加强政府门户网站建设，强化政府门户网站信息，公开第一平台作用，整合政府网站信息资源，加强各级政府网站之间协调联动，强化与中央和地方主要新闻媒体、主要新闻网站、重点商业网站的联动，充分运用新媒体手段拓宽信息传播渠道，完善功能，健全制度，加强内容和技术保障，将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台。

——2016年2月《关于全面推进政务公开工作的意见》

两年前，一位中国知名互联网公司的CEO，在接受采访时透露了自己对互联网未来竞争的看法，大意是说中国互联网的格局已不会发生太大变化，只需要盯住自己的地盘不被偷袭，则可以保千秋伟业。那时，电子商务的“偶像”前仆后继地倒掉，团购的硝烟已然尘埃落定，物联网也还未找到出口，似乎一切真的“不会发生太大变化”。然而，“互联网+”改变了这一切。

2015年3月5日，李克强总理在两会政府工作报告中指出，制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。严格意义上来说，“互联网+”不是点火器，而是“集结号”。在互联网摧枯拉朽的渗透下，实体资产与虚拟资产的价值在面临重估，互联网商业模式开始从盛行的“媒体范式”演化为“平台范式”，伴随“软硬结合”的趋势加剧以及无边界竞争时代的到来，互联网竞争逐步进入生态系统的竞争，互联网的价值也由工具、渠道、平台升级为基础设施，目前已被视为“新的经济体”。

在中国经济转型升级的背景下，创客文化逐渐渗透各个行业，“互联网+”在为传统产业发展提供一种时不我待的可能，为焦灼彷徨的制造业注入一线生机。中关村大街的咖啡香气弥漫，深圳华强北的年轻面孔行色匆匆，时代的浪潮就在他们脚底下滚动。优酷土豆、滴滴快的、美团大众点评、58赶集、世纪佳缘百合……目之所及、耳熟能详的互联网公司均陷入“合并同类项”的高密度资本合作，这不仅暗示着依靠“补贴”催熟的互联网市场正在陷入抱团取暖的窘境，同时也预示着新的机遇正在喷薄而出。当商业互联网公司用一个个App掌握着用户的吃穿住行的时候，当“手机成为人体器官”掌握着用户从身体到思想的多层次需求的时候，当互联网在工作、娱乐、生活、金融服务等领域兴利除弊、屡建奇功的时候，现在轮到了“政府”。

互联网时代的政府拥有着双重角色，既是网络空间的管理者，同时也是网络行为的参与者，既是互联网服务的使用者，同时也是公共服务的网络输出者。政府网站作为政府信息公开、互动交流与在线办事的平台，是Web1.0时代政府与互联网的首要连接点，伴随着QQ、BBS、BLOG、微信、微博、App等新媒体及应用的出现，政府机构的互联网行为也日趋多样化，通过观测互联网服务与应用模式的演化与政府机构互联网行为特征，则可以窥测政府公共服务在互联网领域的发展沿革。

1．从中国的第一政府网站到第一个警察QQ

1998年4月，青岛市建立了我国第一个严格意义上的政府网站——“青岛政府信息公众网” 。1998年12月16日，北京市政府“首都之窗”工作会议上透露，“首都之窗”站点业务已开通，成为我国第一个大规模“政府网”。人们有问题要反映可以通过网上市长信箱等在网上直接与市长沟通，群众又多了一条了解政府方针的新渠道。

1998年11月底，国家信息部门计划在全国范围内启动“政府上网工程”。有关部门将1999年定为“政府上网年”，并计划到2000年，80%的国家部委和多级政府在中国公众多媒体通信网上（163/169网）设定站点。1999年1月22日，在北京举行的“政府上网工程启动大会”标志着“政府上网工程”正式启动。

“政府上网工程”是首次中国政府进入互联网的全国性行动，由当时的中国邮电电信总局和国家经贸委经济信息中心等40多家部委（办、局）信息主管部门联合发起，各省、自治区、直辖市电信管理局作为支持落实单位，联合信息产业界的各方面力量（ISP/ICP、软硬件厂商、新闻媒体），推动我国各级政府各部门在163/169网上建立正式站点，并提供信息共享和便民服务的应用项目，构建我国的“电子政府” 。“政府上网工程”的范畴包括：一是协助各部委将自身信息发布到网上提供信息共享和重点提供便民服务应用项目；二是协助各部委租用电信基础网络组建内部办公网；三是协助各部委自身通过网络获取信息。

