of Race Relations Survey, 1993/94 ）中的一段话：

1992年，谋杀和武装抢劫，以及攻击老年人和警察的案件已大幅上升，同时白领诈骗案也在急剧提升。

1993年5月，法律和秩序部部长（Minister of Law and Order）赫尔纳斯·克里尔在议会上说，1992年在南非有超过2万人死于政治和犯罪暴力。南非每年有38万起强奸案，其中95%的受害者是黑人……

从1983年到1992年的10年间，谋杀犯罪率上升了135%，抢劫罪上升了109%，入室盗窃罪上升了71%，汽车盗窃上升了64%。然而还有很多犯罪没有报案。

“悉尼·穆法马迪补充说，这确实展示了一幅可怕的严重犯罪率呈几何级数持续上升的图景。

“正是针对这一背景，政府改造警察力量的成绩必须要展现出来。然而必须承认，即使在种族隔离最黑暗的时刻，也有许多警察，有黑人也有白人，有男人也有女人，保持最高的标准，在执行任务时是专业的，并尽他们的最大能力，不加区别地为所有人口服务。

“但这是少之又少的。他们是例外而不是惯例。

“绝大多数警察完全接受了种族隔离政权不人道的政策，并一直作为工具，为这个国家最残酷的种族压迫形式服务。这些人中有一些依然是现在警察力量的成员，占据战略性的位置，并以无数方式阻碍一支新的警察力量的建立。

“尽管如此，悉尼·穆法马迪和他的继任者史蒂夫·奇韦特，以及乔治·菲瓦兹和［他的继任者］现在的国家总监杰基·塞莱比（Jackie Selebi），已经在建立一支能够在民主制度下维系治安的警察力量上取得了史无前例的进步，并显著地降低了高犯罪率。

“1997年5月24日，在与我讨论之后，姆贝基副总统宣布任命南非酿酒公司（South African Breweries Limited）董事长迈耶·卡恩（Meyer Kahn）先生 为南非警察总署的行政长官，任期两年。副总统解释道，这是一个新的公务职能，目的在于指导和加快南非警察总署转型为一个有效执法和预防犯罪的机构。卡恩先生将向安全与安保部部长悉尼·穆法马迪报告工作。

“副总统补充道，我们选择私营部门中最坚韧、最能干的经理之一——并且他愿意接受对他的召唤——着重表明终结犯罪危害进入了公共和私营部门合作的新时代。

“这样国家警察总监菲瓦兹就可以从南非警察总署的行政负担中解放出来，集中他的全部精力在管理和控制纯警务性质的行动上。

“副总统说，目的是使警察回到第一线，并确保他们拥有正确的技能和资源来做好他们的工作。

“但事实上，政府和私营部门之间的合作在一年前就已经开始了，当时建立了一个非营利组织，商业反犯罪（Business Against Crime, BAC）组织。这个组织的主要目的是为政府打击犯罪的策略、政策和当务之急助力，并向政府转让急需的技术技能。

“这一合作被赞誉为世界上这类合作最好的实践之一。国家预防犯罪战略就是这一合作的首倡。在聘任迈耶·卡恩之后，其他全职的商业领导人也获得了商业界的赞助和任命。

“这帮助实现了刑事司法系统的现代化，打击了商业犯罪和有组织犯罪，［促进了］建立电子监控系统的巨大成功。在一个地区，电子监控导致犯罪减少了80%，在确实有犯罪发生的案例中提高了判罪率，区域巡逻所需要的警察数量减少了90%，事件发生后的平均反应时间低于60秒。

“这一清晰的评估来自商业反犯罪组织，这是警界团体的一个重要部门，它花费了大量的资源、时间和精力来改善我们警察服务的质量。

“我请迈耶·卡恩就我们关于将南非警察总署重建为一个有效的执法机构已达成一致的战略提出一份报告。他于1998年7月2日做出回应。将实施新制定的行为准则包括在他确定的机构建设重点范围之中，目的在于经过一段时间改变警察的行为和作风。

“迈耶·卡恩在报告中说，行为准则所反映出来的就是一种关心，关心你的国家，关心你的社区，关心你的同事，关心你的财产，而最重要的，是关心你的声誉。

“他指出，他当时已经在这个岗位上工作11个月了，对于接受任命毫不后悔。他相信，我们的新战略是所能采取的最好战略。他感到振奋，因为我们的统计数字清楚地表明，在重大犯罪上我们国家整体呈现稳定并略有下降的态势。鉴于经济未能增长和较高的失业率这样恶化的外部环境，他认为这是相当了不起的。此外，对于那些损害我们国家士气和声誉的重大案件，我们警探们逮捕的迅速和高逮捕率清楚表明，南非警察总署的能力和奉献精神仍可以和世界上最好的警察媲美。

“然而他在报告中指出，警察预算按可比口径核算仅增加了3.7%，让人难以理解。特别是考虑到这样的背景：为了创造一个使民主和经济繁荣发展的环境，每一位南非人以及国际评论都认为，打击犯罪即使不是唯一优先的，也是最重要的。

“他很遗憾，警察部门的支出在那一年实质上至少减少了4%，这将不可避免地妨碍警察提供我们人民期待的最基本的治安保障，并无疑将使我们重建南非警察总署的中期战略陷入危险境地。

“尽管姆贝基副总统、商业反犯罪组织和迈耶·卡恩各自独立运作，但实际上都肯定了悉尼·穆法马迪和乔治·菲瓦兹对安全与安保部在努力将南非警察总署从一个不合法、没有信誉的机构转型为民主南非一个可靠的有效力量的过程中，面临巨大挑战时所做出的判断。

“他们全都明确说明了需要做出的改变并及时评估了那些措施的效果，讲到了南非警察总署与公众之间的合作，以及各种犯罪水平的逐步下降。他们的表现和成就使我们所有人为我们的国家、我们的同志、我们的警察和我们自己感到自豪。我们正在展现出自信和乐观……

