第4章

农业作为传统的第一产业，是世界各国国民经济发展的基础。改革开放以来，我国农业取得了举世瞩目的成就，农业生产的形式逐渐由以精细耕作为主的传统农业逐步向集约型的现代农业转变，农业的生产结构也逐渐从单一的以粮食种植为主转向了农林牧副业全面发展，农业产量有了较大的提高。但是随着社会和经济的发展，人口的增长，工业化和城镇化的推进，农业领域出现了诸多问题。这些问题严重阻碍了农业的进一步发展，同时也严重影响了我们的生活环境，对我们自身的健康产生了很大的危害。

01　农业产业化程度低，生产成本高

农业产业化程度低

随着农业商品化、农产品交易市场化程度的提高，农业产业化成为了社会生产力发展的必然要求。虽然近年农业产业化蓬勃发展，不断提升农产品附加值，在带动农民增收、加快农业产业结构调整、完善产业布局等方面取得了可喜的成绩，但目前我国农业产业化发展还处于起步阶段，还面临着众多问题。

1.市场不健全

市场建设相对滞后。市场基础设施建设不完善，农产品批发市场的销售、批发等基础设施比较完善，但初加工、贮藏等方面基础设施相对滞后，如水电、道路、储备等硬件设施投入不够，年久失修，设施陈旧老化；摊位设置、进出通道设置不科学，卫生条件差，没有配备消防设施和停车场等；市场建设缺少整体规划。有些农产品交易市场是自然形成的，更谈不上基础设施建设。在市场信息化建设方面更差，不能满足广大农民对市场信息化的需求。

市场结构不完善。农产品批发市场发育较好，但土地、信息、资本、劳动力等市场不够活跃，特别是土地要素市场受土地产权制度的限制致使条块分割，不利于形成大规模的生产基地 ¹⁴ 。

市场管理不规范。管理粗放，对农产品市场的组织、规划、管理等环节重视不够，从表象上看，工商、城管、卫生、安检等部门执法缺位，导致“马路农贸市场”普遍存在。针对市场运行机构的监督制度和市场管理规范严重缺位，现有制度规范大多不够具体、缺乏操作性。有些地方虽然制定了较为完善的法规，但执行不力导致了流通秩序混乱。某些地方的农产品市场管理部门和管理者单纯谋求营利性，以收费和罚款代替管理，如向入市农户索要高额摊位集资款、高额摊位管理费，摊派各种不合理的费用等。市场管理没有一套公开、公平、公正的办法，农民进入市场的过程中，关卡甚多，市场信息不全 ¹⁵ 。

2.缺乏融资渠道

随着传统农业向现代农业的转变，农业产业化经营模式的渐趋成熟，农业逐步向规模化、标准化、集约化方向发展，对资金的需求量越来越大。在现今的农村金融体制下，单个农户只能从信用社获得小额贷款。由于农产品市场主体组织结构比较松散，处于初期的农业合作组织和企业没有资产抵押能力。调查发现，92%的农民合作社无抵押或抵押能力不足。加之这些组织和企业没有信贷记录，信息透明度低，银行在向其融资时无法准确判断对其投资的收益率。这些组织和企业只能获得有关政策提供的农业银行以及农村信用社的小额信贷资金。虽然也存在部分农业上市企业，但这些企业也存在着筹资的数额少，占比低，上市后所募集的资金容易转入非农领域以取得短期回报，难以真正达到促进农业产业化的效果等问题 ¹⁶ 。可见缺乏融资渠道是农业产业化经营面临的又一难题。

据统计，由于国家财政收入占GDP的比重下降，财政支农支出占GDP的比重由1978年的4.3%下降到1993年的1.3%，1995年为0.95%，2004年为1.5%，2007年为1.63%。农业信贷资金的增长幅度也低于国家信贷总规模的增长幅度。在经济二元化格局下，出于趋利避险的本性，大量农村资金通过各种渠道流向城市和工商业，出现明显的非农化倾向，农业贷款余额占金融机构贷款余额的比例一直徘徊在5%左右，即使在2005年得到了一定的提高，之后也未能突破6%，2008年和2009年的农业贷款占比甚至逐年回落。