为了进一步加快建设政务平台，整合信息资源，统一平台，统一标准，2003年，我国开展了“两网一站四库十二金”的建设工作。“一站”，即政府门户网站；“两网”，指政务内网和政务外网；“四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济四个基础数据库；“十二金”，则是要重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统。这十二个重点业务系统又分为三类，第一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管（含金卡）、金审等五个业务系统建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、金质等五个业务系统建设 。

“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务亟须建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域。其特点各异，又相互渗透和交融，初步构成我国电子政务建设的基本框架。但随着电子政务发展形势与需求的变化，重复建设、资源浪费、“重建设、轻运营”的现象逐渐显露，“信息孤岛”“数据烟囱”成为发展中的突出问题。

2006年1月1日，中央政府门户网站（www.gov.cn）正式开通，标志着中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的政府网站体系基本形成。

据2015年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室（简称“国办”）开展的首届全国政府网站普查活动公开数据显示，截至2015年11月，各地区、各部门共开设政府网站84094个。其中，普查发现存在严重问题并关停上移的16049个，正在整改的1592个。正常运行的66453个政府网站中，地方网站64158个，国务院部门及其内设、垂直管理机构网站2295个 。这次普查的背景是网络舆情的周期性爆发、公民在线服务需求的急剧增长与社会化媒体的影响力、服务力逐步增强，政府网站的建设已不仅仅是电子政务管理部门的孤立性工作，而是逐渐成为衡量互联网时代政府品牌管理能力、政务服务能力与网络执政水平的基本标尺，需要纳入到整个互联网生态和新媒体环境中进行审视（见表1-1）。

从2006—2015年中国政府网站建设运营发展的相关政策可以看出，除了2009年工业和信息化部印发的《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》外，其他文件均出自国务院办公厅之手，可见中央高层对政府网站发展的重视程度。而更值得注意的是2006年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国办发〔2006〕104号），其中在“持续拓展公益服务”的要求中指出。

要着眼便民利民，针对不同受众和不同群体，进一步开发利用教育、科技、文化、卫生、社会保障、公用事业等与公众生活密切相关的公益性信息资源，努力提供各类便民服务。按照建设社会主义新农村的要求，整合相关资源，努力向农民提供科技知识、气象信息、农产品和农资市场信息、灾害防治等方面的服务。按照提高对外开放水平的要求，积极提供商贸活动等方面的公共服务。

也就是说，早在2006年国务院办公厅就开始关注政府网站在公共服务、信息惠民、便民服务方面的作用与价值，但让人深思的是，从2011—2015年发布的四份关于政府网站建设与管理的文件，更多的是围绕内容建设、信息公开、政民互动以及舆情回应，很少甚至不涉及公共服务的内容。要发掘这背后的原因，必须对照中国互联网产业的发展形势来审视，2006年曾被誉为中国的“博客元年”，明星博客与草根写手同台竞技，新浪、搜狐、网易等门户网站的商业模式与价值已被资本市场认可，以天涯社区、凯迪社区为鳌头的BBS社区正在成为网络舆情发源地，以及记者的新闻线索来源。政府机构作为监管部门在由门户网站头条、博客或BBS写手造就的铺天盖地的网络舆情冲击下，真相与谣言虚虚实实，很轻易地搅动互联网的“乌合之众”，摆在面前最紧迫的问题是如何有效预防和管控网络舆论走向难以收拾的糟糕局面。因此，如何提升政府网站的信息公开效果、信息传播影响力以及舆情回应能力，成为政府网站建设与管理首要考虑的问题。这或许能部分解释政府网站系列政策背后的玄机。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》除了“强化政府门户网站信息公开第一平台作用”外，首次对“政府网站”进行了重新定位，要求“将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台”，时隔十年，“便民服务”再次很显著地出现在政府网站建设的要求中，此时，政务微博已是旌旗漫天，政务微信逐渐成为移动政务的重要入口。

2006年5月，公安部决定在八个试点城市推广设立“虚拟警察”，依法公开管理互联网。深圳市公安机关率先与腾讯科技（深圳）有限公司合作，为深圳“虚拟警察”——“警警”和“察察”分别申请了两个QQ号码：66110和777110，为网民提供网上案件报警和法律咨询帮助。2006年6月28日，“警警”和“察察”首次正式亮相，在广州各大网站主页及其论坛、博客和聊天室等交互式栏目的左右两侧眨巴着眼睛的他们，于同年7月上旬正式在网上公开巡逻执勤。“虚拟警察”最先在深圳推出后，受到许多网民热评。深圳网民“乖乖”说：有的网民以前在论坛上发帖子很随意，没有想到会给别人带来哪些影响，缺乏法律意识。“虚拟警察”的出现，不仅时刻提醒自己要理性上网，而且当网上权益受到侵害时，还能向“虚拟警察”寻求法律帮助，并可以向他们报警，维护自己在网络上的权益。“虚拟警察”作用一点也不“虚”。