“警察从1994年前毫无公共合法性的困难和痛苦的时代，到现在成为一支与公众合作、保障所有人民的安全的力量，经历了一个漫长的转型。没有一支经过良好训练的、高效的、得到公众信任和支持的警察力量，政治和经济的稳定只能是虚幻的白日梦。”

* * * * *

形成鲜明对照的是，军队的转型有一个令人乐观的开始，格奥尔格·迈林将军无条件地承诺将服务于曼德拉的政府。围绕着1994年大选和就职典礼所采取的无懈可击的安保措施更加深了这种印象。但好景不长，事实证明，国防力量的转型要远比想象的曲折得多。

南非防卫军和那些名义上独立的班图斯坦——特兰斯凯、文达、博普塔茨瓦纳和西斯凯——的武装力量，以及夸祖鲁的自卫武装，必须与它们过去的敌人——非国大的民族之矛和泛非代表大会的阿扎尼亚人民解放军（Azanian People's Liberation Army,APLA），合并成一支整合的南非国防军。一旦合并完成，南非国防军这一新的实体必须进行组织合理化和裁员。

早前南非防卫军和民族之矛曾举行过会议，第一次是1990年在卢萨卡，然后是1992年。 但第一次具体的洽商发生在1993年4月，由时任非国大主席的曼德拉发起——他告诉非国大，“这些人想要对话”——当时非国大的高级军事和情报领导人与南非防卫军的5位最高领导人举行了会议。

过渡时期执行委员会期间，在迈林将军的主持下，由南非防卫军和解放运动武装力量双方代表组成的联合军事协调委员会（Joint Military Coordinating Committee）致力于建立单一的一支国防力量，在选举开始的当天午夜生效。这导致“大量法定和非法定的武装力量整合成一支单一的、团结的国防力量”，并且建立起“公民控制国防力量的体制”。

非国大通过在全国举行会议并向其在军营中的民族之矛干部传达意见来为整合做准备。曼德拉参加了其中一些会议并发表了他的看法。这些人曾加入民族之矛以掌握技能投入战斗，使国家从种族隔离政权的压迫和剥削下解放出来。现在，他们的许多同胞穿上了新整合的国防军的军装，而他们自己则不得不脱下原本的制服，那套制服曾让他们感到自己参与了有重要意义的事业。

所有穿着平民服装的战士都有一种被剥光衣服的感觉。曼德拉理解这种脆弱，这是一种被夺去了依靠的感觉。他也知道，引入自愿离职金制度是一把双刃剑，可能会削弱新的国防部队的战斗力。它用将来可享受几年养老金的福利来吸引人，但这也会鼓励国防军队十分需要的那类人才大量出走。他知道，一些从前的战士——许多是年轻且缺乏经验的——会非常激动地接受提供给自愿复员者的一大笔钱，他告诫他们不要“坐食山空”。可悲的是，在大多数情况下，他的告诫被当作了耳旁风。

尽管做了认真的准备，但是多年的敌意、怀疑和对未来相互冲突的期待给整合造成了巨大困难。距离比勒陀利亚50多公里的瓦尔曼斯特尔（Wallmansthal）军事基地是不满声音最响亮的地方。在选举之后几天，当两位民族之矛的将军驱车进入基地去处理这些不满时，遭到民族之矛前成员投石块抗议。几个月后，约500名民族之矛成员从基地行进到总统府所在的联合大楼要求面见总统。曼德拉立刻从他的住地赶来，在听取他们的意见之后承认他们抱怨的是事实。他与迈林将军、代理参谋长西菲韦·尼安达和国防部长乔·莫迪塞讨论了这件事。在进一步与民族之矛成员进行沟通的同时，曼德拉与国防部队的最高决策机构南非国防军指挥委员会（Command Council）举行了会议，并要求他们强调这样一个事实，非法定的武装力量将被安置，而不是被整合。这一进程非常缓慢，种族主义在军营中依然活跃，并且战士们的生活条件极端恶劣。

为了解决这个问题，曼德拉访问了瓦尔曼斯特尔军营并向那里的前民族之矛成员讲话，但立刻就面对一个事态严重的混乱场面。在听了两个小时之后，曼德拉向抗议者和高级军官双方传递了一个强硬的信息。尽管战士们的不满是合理的，但是他们诉求的方式对于穿军装的人来说是不合适的。他告诉战士们，他们有一个星期的时间返回兵营，开销自负，并使自己服从南非国防军的纪律，如果不能按时返回，那就不用回去了。针对南非国防军的领导，他说，整合的进程需要加快。他补充说，他有信心，迈林将军和指挥官们会全力以赴地实现整合的成功。

尽管一些战士回到了基地，但仍有相当数量的没有，这诱发了武装抗议的谣言。双方复员的战士从事犯罪和制造动乱的可能性引起了高度关注。

7000名战士的一半已经擅离职守，并仍然拒绝在他们的问题得到解决之前返回。现在曼德拉提醒这些战士民族之矛的历史：它当初为什么成立以及它引以为豪的纪录——他说，他们被寄予期望，守护这些纪录。

两年之后的1996年，曼德拉在一次采访中谈到了他的考虑：

“我们有一支9万人的大军，我们甚至一半都不需要。我们需要的军队人数要少得多，因为我们没有敌人。但如果我们今年裁员一半，那就会增加4.5万失业人口。我们已经有500万失业人口了。

“那样我们就会给那些受过训练、会使用武器的人制造出巨大的怨恨。鉴于武器在这个国家几乎是自由流动的，这样做将是一件危险的事。

“因此，当我们舍弃种族隔离政权的安排时，应该是谨慎和渐进的，很多事情我们想做但无法做到。”

世界上许多选举产生的领导人都曾表达过与曼德拉同样的无奈，现实环境使他们想达到的“许多目的无法完成”。其中一些被无法满足人民社会需要的预算束缚住手脚，但是没有人——除了那些被战争撕裂的国家——被迫重启与过去有关的问题不可避免留下的遗产。面对一个仍然不成熟的社会——就像未经过窑火烧炼的黏土一样柔软，这些问题是错综复杂的。如果解决不当，很可能导致社会的崩溃。