3.利益机制不完善

利益机制是农业产业化发展的核心，完善的利益机制是农业产业持续发展的内在动力。目前，我国在实践中不断探新的模式和利益连接机制，形成了特点各异的利益连接方式。但总体上看，多元主体间的利益连接机制还不规范、不稳固，没有真正形成利益共同体。

缺乏履约机制。合同契约方式是产业化经营模式中存在最广泛的利益连接方式，但违约率高一直是制约农业产业化发展的主要问题之一。农户和企业作为理性经济人，都会对违约收益和违约成本进行比较，并追求利益最大化。农户作为生产者，希望产品售出尽可能高的价格；而企业则是作为原材料购入农产品，为了降低成本，希望尽量压低收购价格。因此，农户与企业组织之间严格来说是一种博弈关系。当市场价格高于合同价格时，农户把农产品转售给市场就会获得更大的利益，而当市场价格低于合同价格时，龙头企业就更希望从市场上收购农产品，这样无论是合同的价格和市场上的价格的高与低，都有一方存在着违约的动机。因缺乏履约保障机制，企业与农民签订的合同常常不能履约，价高时农民惜售，价低时企业往往压级压价。若缺少健全的履约机制，双方很难自行建立稳定的、有信用的合作关系。

利益分配机制不完善。企业相对于分散的农户，在技术、资金、实力方面相对强势，在信息的掌握上处于优势地位，小规模经营的农户家庭利益更容易受到侵犯 ³¹ 。主要表现在以下三个方面：一是连接企业与农户的服务组织之间的利益保障还相对松散，运作管理不规范，服务功能还不强，入会入社的农户占全国农户总数的比例偏低。涉农行业协会协调行业发展、约束企业自律、产业自我保护的作用不足 ¹⁷ ；二是目前农业生产还是初级产品总量阶段性剩余阶段，价值农产品收入弹性小，农产品“卖”难的现象仍然普遍存在。能解决农民生产出来的产品的销路，也就解决了农民的头等大事。龙头企业和市场紧紧相连，了解市场供求，能指导农民合理地种植农作物，生产的产品能按其可接受的价格销售出去，保障他们的就业机会和收入，因此，农民即使分享不到由于初级产品增值而产生的第二、第三产业的利润，仍然甘心受这种“剥削”，而不是和龙头企业“利益共享，风险均沾”；三是地方政府单纯强调GDP，强调工业规模和效益，“亲商爱商”情结严重，相关政策法规对农民的保护不够 ³¹ 。

4.龙头企业发展不足

龙头企业竞争力缺乏。与国外农产品加工企业相比，我国龙头企业的规模和实力较弱。在农业产业化经营过程中，农产品生产、加工、流通的产业链短。从横向看，产品研发能力低，新开发产品少，农产品专用程度和品质不能满足加工业的需求。从纵向看，产品加工深度不够，加工转化和增值率低。我国农产品加工率只有40%～50%，其中二次以上深加工仅20%，而发达国家的农产品加工率一般在90%以上 ¹⁸ 。

龙头企业地域间发展不平衡。目前，我国农业产业化龙头企业大部分分布在东部地区，中、西部地区龙头企业数量较少，存在明显的地域性。截至2008年底，东部地区国家级重点龙头企业数量达到372家，比例为41.70%；中部地区为259家，比例为29.04%；西部地区为261家，比例为29.26%。一些省市地区内部也表现出了明显的地域差异 ¹⁹ 。

政府对龙头企业的扶持不规范。政府在推动农业产业化龙头企业的发展与壮大中扮演着重要角色，但其对龙头企业的扶持非常不规范：其一是政府的过度推动。2009年中央一号文件指出“扶持农业产业化经营，鼓励发展农产品加工，让农民更多分享加工流通增值收益。”为了响应中央一号文件的号召，一些地方政府盲目认定重点扶持龙头企业，以致重点扶持企业以摊大饼的无序状态快速扩张。但总的扶持资金是有限的，企业数量越多，每个龙头企业分到的扶持资金越少，对企业发展的促进作用越小。其二是政府支持“不到位”。在龙头企业发展前期，需要大量的资金支持，仅仅依靠龙头企业自身力量，仍有较大的资金缺口，资金运转缺乏效率，因此，政府对龙头企业的支持就显得尤为重要。然而，虽然各地政府出台了很多扶持龙头企业的优惠政策，但几乎没有落实。此外，龙头企业的良性运转需要人才、资金、科技等各个方面的保障，但政府对龙头企业的支持一般停留在资金层面，没能给予全方位的支持 ³⁵ 。