清华大学法学院副教授赵晓力在接受记者采访时表示，公安机关推出“虚拟警察”加强网络秩序管理是一件很好的事情，有利于净化网络环境，遏制网络违法犯罪的发生，这一做法值得逐步推广。他举例说，目前许多网上诈骗行为，具有很强的跨地域特征。如果能逐步推广“虚拟警察”，使各地更好地联手打击跨地域的网络违法犯罪行为，将会大大规范网络秩序。

而从另一个角度来说，公安部与腾讯公司合作的“虚拟警察”QQ号，其实可以视为互联网时代的政务服务第一次与社会化网络平台合作，针对快速变化的信息社会发展形势，利用互联网的应用优势与特性，对第三方网络平台输出政务服务能力，为创新社会管理找到新的路径。2006—2010年，腾讯公司先后向六位中国政府高层领导赠送过QQ号码，可见QQ号码作为一个虚拟沟通工具与服务平台正在逐步获得政府高层的重视与认可，而这背后正是QQ作为互联网平台的去中心化沟通与服务方式，对政府管理思维创新的影响正在逐步呈现。

2．从官员潜水BBS到“官员博客”出现

2016年4月19日，习近平总书记在网络安全与信息化工作座谈会上的讲话中表示，各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。其实从BBS网络论坛兴起以来，一直到微信微博的出现，在互联网平台“潜水”的官员也越来越多。如果说“警察QQ”是对权力部门监管职能的网络延伸，那么BBS则是一种公民参政议政和官员网络问政的重要渠道。

2005年年底，张春贤从交通部赴湖南任省委书记，到任后的第二年就首次在湖南征求网民意见，并将意见写进了党代会报告。当年两会接受采访时，他表示执政者应学习新媒体，接受网络挑战，要善于利用网络收集民意民智作决策。2007年，张春贤在湖南的红网论坛用实名注册，向网民们“拜早年”。三年后，当张春贤离开湖南到新疆工作时，他再次在红网发帖“告别三湘”，向网民们告别（见图1-1）。

张春贤赴新疆之时，新疆的互联网在“7·5”事件后已关停近一年。履新不到20天，他即力主恢复了互联网。新疆人阿里木在贵州毕节卖羊肉串，连续八年捐助给毕节贫困学子。在“中国网事·感动2010”活动启动后，张春贤批示“我顶阿里木兄弟一票”，并以网友的身份在网上亲自为阿里木投上了一票。2011年3月2日，在北京开“两会”的张春贤开通了腾讯微博，认证资料为：“张春贤，中共十七届中央委员，新疆维吾尔自治区党委书记、新疆生产建设兵团第一政委”。后来，张春贤的微博更名为新疆维吾尔自治区的微博。

2011年6月，有网友在天涯论坛上发帖《致贵州省长的一封信》，信中称贵州公务员招考报名不透明，办事效率低，让考生恼怒。没过几天，一个署名为“贵州省政府办公厅”的网友贴出一封回信，署名时任省长赵克志。回信感谢网友的关心和监督，并代表招考主管部门向广大考生表示歉意（见图1-2）。

由此可见，在移动互联网浪潮来袭之前，官员在BBS、微博等平台的行为日渐走向人格化与组织化，官员个人的网络问政行为成为一个政府行政权力系统运转的开关，逐步启动背后的政务服务与监管，从张春贤的微博更名到赵克志的网帖署名都可以看出，互联网与政府管理工作之间的关联最开始即从官员的网络问政开始，这也是PC时代政务服务网络化创新的重要特征。

中国第一家专业博客网站——博客中国式微之时，新浪、搜狐、腾讯、网易等门户网站，依靠固有的媒体影响与名人效应迅速对博客市场进行了分食，新浪博客率先推出了“名人博客”，以娱乐明星、作家、主持人、知识分子等为主要用户群体，搜狐紧随其后推出“草根博客”，借助搜狐在娱乐领域的优势，一面打造娱乐明星官方博客，一面大力发掘草根网友，逐步占据第二梯队。彼时，网红均诞生自博客，其红火的程度绝不亚于当下的微博与微信，同时其对网络日记式个体写作的推崇与鼓励，也为后续互联网媒体及社交平台的演化与用户习惯积淀打下了良好的基础。