在一年前的1995年，南非不光彩的过去已经暴露出来，给曼德拉和他的政府带来了一些新问题。前国防部部长马格努斯·马兰与因卡塔自由党的领导人库马洛（M.Z.Khumalo）以及另外18人，因领导了德班附近阿曼济姆托蒂（Amanzimtoti）的夸马库塔（KwaMakhutha）的屠杀而被逮捕。1987年1月21日，联合民主阵线活动家贝基·恩图利（Bheki Ntuli）的家遇袭，13人被枪杀，其中大部分是妇女和儿童。曼德拉知道，对马兰的提审将导致这个国家的进一步分裂。马格努斯·马兰作为授勋战士和军事战略家，一方面被种族隔离政权的军队所颂扬，而另一方面，大多数人都直接或间接受到他在执行P. W.博塔的总体战略（Total Strategy）时过度执法的伤害，因而对他唾骂斥责。

在一份为全国执行委员会会议准备的笔记中，曼德拉指出“对马兰将军和其他人的逮捕在国家上下激起了广泛的关切……在正式逮捕前后，我们向一些个人和组织进行了简要通报，例如先是单独告知格奥尔格·迈林，然后是南非国防军的指挥机构；商业界；先是单独知会图图大主教，然后是南非教会理事会，［锡安教会的］莱坎尼亚内主教，荷兰归正教会；除斯泰伦博斯（Stellenbosch）和伊丽莎白港大学之外所有大学的政治学者，26个教师组织；自由阵线；以及P. W. 博塔”。

向不同身份的人通报从而获得他们对逮捕细节的支持是一方面，但曼德拉对南非国防军似乎更为随意。尼安达将军回忆道，曼德拉说“他要参加周一的国防会议（Defence Staff Council）例会。他不允许提任何问题，只是作为总司令到那里。他讲话的中心是，‘我们已经走过了一个变革的困难时期。我们的人民曾为我们今天享受的民主战斗。现在处于一个危险的阶段，如果有人想搞破坏、开倒车，南非人民一定会击败他们’”。

1996年1月，议会党团提出了一项动议，要求废除阿非利卡语作为指示、训练和指挥的语言之一，而使用英语作为唯一语言。对此曼德拉发表了同样严厉的讲话。曼德拉感到，践踏一个族群的语言将会“把这个国家化为灰烬”，并发誓要“捍卫”阿非利卡人的文化遗产，“就像捍卫我自己的那样”。 幸运的是，这个想法被国防部部长和内阁否定了。到1996年5月，《南非共和国国防白皮书》（ White Paper on National Defence for the Republic of South Africa ）的语言部分要求南非国防军“应当尊重宪法对语言的规定，并应当努力满足其成员不同语言的需求，指导、指挥和管理应以所有人都共同理解的语言来进行”。

然而，曼德拉对阿非利卡人和他们文化斗志昂扬的捍卫，以及他对军队过去领导的和解态度，得到的回报却是对其信任明显的背叛。

尽管情报机构理应在新的国家情报局的控制下进行整合，但事实是，军事情报部门仍然藏匿着一些抱持旧目标不放的人。选举之后的三个月，有人企图对国防部长施压，威胁说要公布据称曾担任种族隔离政权的情报人员、现在在政府中任职的非国大成员的名单。

在接下来的三年中，军事情报部门捏造了一份报告，声称要揭露一个阻碍1999年选举并推翻政府的计划，并称有可能接替迈林将军的尼安达将军卷入了这个计划。当这个报告到了迈林手里，他把它交给了总统。抱怀疑态度的曼德拉发现这份报告不合情理：报告中被点名的人没有制造破坏的动机，因为当原来的将军离开后，他们可能晋升担任高级职务。1988年4月开始就预算进行辩论时，曼德拉向议会讲话：

“最近的一些发展已经证明了我们民主的力量。一些媒体报道宣称揭露了政变阴谋，结果被证明是完全没有依据的，是基于主观臆造的军事攻击。

“我愿借此机会就有关南非国防军报告的基本事实向诸位尊敬的议员们报告。2月5日我收到了这份报告，题目是《旨在推翻政府的有组织活动》（ ‘Organised Activities with the Aim to Overthrow the Government’ ）。政府内部最初的讨论就对报告的可靠性和缺乏证实提出了质疑。报告部分内容泄露时这些工作仍在进展中，泄露导致我们必须尽快确定其编写、验证和后续处置过程的可靠性。

“为此目的任命的调查委员会在3月底向我提交了报告。情报机构的报告做出以下指控：一个叫作安哥拉人民解放武装部队（People's Armed Forces of Liberation of Angola, FAPLA）的组织从1995年开始存在，目的是破坏1999年的大选，采取的手段有暗杀总统，谋杀大法官，占领议会、广播电台和关键的金融机构，并在大选前的4个月间精心策划全面的动乱。

“高潮将是一场武装进攻，导致现有秩序崩溃，权力移交给政变领导人。这份报告列了约130人的名字，称他们为这个组织的成员、领导者或支持者。其中包括地位很高的军事人员、政治人物和其他一些人。

“调查委员会的报告主要结论如下：这份报告没有事实基础，内在逻辑荒唐。所有被询问的证人都对安哥拉人民解放武装部队的存在表示怀疑，即使那些撰写这份报告的人似乎也没有认真对待它。没有采取任何严肃措施监视所谓的阴谋者，也没有试图验证这份报告的真实性。

“那些负责撰写这份报告的人在三年中没有向包括南非警察总署和国家情报协调委员会（National Intelligence Coordinating Committee）在内的有关当局汇报。调查委员会采取了严格的措施来确保有关记录的安全并防止泄露。那些负责编写和处理这份报告的人没有向国家情报局和安全与安保部的长官汇报，他们直到总统从南非国防军总司令那里收到报告之后才得以看到。

“南非国防军总司令曾就某位官员遭指控一事与国防部部长沟通，但并未谈及指控的范围、其他被控涉案的高级官员的身份，以及阴谋的细节。国防部部长称，他不准备向总统汇报一项未经证实的指控。