龙头企业之间的无序竞争。行业整体利益最大化是行业内各个环节利益均衡化的基础，而行业利益的最大化则需要形成行业内部的协同机制。由于龙头企业项目多是按行政地区建立的，重复建设较为普遍，同类企业在数量增加的情况下，时常处于无序竞争状态，在销售农产品及加工品中，企业为了提高自身产品的竞争力，竞相压价；在收购农产品原料中，紧缺时为争货源纷纷抬价，影响了企业和产品的竞争力，充足时为争利益纷纷压价，损害了农民的利益。这种无序竞争的混乱格局，导致农产品购销价格的波动，增加了农业产业化运行体系的不稳定性。

5.农民组织化程度低

中介组织能够将松散的农户组织起来，是实现规模化经营不可缺少的重要力量。中介组织由专业合作组织和行业协会组织担当。我国农村地区各类中介组织发展缓慢，特别是服务性组织发展比较滞后。目前，我国农业经济合作组织虽有一定程度的发展，但仍然处于初级阶段，农民组织化程度相对较低，使得农民难以在新阶段得到生存和发展。

具体体现在：一是目前我国大多数农民专业合作经济组织规模小，服务内容单一，主要限于技术、信息和市场销售服务，合作比较松散，真正的利益紧密型的合作组织不多，缺少稳定性，难以抗拒较大的自然和市场风险，因而很难有效积极地带动广大农户，服务农民，扩大自身规模。二是合作组织内部缺少严格的制度规范和管理章程，内部制度建设和运行机制方面存在着严重缺陷。三是政府对合作经济组织的工作没有科学到位，一方面，对农民专业合作经济组织性和意义认识不足，在实践中缺少有效的政策支持力度，另一方面，一些地方基层政府在具体操作中，又存在对专业合作组织具体事务和实际运行干预、包办过多的情况。

农业生产成本高

近年来，我国农业生产取得较快发展，粮食等主要农产品价格整体上呈现上升的趋势。但是由于农业生产的物质消耗过高和生产成本的提高，成本收益逐步降低 ²⁰ 。农业生产成本的上升使得农民收益严重受损。

1.农业生产资料价格上涨

农业生产资料价格的大幅度上涨，是导致农业生产成本增高的主要原因。2007年与2003年相比，全国农资价格总水平上涨36%，2008年上半年同比继续上涨20.7%，其中6月上涨24.4%。据测算，仅农资价格上涨，每亩粮食生产成本就比上年增加95元。

农业生产资料市场从20世纪90年代中期国家开始放松计划控制，加入WTO之后承诺在2006年年底全面放开对农业生产资料的市场限制，允许外国资本进入中国农业生产资料市场期间，呈现出了不断上涨的趋势，特别是从2002年开始出现价格大幅度的上涨与小幅度回调交错的现象，农业生产资料价格不断攀上新台阶。其中用量最大的产品尿素、农膜、磷酸二胺、猪混合饲料的价格涨幅更是惊人 ²¹ 。

2.农业土地、劳动力要素价格上升

工业化、城镇化一方面导致土地要素价格上升，另一方面也带来农村人口和劳动力结构的变化。当种田一年不如外出打工几天时，农村青壮年劳动力大量向城市转移，而老年人则更多滞留在农村从事农业生产，导致农业劳动力老龄化问题不断加剧，农业生产逐步“老龄化”、“空心化”。经过长时间、大规模的转移，农业劳动力结构性短缺现象显现，这不仅使劳动力变得更“贵”，也使承包耕地流转变得有“偿”。据农产品成本调查，近三年雇工工价上涨了61%，廉价劳动力优势开始下降；粮食流转地租金上涨了78%，经济作物承包地流转费用更高。随着工业化、城镇化的推进，农业的机会成本会越来越高 ²² 。