2005年年底，时任广东省卫生厅副厅长廖新波开通博客，其博客名为“医生哥波子”，他在博客上对我国的医疗改革和医院管理问题都提出了许多建议和疑问，带动了网友的参与和评论。2006年教育部原副部长韦钰被称为中国“博客部长第一人”，时任山西省吕梁市副市长成锡锋也自称“博客是我的网上会客厅”，他在博客上对大家比较关心的教育、医改等焦点问题都发出了比较精彩的见解。

2006年4月26日上午10时，时任郑州市物价局局长陈军安的博客正式开通。陈军安表示，开通博客的原因是因为认识到改善物价局的公众形象是非常重要的。陈军安的博客开通不久，网友便称为“涨价局局长”。与“医生哥波子”定性私人博客不同的是，陈军安标明自己的博客是工作博客，是代表物价局的博客。物价局职工也可以经常在博客上与市民沟通和交流。物价局会根据博客留言整理出群众意见，对出租车的做出价格调整、油价运价联动、教育、医疗卫生和房地产等收费热点问题进行了专项治理。

2006年4月，新浪名人博客频道出现一个了新面孔——“中国第一公安博客”。据称，“中国第一公安博客”的称呼，是源于网友的提议。博客模板的底色是警徽蓝，麦穗环绕的警徽寓意警民同心，太行山代表河北，华表象征中华民族，背景音乐则是《人民警察之歌》。两个月后其点击量达100万，曾跃居新浪微博排行榜第18位。此后，青岛、贵州等全国各地政府部门或官员陆续跟风，争先恐后开通网上博客。

从BBS潜水到开通“官员博客”，我国官员与政府组织的互联网行为呈现出相同路径，从个人身份到组织角色的迁移，逐步推向从网络舆情与网民需求倒逼政务服务创新的轨道。2006年曾被誉为中国的“博客元年”，“官员博客”曾经被视为现象级新闻而名噪一时，由于互联网竞争加剧与商业模式的困境，博客随着移动互联网的出现与BBS一样趋于沉默。

3.“政府网站+”是“互联网+政务”的前兆

移动互联网、新媒体及新型社交媒体形态的发展，基于PC平台的Web网站的传播力、影响力与服务能力，逐渐因为用户的迁移与用户习惯变化，而产生“结构性衰减”。唱衰网站、唱多新媒体及App的声音从商业领域蔓延到政务服务领域，因“僵尸网站”“睡眠网站”而被公众关注的政府网站发展现状本身就承受着巨大压力，而移动互联网对Web网站的流量分割更让政府网站发展雪上加霜，政府网站的价值与地位面临着前所未有的挑战。而观察当下政府网站发展生态，“政府网站+”正在逐步成为主流选择（见图1-3）。

“政府网站+”理念是国脉互联政府网站评测研究中心在2013年年底首次提出的，是对大数据、云计算、物联网、移动互联网时代政府网站发展趋势的基本判断。2014年国务院办公厅在《关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号）提出：“政府网站要提供面向主要社交媒体的信息分享服务，加强手机、平板电脑等移动终端应用服务，积极利用微博、微信等新技术新应用传播政府网站内容，方便公众及时获取政府信息”。由此可见，在微信、微博等新媒体平台的围剿下，开放分享的姿态才是政府网站继续保持生命活力的正确选择。

“政府网站+”是指在新媒体时代政府网站的综合价值等于政务微信、政务微博、政务App以及入驻其他开放平台的价值总和。新媒体时代，“政府网站+”模式的实践将使政府网站由单一的信息公开与互动交流平台真正成长为数据开放平台、应用自选超市、在线服务窗口、政府品牌宣传阵地及社会化协作中心。

“政府网站+”是一个互联网生态进化与政府网站发展螺旋式相互作用的结果。微博微信、移动终端、可穿戴设备等的出现，是移动互联网带来的技术红利，而Web网站是PC时代的产物，已很难去适合当下的传播环境与用户需求。结合政府网站的发展趋势，从另一个维度来看，“政府网站+”不仅是面向传播生态与用户入口的应用平台的“+”，面对集约化的发展趋势，同时也是政府网站集聚信息资源与服务入口进行“瘦身”的“+”。在大数据时代，“政府网站+”还将是智能化的政务服务体系与服务能力资源池的“+”。