“调查委员会的结论是，那样一份报告不应该以这种方式提交给总统，并对这种直接提交给总统而有意避开其他官员的违反常规的做法提出了批评。调查委员会建议安全机构应该就这份报告出炉过程中疏失发生的原因进行调查，以及可以采取什么措施避免今后再次发生类似事件，如果需要则应立法。

“我同意了南非国防军总司令提出的提前退休的要求，因为这是一个把南非国防军的国家利益置于他个人之上的行动。报告的泄露和调查委员会对其编写和递交过程的严肃批评，使这位将军与报告中提到的那些高级官员以及总参谋长和国防部部长的关系陷入尴尬。因此，迈出这样坚决的一步，尽管令人遗憾，但显然是合适的。”

曼德拉承诺，在下一次会议上，内阁将考虑任命新的南非国防军总司令这个紧迫的问题。他补充道：“应当清楚阐明的是，我们的国家有一支忠诚的国防力量，已经为自身的转型奠定了基础。”但是，他继续说：“不论是军事情报机构最初［不足信］的报告还是调查委员会的报告，迄今都没有公开……散播虚假和伪造的消息，尽管不是事实但也可能使一些人的声誉受损，这对于任何政府来说都是高度不负责任的。

“公众有权知晓，类似这样的事情得到了彻底的处理，并且程序严谨审慎，值得他们信任。调查委员会完成了这些要求。议会专门委员会的报告详细阐释了这一程序。”

然而曼德拉确实向情报联合常委会（Joint Standing Committee on Intelligence）发布了修订后的报告，并且为了“允许更广泛的监督”，这份报告也对反对党的领导人开放。

“注意到这一点是有启发意义的，即那些持续要求公布报告的人，正是［在早先提交报告给他们后］投机地拒绝看这份报告的人。同时，他们以没有看过这份报告为借口挑起对政府不值得信任的怀疑。

“这是在和我们的情报服务机构玩一场危险的游戏，而且提出了政府的合法性是否被那些人接受的问题！或许这只是为了政党利益的一次鲁莽尝试，导致那些自封的民主宪法拥护者几乎放弃了他们作为政党领导人的责任。在处理这一问题上，我自己的行为一直努力遵循这样一种认识，即我们所有人，隶属各自不同的政党，但都有一个共同的国家目标。”

曼德拉继续说，向听众发起挑战：“确实，在这里存在着一个更大范围的挑战。随着选期的临近，各个政党必须问自己一些非常基本的问题。搅起任何社会都存在的卑鄙的情感实在是太容易了，特别是在有像我们这样历史的社会，这样的情感更得到了加强。更糟糕的是，很容易以一种破坏我们在建设民族团结和加强民主体制合法性方面已取得成就的方式来制造混乱。我们必须提出这些问题，因为破坏要比建设容易得多。”

再一次，对于那些在他看来对建设南非的民主至关重要的人，曼德拉与他们维持友谊的超常能力值得记住。他说服了许多对他的目标构成威胁的右翼政客，并努力寻求他们的合作。而其他一些人，如阿非利卡人抵抗运动的领导人尤金·特雷布兰奇，他则认为完全不可接受，将其排除在外并毫不掩饰自己的鄙夷。例如他在接受《索韦托人报》（ The Sowetan ）麦克·西鲁马（Mike Siluma）的采访时说：“我们已将右翼边缘化……［尤金·］特雷布兰奇过去能吸引2000人参加他的会议，而今天他拼了命，即使把他的马算上，也拉不到甚至100人。”

即使面对自己同志的批评，曼德拉也一直支持和维护迈林。在迈林辞职后，曼德拉说：“我遗憾地同意了他的辞职，因为他是一位我抱有最高敬意的官员，他为南非国防军、为这个国家和为我个人提供了无比宝贵的服务。在这4年当中，我们建立起非常密切的关系，我把他视为我最亲密的朋友之一。” 因此如果这位将军在军事情报阴谋案中真的起了那样积极的作用，那将是对私人关系的背叛。

在迈林离去之后，尼安达成为南非国防军的负责人。定义新军队职能和战略原则的政策框架借鉴自1996年的《国防白皮书》和1998年的《防务报告》（ Defence Review ）。成立了一个防务秘书处（Defence Secretariat）以加强文官控制，这区别于种族隔离政权以军事力量将其利益强加于南部非洲地区的做法。人们已经认识到这样的事实：由于南非已经得到了许多国际组织的支持，尤其是联合国、非洲统一组织（Organisation of African Unity, OAU）以及南部非洲发展共同体（Southern African Development Community,SADC） ，它被寄予期望在这些组织中发挥积极作用，特别是在非洲和这一地区的和平与安全问题上。《国防白皮书》和《防务报告》的政策框架目的在于彻底改变军队的优先顺序，为针对犯罪的警察行动提供支持，以及满足为重建与发展做出贡献的需要。

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对军队作用及其装备需要的评估用了几乎三年的时间，而采购问题在曼德拉政府掌权之后立刻就提出了。从西班牙购买小型护卫舰一事正在进行中。据特雷弗·曼纽尔说，在选举之后非国大内阁核心小组的第一次会议上，国防部部长乔·莫迪塞和一脸严肃的曼德拉同时抵达。他们明显仍沉浸在早先交谈的情绪中。曼纽尔回忆“乔·莫迪塞如何在听到曼德拉叫了一声‘乔？’后崩溃的，他喊道：‘今天不是说这个的好日子，而且今天是我的生日，但是总统已经对我说了关于从西班牙购买小型护卫舰合同的事，并说我们将要取消这一合同。我不知道将要如何告诉我的军队，特别是海军，我们要取消这一合同了。但是总统安慰我说，我们会处理这件事。’”

曼德拉感到，政府必须关注整个国防力量的全部需要，而不只是一支军队的需要。因此结果是，这个合同应该取消。

他说：“我们的国防军需要适当的能力和现代装备，这是我们国家的共识。关于这一问题的争论现在在围绕《国防白皮书》和《防务报告》进行的讨论中得到了理性的思考，对此我们表示欢迎。”