3.农业的机械化、化学化程度加深

我国农业已步入以机械化、化学化为特征的“石油农业”时代，不仅大量使用以石油产品为动力的农业机械，而且大量使用以石油制品为原料的农用化学品。从第二次全国农业普查数据看，2006年年末全国机耕面积占耕地总面积的59.9%，比10年前提高17.8个百分点，机播面积占32.6%，提高16.4个百分点；机收面积占24.9%，提高12.9个百分点；农用化肥施用量比10年前增长30%以上。2007年仅化肥、机械作业两项费用就占到粮食生产总成本的30%以上，占物化成本的60%以上。

4.散户小规模经营导致农业成本高

由于我国农业分散的、小规模的经营格局，再加上广大农民科学文化素质普遍偏低，间接导致生产成本增加。我国农村现行土地制度基本以人口作为分配土地权利的依据，其特点为规模小。农产品是土地密集型产品，就是说土地面积越大，成本越低。我国人均耕地面积只有1.39亩，劳均耕地面积只有5亩左右，劳均粮食产量只有1400多公斤。一家一户分散的小规模经营，致使现有的农业机械、设备、农具以及劳动力利用不充分，导致单位面积的投入成本高。近几年农机作业成本之所以增长很快，原因之一就是由于土地规模小，农业机械投入效益难以充分发挥。“富粮国家”农业生产规模大，规模效益显著。如美国劳均耕地面积是我国的100倍，家庭农场的平均规模已经达到200公顷，大农场达到1600公顷，劳均谷物产量近6万公斤，每亩小麦的机械作业加上燃料动力费用只有30元，而我国则高达60元左右。

由于农村人口众多，我国农业小规模经营模式还将长期存在，在这种小规模生产模式下，农业生产成本难以降低，农业生产效率低下。

02　农产品生产者和消费者脱钩

目前我国农产品市场属于不完全竞争市场，农民无法依赖市场调节达到最优价格，农产品市场上经常出现“菜贱伤农”、“菜贵伤民”的现象。这些现象主要源于中间采购商采购批量小，从而单位成本增加，以至导致农产品价格偏高，采购环节过多、摊位费、管理费等额外费用过高导致蔬菜价格上涨以及农产品生产经营者跟风生产，市场与生产者信息不对称，农业生产成本居高不下、农产品销售难等。

“消费者难买”与“农民难卖”的双重困境

农产品是连接农业生产经营者和市场消费主体的载体。农产品一头连着农民，一头连着消费者。因而，农产品价格的高低直接关系到农民和消费者的切身利益。近些年来，农产品价格频繁波动成为社会各界关注的话题。2010年以来，大蒜、绿豆、生姜、苹果、白糖、生猪等农产品价格纷纷在突破历史极值后掉头急转直下，价格大幅下滑。2012年，多地大葱价格又出现暴涨，甚至一度达到了每公斤10元。农产品价格的不稳定严重影响了农民和消费者的利益。当农产品价格高涨时，消费者的生活成本会随之增加，会出现“消费者难买”的问题。而批发商因价格过高销售不畅，而导致农产品卖不出去，就会出现“农民难卖”问题。农产品价格低价滞销，会损害农民利益，打击农民生产积极性。由于中间商向农民“压价”而向市场“要价”，这同样会导致“农民难卖”和“消费者难买”的双重困境 ²³ 。

当前我国的农产品市场存在着“农民难卖”和“消费者难买”的双重困境，一边是农民受去年农产品价格攀升刺激而扩大种植，导致农产品多价跌；另一边却是城市居民对农产品价格居高不下的抱怨。菜贱伤农，却并未给终端的消费者带来直接的实惠。这两种困境的出现表明我国农产品市场存在着严重的供求失衡。农民因盲目地跟风种植导致农产品供给过多，价格下跌，利益受损。但是由于整个农产品从生产、加工、销售最后到消费者手中的流通过程费用过高，导致虽然农产品初始价格较低，但是消费者并没有得到利益上的提升。可见，“农民难卖”和“消费者难买”两种问题同时出现的原因主要在于流通环节费用过高，而流通环节费用过高的主要原因来自我国主要采用的分散的小规模农业家庭经营模式。由于这些农业家庭无法自主、快速将农产品输送到市场，需要大量的中间商来构建农业生产者与消费者之间的链接，农业生产者和消费者的利益被削减。因此，我国以分散的家庭经营为主的经营形式导致的“农民难卖”和“消费者难买”双重挑战，其本质为小农户与大市场的矛盾，即千家万户的小农户与千变万化的大市场尚未有效对接。