“政府网站+”作为互联网应用模式、服务能力与思维对政府公共服务范畴的不断渗透与潜移默化的推动，可视为“互联网+政务”的前兆。从技术角度来看，政府网站与新媒体的融合发展是一种能力输出与“服务信托”，从绩效角度来看，政府网站在微信、微博、App等基于移动互联网平台的服务延伸，是对政务服务能力的一种优化，新媒体语境、用户习惯及瞬息万变的舆情环境等，是互联网对政务领域的互联网思维的启蒙。社会化平台对政务服务的资源分发、能力输出、体验优化，也刺激了政务服务平台的自身建设与思维变革。

4．互联网+政务：蹦极式的政务服务创新实验

自从李克强总理在2015年两会政府工作报告中提出“互联网+”以来，整个社会对互联网的作用、地位、价值、影响的理解也得到一次前所未有的洗礼，“互联网+”对传统产业的转型升级正在产生至关重要的作用，社会各界对“互联网+”的多维度解读也对其价值进行了更为广泛的延伸与扩展（见图1-4）。

“互联网+”不只是简单的相加，而是以互联网技术、互联网思维与互联网精神相结合，对传统产业与发展模式产生“加减乘除”的效应。首先，“互联网+”是以互联网平台为基础，利用信息通信技术与各行业的跨界融合，推动产业转型升级，并不断创造出产品、新业务与新模式，构建连接一切的新生态 。“互联网+”对教育、医疗、金融、媒体、交通等领域的渗透，使在线教育、互联网医疗、互联网金融、新媒体、智能交通等迅猛发展，提高服务效率，方便公众生活，填平信息鸿沟，促进信息平等，为产业发展提供信息高速公路上的“加速度”。

其次，“互联网-”指的是减掉服务的中间环节，弥合信息时代的用户需求。互联网的减法效应在渗入传统产业后将对管理、生产、销售等各个环节产生化学反应，将对人浮于事的臃肿机构进行“瘦身”，对效率较低的岗位进行淘汰，对一些复杂的工作环节进行优化，促进对传统产业的转型升级，降低运营成本，提高效益，最终使传统产业破除积习，真正树立“互联网+”的商业理念与运营思维。

再次，“互联网×”指的是由互联网平台崛起的势能所产生的“乘数效应”，推动商业模式裂变与市场份额的幂增长。“互联网+”带来的便利已经从个人的日常生活渗透到精神消费层面，从普通的衣食住行需求进入图书、电影以及文化体验，并为这些产业的发展带来空前的发展机遇。“互联网+”使传统产业由原来以“建工厂、开分店”来扩大经营的“线性增长”模式，转变为“指数增长”模式，通过互联网的规模效应、跨界竞争以及用户至上的理念，推动传统产业的互联网化转型，并在变革的过程中不断裂变、不断重新组合与创新，不断突破企业发展的天花板，并衍生全新的商业模式。

最后，“互联网÷”指的是由互联网平台产生的“边际效应”，实现服务成本递减，并达到除弊兴利的效果。依托于互联网平台服务的最大特征是，通过海量的用户规模最终形成普通用户免费，增值服务收费的“免费模式”，而这种模式的本质是基于互联网平台的信息资源、数据的充分挖掘，推动线上服务的边际成本递减。此外，“互联网+”背后是以网络与物流为依托的新型商业模式，形成了更为透明、公平的商业环境，互联网推动的商业民主化进程赋予用户消费主权，用户评价以及与服务主体的其他互动形式，最终达到除弊兴利的效果。

互联网在中国发展20多年来的“思想奇点”，最终由“互联网+”作为一场横贯政治界、产业界、知识界的头脑风暴出现，其代表争论已久的“互联网企业与传统企业谁胜谁负”的问题得到了和解。政务服务作为“互联网+”的重要内容，面临的是犹如蹦极式的政务服务创新实验，政府机构以网络参与者的角色被抛入一个新兴技术迭代频繁、用户习惯日趋“苛刻”、网络亚文化盛行、高度全球化的网络世界，在这样一个与现实世界平行的网络社会，因恐惧、摇晃、冲击所产生的政务服务的不适应、不知所措、不知所云与不知所踪，都将是“互联网+政务”所要面临的未知挑战。 6duxW1VmMR1Zx+6xY+AB6A063qcSSo4i7aIs4s1iUFeNjsbANeQ8C/M64KTDEKC9