鉴于支出的规模，内阁把复杂的军备采购过程整合成一个单独的项目，称为战略国防一揽子采购计划（Strategic Defence Procurement Package）。在塔博·姆贝基的主持下，内阁和一个由财政部、国防部、国有企业部、贸易和工业部的部长组成的专门委员会决定主要合同的分配。委员会采取了一项规定，它不直接与任何投标商发生联系，而要首先经过4个独立的评估小组进行审查与平衡。由内阁决定主承包商，而后者则负责与二级承包商洽商来完成他们的职责。

这将对南非政府产生广泛的潜在影响，而最终有了个不雅的绰号——“军火交易”（Arms Deal）。

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尽管军队的整合与转型一直受到怀疑的媒体和警惕的公众的猛烈攻击，但到曼德拉总统任期结束的时候，国防力量还是取得了极大的变化。这是一项复杂的任务，是对未知领域的初次涉足，如果没有曼德拉个人的决心，他特有的、永远及时的干预，就不可能有今天的成功。这支新的国防军起初是由历史上长期相互敌对、互不尊重的军事力量组成的一个大杂烩。解放斗争的战士鄙视班图斯坦军队，认为他们不过是宿敌南非防卫军的帮凶。此外，南非国防军的战士是被强拉硬拽地驱赶进入这样一个新时代的，在其中他们不得不将同胞看作人类，而不是枪下的猎物。

经过整合与合理化的双重过程后，南非国防军中40%的成员来自解放运动和班图斯坦军队。 招募的黑人青年义务兵进一步增加了新兵数量。

来自不同部队的战士之间发展起同袍情谊。军队为警察与犯罪斗争提供的支持被看作对社区发展的助益，这与种族隔离政权的军队在乡镇不受欢迎的情况大相径庭。1999年，人类科学研究理事会进行的一项调查发现，信任南非国防军的非洲裔黑人达到62%。有趣的是，这份研究证实，“对于南非国防军的信任超过了对警察和法院的信任”。

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当涉及情报部门——曾经是种族隔离政权的神经中枢和支柱——的转型时，新生的民主政府不得不深入其人才储备，探索其复杂精妙的诡计，以便在这个花费数十年建立起来的迷宫中找到一条通路。转型的行动意味着要检查这个拥有无限预算的多头怪兽的五脏六腑。这头怪兽的官员参加各种交流计划，与中东尤其是以色列的官员切磋，还有美洲的独裁者们，从那里他们学习到更先进的实施酷刑的技术以及制造出异见人士的消失。这在南非是一个无处不在的机构，触及生活和死亡的方方面面。而同时它相当擅长的是告诉人们它的不存在，这使人想到波德莱尔（Baudelaire）的一句话：“魔鬼欺骗人的最高手法就是说服你它根本不存在。”

这也是对种族隔离政权的国家安全机构企图掩盖他们过去行为的一种表述。在新政府接管政权前夕，南非目睹了史无前例的对秘密文件的销毁。

曾经编造出导致迈林辞职的那份报告的军事情报机关只是种族隔离政权诸多情报机构中的一个。新政府在成立早期就着手处理情报机构的重组，但甚至在此之前，曼德拉就已经要求获得安全状况的全面概述。他与国家情报局、国防和警察部门的领导召开了一系列会议。他告诉他们自己对本身要进行重组的国家情报局有什么要求，并且要求尽早完成。这是一个全面的清单：

1.1990年2月1日到1994年5月31日间，是否有任何包含情报资料的文件被销毁或［可能被“编辑”］以及是否有情报信息被从计算机中删除？

a.如果是的话，破坏的理由、那些材料或信息是什么：给出具体的材料或信息

b.销毁或删除的日期

c.下令销毁或删除的人的姓名

2.国家安全委员会及其机构，例如联合管理委员会（Joint Management Committee），是否仍然存在？

a.如果存在，哪些人是国家安全委员会和联合管理委员会的成员？

b.如果不存在，它们何时被解散的详细情况

c.解散之前的成员名单

d.国家安全委员会的目的

e.它的资金和设备被如何处置

3.国家情报局派遣间谍打入的组织名单，以及国家情报局打入那些组织或机构的间谍的名单。

4.国民合作社（Civil Cooperation Bureau）是否仍然存在？必须提供其机构和人员的详细说明。

a.如果不存在，是什么时候解散的？它的资金和设备被如何处置？

5.秘密情报搜集局（Directorate of Covert Collection）是否仍然存在？

a.如果存在，成员有谁？

b.如果不存在，什么时候解散的？

c.它资金和设备被如何处置？

6.必须提供皮埃尔·斯泰恩将军（General Pierre Steyn）报告的原件。

a.确切因为什么样的犯罪行为使军队中的一些高级官员由于那份报告而被解雇或要求辞职？

7.谁对导致近两万人被杀的政治驱动的暴力事件负责？

8.据说那些对政治驱动的暴力事件负责的政党也对那些自由战士的死亡负有责任，如尼尔·阿盖特（Neil Aggett）、里克·特纳（Rick Turner）、伊马姆·哈龙（Imam Haroon）、艾哈迈德·蒂莫尔（Ahmed Timol）、大卫·韦伯斯特（David Webster）、马修·戈尼韦（Matthew Goniwe）等人、格里菲思（Griffiths）和维多利亚·姆克森盖（Victoria Mxenge）、培伯克三人组（Pebco Three）、贝基·姆兰格尼（Bheki Mlangeni）。

9.在1/2之后，弗拉克普拉斯小组（Vlakplaas Unit） 是否仍然存在？

成员是谁，他们遇到了什么事？

它过去或现在的目的是什么，如果继续存在，其成员在1990年之后做了什么？

10.关于暗杀队在这个国家行动的详细信息。根据戈德斯通报告（Goldstone Report），弗拉克普拉斯小组成员收到20万到100万兰特［“遣散费”？］，这一说法正确吗？为什么付给他们钱？

曼德拉所提到的皮埃尔·斯泰恩将军1992年的报告对于曝光暗杀队的情况做了很多工作。尽管曼德拉已经听取了其中一些内容的汇报，但他还没有看过完整的报告。然而就在他召开那次会议不久，这份报告就放在了他的办公桌上。