“小农户”与“大市场”的矛盾

小农户与大市场之间存在突出的矛盾。在以分散的小规模家庭生产经营为主的小农户模式下的农产品生产规模较小，数量有限，空间上呈现分散的状态、时间上具有季节性，而农产品市场的需求量较大，在空间上是集中的，时间上是连续的。

在我国现有的家庭经营制度下，单个的、分散的、非组织化的小农生产者面临较高的农业生产成本和弱势的交易地位的困境。在生产环节方面，农民需要购买种子、化肥、农用机械等生产资料。在生产资料市场上，由于生产规模较小，单个农户采购的生产资料量非常有限，因此，在采购生产资料这一环节上，农户不具备与生产资料厂家有平等的谈判权利，势必会承担较高的采购成本。而目前我国农资价格不断上涨，农户的农业投入成本会随之上升。分散的农户经营在资金的筹集、农用设施的投入和农业科技的引进方面都存在着巨大的困难。这势必会提高农产品价格，降低农产品的市场竞争力。在流通环节，单个农户很难获取准确的农业市场信息，从而产生销售难的问题。同时，在农产品销售流通环节，单个农户的弱势地位也无法与中间商的强势地位相抗衡，导致受到不平等的遭遇。比如鲜奶流通领域中农户利益受损的例子。大奶制品公司需要依赖中间商将大量分散的小农收购鲜奶，并且加工储存，以便有利于集中生产奶制品。因此，近年来，大量收购鲜奶的奶站兴起。这些奶站对分散的小农户几乎拥有垄断性的谈判权。单个农户基本不具备任何讨价还价的实力，只能被动地接受由奶站制定的收购价格。因此，他们便可通过压低收购价格，从“低买高卖”中获利，从而侵占了农户应得的收益。很明显，非组织化的农户与组织化的奶制品厂商和中间商不对等的交易地位是分散的小农生产难以适应社会化大市场需求的现实表现 ³⁹ 。

案例1：西安部分县区又现“菜贱伤农” ²⁴

2012年、2013年连续两年，西安市场分别出现春秋季蔬菜滞销，“菜贱伤农”的现象让人记忆犹新。近日，西安及周边多地又出现部分蔬菜滞销，菜农辛辛苦苦种出来的蔬菜丰产却不丰收，大量蔬菜积压在地里，收购价低得离谱。为了不影响下一季蔬菜种植，不少菜农只能忍痛用旋耕机将菜打到地里，此事虽经同城媒体多方报道，问题得到有效化解，但留下的问题却令人深思：一方面是“菜贱伤农”，一方面是市民“菜篮子”菜价居高难下。

现状：农民卖菜难，市民买菜贵

“两年前芹菜的价格卖到每斤一元钱以上，最低的时候也六七毛钱，可2014年每斤8分钱都没人要。眼看着长得这么好的芹菜烂在地里，心里真不是滋味。”周至县司竹镇阿岔村的农田里，菜农们看着卖不出去的芹菜，一筹莫展。往年这个时候，正是村民最忙碌的时候，挖芹菜，卖芹菜，一片繁忙景象。可2014年，大片大片的芹菜无人问津，即使有人来买，给出的价格连成本都不够。

出现蔬菜滞销的不止周至，2014年由于各种原因，临潼区种植的花白、莴笋也出现价格暴跌、大面积滞销，菜农损失惨重；三原县鲁桥镇惜字村，菜农为了减少损失，用旋耕机把滞销的莲花白打碎到地里……菜农们辛苦种菜，好不容易到了收获的季节，蔬菜却迟迟无人问津，卖不出去。辛苦的付出不但得不到回报，还得赔钱，菜农伤心又着急。

菜地里的蔬菜卖不出去，价格低得离谱，那么，菜市场以及零售超市的价格怎样呢？

5月6日，建国门一蔬菜市场，芹菜售价为每斤1.3元，莴笋售价每斤0.5元。在含光北路一家零售超市，芹菜售价为每斤1.4元，莴笋售价每斤0.98元，莲花白每斤0.38元。市民购买这些蔬菜，价格并不便宜。菜农8分钱卖出的芹菜，在西安市场卖到1.4元到0.8元不等。