除了指出情报机构与镇压抵抗运动的力量勾结的深度，这份清单也解释了曼德拉一直以来的谨慎或不信任，以及为什么这些机构中官员的辞职总是让他心生警惕。隐蔽行动和腐败是种族隔离政权中情报机构运行的基础，在对其的转型过程中，曼德拉必须确保一丝不苟地执行宪法对国家安全的规定。这就要求国家安全“必须反映南非人民不论作为个人还是国家的决心：人人平等，和平和谐，摆脱恐惧和贫穷，追求更好的生活”。

新的民主议会遇到的第一个主要政策障碍就是“新政府情报力量的分散。6个情报组织，每一个都隶属于参与早先谈判的不同政治力量或政党，如今必须整合为一个机构并且重新定位来执行新的安全计划”。

到1994年底，将国家和班图斯坦的情报机构与解放运动的情报部门合并的政策和立法已经产生。国内情报功能隶属于国家情报局（National Intelligence Agency, NIA），国际情报功能隶属于新的南非特勤局（South African Secret Service, SASS）。在内容从战略方向到职位技术性细则的各个方面的一番激烈谈判之后，与在军事和犯罪情报部门发生的情况不同，非国大明智地将自己的人员安置在更具战略性的位置上面。 而且为了确保严密的控制和监督，每一个部门都有独立的巡视员监督该部门的总体运行，有部长级别的问责，更重要的是由情报联合常委会行使的议会监督。

新的情报机构国家情报局于1995年正式启动，由非国大的西扎克莱·西赫达谢（Sizakele Sigxashe）出任首位局长。一位非国大副部长执掌国家情报局，并由国家情报署的副署长担任南非特勤局的局长。 情报工作的实际负责人是非国大的乔·恩兰拉，他被任命为司法部下辖的情报部副部长。

然而像以前一样，整合在表面上看起来不错，但实际上是缓慢和不顺利的，新旧人员之间持续存在的不信任如影随形。这项工作也由于非国大内部人员之间的紧张而受到阻碍。这可能就是提交给曼德拉的情报质量低劣的原因，这令他感到沮丧。据杰克斯·格威尔回忆，定期送到总统办公室的情报简报“就像是在读三天前的旧报纸”。 在内阁会议或与情报官员召开的会议上，曼德拉曾经驳回过这样的报告，有时还使用了非常严厉的词语。有一次，他把情报官员赶出了内阁会议，因为他们的报告没有他所要的信息。就某些国际问题而言，实际上政治家了解到的情况比前朝政府官员提供的情报内容还要多。

例如有一次，外交部长阿尔弗雷德·恩佐接到一份有关布隆迪（Burundi）冲突参加者的报告，他对这份报告提出了严厉的批评。 “我知道这些人，”他说，“我在坦桑尼亚流亡期间就和其中一些人生活在一起。”

在右翼或左翼阴谋颠覆或推翻政府的问题上，新的情报机构被过去成员或与新机构有联系的其他人提供的错误情报所困扰。 迈林报告就是那样一份伪造文件，使用了军事情报机构成员编造出来的“情报贩子”的消息。在司法咨询委员会宣布这份报告毫无根据之后，尼安达将军告诉曼德拉，军事情报机构是“国防部中最落后、转型最差的单位之一”。“他们在对南部非洲的分析和报告中，”展现出“对南非防卫军的老朋友们的偏爱，而且相比更为严重的右翼威胁来说，绝大多数报告都是关于幻想出来的左翼威胁的”。

所有这些肮脏诡计和阴谋的基础就是一个墨守种族主义偏见的情报界，他们无法容忍新政府可能成功的想法——当然所谓的成功也是他们自己意义上的。

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南非特勤局大多数时候与塔博·姆贝基直接合作，在幕后为曼德拉发起的国际计划提供支持。它在国际情报方面的工作从旧政权以欧洲和美国优先的政策转为更多着眼于新的外交政策导向。当南非开始在冲突化解中发挥更大作用时，这种转变在实践中展现出来，特勤局经常需要作为秘密渠道，以启动计划或修补漏洞。例如，曼德拉曾派遣他的副总统塔博·姆贝基到阿布贾（Abuja）去为奥戈尼（Ogoni）地区的作家和活动家卡山伟华（Ken Saro-Wiwa）和他的8位同胞说情，他们在1995年被尼日利亚军队统治者萨尼·阿巴查（Sani Abacha）将军威胁判处死刑。阿巴查将军无视延期执行的要求绞死了这9个人，曼德拉对此大发雷霆。

据塞拉利昂（Sierra Leone）的一位学术记者兰萨纳·贝里埃（Lansana Gberie）回忆，1995年11月27日，他在BBC电台听到一个镇定的声音发表声明。那是曼德拉，他说：“阿巴查现在正坐在火山口上。我将从他下面引爆这座火山。”曼德拉十分相信人性，并受到一种民族主义情感的驱动，他希望这种情感也能扩散到非洲大陆的其他地方。阿巴查或许腐败顽固，但他仍然是一位非洲人的领袖，并且可能不是一头怪物。

当他以温和外交（quiet diplomacy）的方式对那些人提出缓刑的请求却被当作耳旁风后，曼德拉感到极度受挫并进行了猛烈的攻击，当年他曾以同样的方式在电视镜头前指责德克勒克。正如格拉萨·马谢尔指出的那样，其目的不在于羞辱对手，而是信任——尽管在阿巴查的例子中没有任何正式的条约使这种信任神圣化——被打破了。情报官员做了艰苦工作才促成南非和尼日利亚之间恢复交流。

另一个例子是缓解与埃及的紧张关系，这是由于1992年胡斯尼·穆巴拉克（Hosni Mubarak）总统用一个向非国大捐赠资金的虚假承诺误导了曼德拉，使两人发生了争吵。

1997年，在新情报机构的联合总部正式启用时，曼德拉讲道：“民主南非现在面临的挑战，无疑与过去的不同。过去，我们人民安全唯一的最大威胁不是来自外部，而是来自我们的执法机构，包括情报机关……