原因：农户单打独斗与市场脱节

2014年，西安周边部分县部分蔬菜为何出现滞销的情况？

5月6日，西安市农委有关负责人表示，一方面，由于2013年露地蔬菜销售价还可以，2014年菜农种植面积扩大，对市场风险判断不足，造成扎堆种植，导致价格暴跌；另一方面，由于2014年本地气候异常，本地和外地蔬菜的成熟时间碰在一起，市场供过于求，导致滞销；此外，外地蔬菜涌入本地市场，而本地蔬菜没有菜贩收购，缺乏市场竞争力。还有一点，2014年的油价上涨，对蔬菜运输也造成一定的影响，蔬菜价格暴跌，外地客商不愿过来采购。

农户单打独斗，根本无法与市场对接，而农村经济合作组织近年来虽然有发展，但大部分合作社规模小、运作能力不强、服务功能不全，市场、企业、基地以及农户之间连接关系尚不稳定，未形成风险共担、利益共享的紧密经济共同体。流通、服务体系不完善也是导致部分蔬菜滞销的重要原因。

03　农产品质量安全问题

在农业经济、农产品市场不断发展、完善，农产品质量安全问题的重要性逐渐成为人们关注的焦点。然而近年来农产品质量安全事故频繁发生，苏丹红、多宝鱼、致病福寿螺、致癌大闸蟹、三聚氰胺奶粉、毒虹豆、“健美猪”和最近的“毒羊肉”、“毒大米”等事件一幕幕让人触目惊心。据《小康》杂志联合清华大学2011年年初公布的“中国食品安全信心”调查结果表明，94.5%的人认为食品安全存在问题，67.9%的人因此感到没有安全感，食品尤其是农产品质量安全问题成为国人的最大不安 ²⁵ 。目前我国农产品质量安全仍存在比较突出的问题。

农产品污染严重

我国农产品质量安全水平较低的主要原因来自农产品污染。造成危害我国农产品质量安全的污染根据污染来源主要分为物理性、本底性、生物性和化学性污染四部分。

（1）物理性污染。是指诸如因人工或机械等在农产品中混入杂质、农产品因辐照导致的放射性污染、传统农产品与转基因农产品混杂造成的安全隐患等物理因素对农产品质量安全产生的危害。

（2）本底性污染。指农产品产地环境中的污染物对农产品质量安全的危害，如产地环境中的灌溉水、土壤、大气内的重金属铅、砷、镐等含量过高。本底性污染是由某一地区特有的自然环境和地理环境决定的，其治理难度最大，可以通过种植业调整，净化环境等办法解决 ²⁶ 。

（3）生物性污染。是指自然界中各类生物性因素对农产品质量安全的危害。主要是致病性细菌、病毒以及某些毒素造成的危害。如，亚洲地区流行的禽流感就是病毒引起的。据2000—2002年中国疾病预防控制中心与食品安全所对部分省市的生肉、熟肉、乳和乳制品、水产品和蔬菜中的致病菌污染状况进行的连续监测，微生物性食物中毒居于首位，占39.6%，化学性食物中毒占38.56%，动植物性和原因不明的食物中毒占10%左右 ⁴² 。生物性危害具有较大的不确定性，控制难度大，有些可以通过预防控制，而大多数则需要通过采取综合治理措施 ²⁷ 。

（4）化学性污染。指化学品对农产品质量安全产生的危害，主要为农药、兽药以及其他农业化学投入品造成的残留。其中包括化学品对农业环境造成的污染，间接对农产品产生的危害。随着农业的发展，农业化学投入品不断增多，这些化学品的残留严重影响消费者的健康。

在农产品的生产过程中最主要的污染来自农药的污染。作为农业大国，我国农药生产和使用位居世界第二位。我国农药的年施用量超过130万吨，单位面积用量是世界平均水平的2倍。杀虫剂一直稳居中国农药市场首位，占农药总产量的70%以上。高毒品种用量大，使用次数频繁，直接导致了土壤和农副产品农药残留超标。我国目前杀虫剂甲胺磷、乐果、甲基对硫磷、对硫磷、敌敌畏等毒性较高的品种使用很多。用量集中地区残留较为普遍，中毒和污染事件也时发生。我国相关法律法规，早就明确规定在蔬菜上禁用高毒农药，但由于高毒农药杀虫效果好、见效快，价格相对便宜，实际农民在蔬菜上使用甲胺磷、乐果、甲基对硫磷等高毒农药已经十分普遍。