“就此，我们已经开始了这项困难但必须的任务，将政府，特别是情报组织，改造成为人民服务而不是恐吓他们的机构，保护我们国家完整而不是颠覆我们邻国的机构，保护民主而不是破坏民主的机构。”

说到这些机构的工作，他将它们的主要任务描述为成为“国家的耳目”。他期望国家情报局和南非特勤局有助于“建立对重建和发展、国家建设与和解有利的环境”，并警告说，“没有全体人民更好的生活，任何国家安全的希望都只不过是一场幻梦”。他强调了这个明显的事实，即南非在最近的过去还不是这样，指出这个国家的历史“已经证明，当大多数人无法享有基本生活设施时，没有人可以享受长期的安全”。他要求情报机构“继续向打击犯罪，特别是有组织的犯罪的警察提供宝贵支持”。

讲到有组织犯罪，情报机构的办公室接二连三地发生窃密事件。“从这些窃密的性质看是十分清楚的，”他说，“你们机构中有一些人，与外部为邪恶势力工作的人相勾结，其中包括破坏我们民主制度的犯罪集团和外国情报机构……

“这些是一心要逆转我们已经取得的民主成就的势力，是选择轻蔑地拒绝伸向他们的友谊之手的势力，是不愿意和解的势力，实际上是那些希望我们为摧毁种族隔离政权并建立起民主制度而向他们道歉的势力。”

然而曼德拉对于问题的解决充满了信心。他说：“国家情报局和南非特勤局联合总部的正式启动，象征着我们又迈出一大步，远离了情报机构作为我们国家分裂和冲突的核心的时代。这也象征着各种存在于我们分裂的过去的组织，现在一起进入一个团结的机构，为实现共同目标而努力。”

* * * * *

关于公共服务，非国大和种族隔离政府都接受他们对于变革缺乏紧迫性的批评。从1994年到1999年担任公职与行政事务部部长的斯奎伊亚提到制订计划推动各级政府的运行，尤其是在治理的微观层面——地方政府层面。他将这段经历称为“噩梦”，一定曾让曼德拉彻夜难眠。他说：“我们首先做的一件事就是建立行政部门，在一个统一南非的基础上创建9个省份，并确保那里存在一个文官体制，任命官员到位，还要确保这些省与过去存在的11个行政机构合理地整合在一起，这实在是一场噩梦。” 种族隔离政府在安全部队、经济和国际事务的计划和筹备上大肆挥霍，但从未充分考虑过公共服务。 因此毫不奇怪，斯奎伊亚一直担心，这将会为新的行政部门带来一些问题。

困扰特定领域，如公共服务领域转型的困难，其根源在于谈判过渡时期的设计，最著名的就是乔·斯洛沃提出的所谓“落日条款”。除其他事项外，这项写入宪法的、针对过渡时期第一个5年的条款，保证了公务员的年金。其目的是通过留用具有行政经验的职员，来确保行政部门履行职责的能力，从而保证过渡的稳定。但使行政部门更具代表性的紧迫需要导致了一种别扭的混合，阿利斯特·斯帕克斯将其描述为“僵化的老卫士与没经验的新来者”，这导致政府工作完成得比设想的更麻烦和拖拉。 而且，在考虑了为安抚前行政部门官员的离开而发放的一揽子自愿退职年金的成本后，行政机构的开销就太高了。重新招聘现在由前朝公务员占据的职位，导致了民族团结政府的第一个裂痕。

问题之一源于非国大在谈判临时宪法时的疏漏：旧的公共行政委员会仍然保留着对公共服务部门所有任命的控制权。直到最终宪法签署时，这种反常的规定才得以纠正。1996年，公共行政委员会被公共服务委员会取代。

为了绕过对任命的限制而产生的另一个问题，就是把一些解放运动的高级成员安置到管理职位上，一些人开始是担任部长级顾问，这就导致形成了一个平行的权力中心。加之新老体制之间在文化上的冲突以及缺乏共同的愿景，必然导致在高级职位的任命上将更多的权力赋予部长们。这一始料未及的做法成了惯例，为后来公务员的职业化带来负面的影响。

行政服务管理人员的构成比例确立了五年目标。理想的结果是黑人，包括有色裔、印裔和非洲裔，占到50%；新雇员中至少30%是女性；在10年之后，至少2%是残疾人。最终只有最后一项的水平仍然低于目标。

在新政府开始之后不到一个月，曼德拉写信给部长们，反映了情势的紧迫性，特别是任命女性的问题。

“我们的国家，”他写道，“已经到了这样的节点，即女性的代表性问题被认为是我们建设一个正义平等社会的政策取得成功的关键。

“政府必须提供看得见的证据，让女性出现在各级政府机构从而引领这一进程。

“因此我要求你们优先任命女性到政府部门、行政机构和常委会的职位上。

“我也想提醒你们，你们的部门提供的服务应当为女性带来与男性一样的条件改善。”

公共服务的另一个障碍是进行合理化改革和最大限度精简机构，从而实现有效运行。这不能通过关起门来制定的部长法令来实现，而必须纳入与工会的谈判，而直到1993年，工会还被种族隔离政权的公共服务机构完全禁止。加之当时国家正承受着宏观经济的严重压力，导致情况更糟。财政部部长建议将公务员从130万人削减到100万人。鉴于当时的失业率，以及这会对穷人中最贫困者所产生的影响，这个数字在政治上是不可行的。

在耗费资源和损害新政府在公众眼中的合法性方面，腐败也起了巨大的作用。腐败在前班图斯坦地区尤其流行，但也不局限于这些地区，滥用任命权和监管疏失使种族隔离的遗留问题顺利延续下来。首先从东开普省开始，后来扩展到整个国家，政府采取了大量行动来应对这个问题。发现了“幽灵工人”（ghost workers）并调查了滥用养老基金和国家财政资源的问题。

此外，原来的4个省和10个班图斯坦现在变成9个省级行政机构。原班图斯坦的官员现在并入了新的行政机构，也把他们过去机构的遗产带了进来，造成了长时间的不良后果。

尽管曼德拉对于行政机构转型的介入不像军队转型那样直接，但是他确实亲自说服公众接受这个新的、更具有代表性的行政机构。对他来说，行政机构将成为整个社会的一项资源。

然而，要使这成为现实，公共服务和政府之间需要互相迁就。1995年2月，在第二次国情咨文演讲中，曼德拉赞扬了公共服务机构满腔热忱的工作精神，并直接对南非的公务员们说：

“我们致力于动员全体公共部门的员工，使他们在我们的社会根据重建与发展计划制定的目标实现转型的过程中，成为一个有觉悟、有意愿和有技能的主体。

“作为这个进程的一部分，内阁已经向所有部长发出指示，要他们与所在部门的全体成员持续交流，向他们布置任务，对所取得的进展进行报告，就如何克服转型过程中的困难达成共识，以及整体上参与到变革的斗争中去。

“我们也已经请公共部门的工会组织尽可能充分地参与到预算的编制过程中，从而使他们为如何最优配置政府的有限资源这一困难任务做出贡献。”

然而曼德拉对主管人员和行政部门之间恶化的关系发出警告，这“将会给为南非人民服务……这一共同任务带来负面的影响”。

“因此，”他继续说，“我们一直准备着并且愿意解决公共服务部门的员工们关切的所有问题，包括工资、晋升、退休金以及其他与工作条件有关的问题。”

他号召公共服务部门的员工与政府“联手解决其他重要问题，例如部门内部种族与性别不平衡的问题”，并指出，“除非其所有级别的员工都能反映出我们人口构成的比例，”否则公共服务部门“永远不会被全体人民完全接受，也永远无法真正地反映人民的需要”。

“为了加快这一进程，政府将继续采取措施和计划，目的在于确保那些因过去的种族隔离而处于弱势的群体获得能力，赶上过去有机会发展提高管理和其他技能的人。”

平权计划的目的在于纠正过去不平等，在解释了它的含义之后，曼德拉号召人们“不要听那些伪预言家的蛊惑，他们将平权计划描述为一个基于种族和肤色而有利于一些人、不利于另一些人的计划，企图借此使过去的种族隔离和不平等永久化”。

然而，曼德拉在讲到挫折和计划采取的补救行动时，不得不坦承问题。他在1996年2月向议会解释，尽管政府意在坚持其建立一个“单一、精干、高效、透明的公共服务部门，并配置更多公共资源作为资本支出”的职责，但现在到了“坦承问题的时候，必须说，目前的机构过大，必须进行合理化改革，没有其他的选择”。

“然而我们的行动不能忽视这一痛苦的真相，即受影响最严重的将是那些穷困地区，那里经济不活跃，看不到其他就业的前景。这意味着，除了其他措施之外，还需要寻找有助于激活经济活动的创造性的协商解决方案。

“合理化改革的进程不会是报复性的，也不会以一种随意的方式进行。相反，它会影响到所有种族和省份。与有关部门就建立总统审查委员会（Presidential Review Commission,PRC） ^[1] 而进行的讨论进展顺利，它将重新确定公共服务机构的结构、职能和程序，有关声明预计很快就会发布。

“1996年最重要的挑战之一是进一步建设政府为基层社区服务的能力。没有比地方一级更需要这种能力的了，在那里，政府每天都与社区发生互动。因此，为新当选的市议员和他们的职员提供大规模的培训计划应当成为这一年的主要任务之一。”

曼德拉在总统任期内，委托撰写了两份有关公共服务机构的报告。公职与行政事务部部长帕塞卡·恩科洛（Paseka Ncholo）博士领导了一个省级视察小组，就省级行政机构进行了调研。在1997年8月提交给内阁的报告中，恩科洛得出结论：“从行政管理的角度来看，这一系统是昂贵、混乱、负担不起的。”

经过两年的工作，总统审查委员会于1998年就从种族隔离政权继承下来的行政官员和机构应该如何重构，从而更好地为重建和发展服务提出报告。对于下一届行政机构的改革，报告提出了意义深远的建议。它尖锐地强调了在政府的核心、总统办公室和内阁秘书处更好地协调和整合机构的需要。

各种委员会和任务组的成立反映出曼德拉掌握尽可能多知识的愿望，从而实现他创建一个更好社会的梦想。只有当公众也怀有将南非建设成为他们梦想国度的理想时，那样的社会才会到来。在1996年2月9日第三次议会会议开始时，他讲了很多：

“是的，南非不仅走在正确的道路上。我们正顺利前行在使南非成为我们梦想中的国家的大道上。我愿借此机会祝贺所有南非人，不论是在公有部门还是在私营部门，不论是这块土地上最显赫的名人还是社区中卑微的成员，所有人都在奋力为我们民主的大厦添砖加瓦。我们已经一起走上了这条道路，我们应当一起心怀远大。”

尽管赞扬了社区取得的成就，“已经奠定了真正改变过去不平等的基础”，但曼德拉也承认，“我们才刚刚开始一次长途跋涉”。“如果我们的良知没有对千百万人民绝望的呼喊无动于衷，我们就应该迅速承担起这一责任。但如果要坚持我们的路线不变并能够继续前进的步伐，这也将是一段需要全面规划和艰苦工作的征程……我们所有人，所有南非人，正在被要求成为建设者和治愈者。但是，为了创造的快乐和激动，建设和治愈是困难的任务。

“如果我们把建设和治愈看作单向的过程，即只有过去非正义的受害者表示原谅，而受益者只是满足于表示感谢，那么我们就既不能建设也不能治愈。我们必须一起着手纠正过去的错误。”

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[1] 由著名学者文森特·马法伊（Vincent Maphai）博士主持，不同领域的专家参加，1996年3月8日的《政府公报》（ Government Gazette ）（17020号）发布了总统审查委员会的参照条款，其职责之一是倡导公共服务机构转型。 gMD+UU+RNQfLDsGQOzkI62x2Uomw2QUwkXPVJUCTArf4kuY9N9kbbEmbUbyIBejo