优质安全生产技术缺乏，转化不力

目前我国农产品质量安全相应技术数量少、水平低、推广不利、应用慢，严重影响到农产品质量安全的提升。一是科研开发滞后，长期以来我国农业发展主要以高产为目标进行研究开发体系，随着我国经济的发展，农业科技攻关的重点逐渐从提高产量转向农产品质量安全，但仍然处于起步阶段，相应的研究成果还没有大量出现。二是推广转化不力。农技推广体系正在改革，基层乡镇农技推广机构撤并，人员编制压缩精简，事业经费严重不足，优质安全技术的试验示范、推广等活动难以组织开展，新知识、新品种、新技术、新产品的扩散渠道不畅。三是接受应用缓慢。农业效益的相对低下，使小规模生产的农民舍不得花钱购买价格高、见效慢的生物型农药、肥料等投入品，同时，由于从事种养殖生产的农民，主要是老弱妇幼，文化素质低，接受新知识、新技术的意识差、能力弱，施肥、用药、喂料等生产管理习惯于传统的做法，质量提高和质量安全控制技术的实践应用非常缓慢 ²⁸ 。

农产品质量安全管理体系不完善

1.农产品质量安全标准体系尚不完善

一是标准的制定脱离农产品生产和消费的实际环节，没有依据产业链条的结构特点进行协调和配套。二是近年来针对新出现的一些农产品生产新技术和工艺，以及新资源食品，没有迅速制定出相应的认证标准，阻碍了这些技术工艺和新资源食品的进一步开发和发展。而且尽管我国农产品质量安全标准体系已初步形成，但仍缺乏对种子、生产规程等方面的相关技术标准及技术评价指标。三是其中关系农产品质量安全的某些重要环节，例如农药残留、抗生素使用量等标准的设置相当不完整，甚至只是大体的政策要求，缺乏可操作性的评价指标。四是有些标准的水平偏低，很多像农药残留等方面的标准规定远远低于国际标准，导致某些出口农产品出现区别对待国内和国外的现象，民众反应强烈。五是有些农产品质量标准与卫生类标准几无差别，界限界定不清。六是存在相关部门不作为的现象，各种标准不能依据国际国内市场的变动及时修订和审核，有些标准甚至沿用了20多年，早已失去了价值和意义。

2.农产品质量安全检测体系尚不完善

检测体系不健全。农产品生产企业应该自行进行农产品安全检测，行业和政府等机构应对其配套检测企业进行检测。仅靠行业和政府机构强制检测其农产品质量安全是不够的，需要进一步提高企业自身检测意识，完善食品安全检测体系。

检测重点缺失。目前我国农产品质量安全检测体系将重点放在最终农产品的检测上，而忽视了对农产品生产、加工、销售以及消费一系列过程中的农产品检测。且检测对象主要为大型的、较为完善的农产品企业，而对于易于产生农产品质量安全问题的小型企业及散户缺乏有效检测监管。

检测方式不合理。从监管的角度来看，发达国家的农产品质量安全检测覆盖“从农田到餐桌”全过程，但是由于在农产品质量安全方面的投资限制，我国农产品质量安全检测多以传统的突击式、抽查式检测为主，未能形成连续、全面的监管检测，致使农产品质量安全无法完全保障，农产品质量安全问题普遍存在。

检测机构发展不足。农产品质量安全检测机构涉及农业、林业、水利、商务、供销、烟草、粮食等多个不同部门。目前检测机构众多，低水平重复建设严重，同时由于大多数的机构检测费用均由农产品生产经营者支付，造成了多头管理、多重标准、重复认证、重复收费。这些不仅增加了农产品生产经营者的成本，也对政策监督的功能造成了一定的影响；其次现存的农产品质量安全检测机构地域分布不均衡。检测机构主要分布在经济较为发达地区，而在更加需要农产品质量安全检测的中西部地区，检测机构相对较少，且缺乏正规的检测手段。目前检测机构还存在着对农药等化学品残留检测能力匮乏等技术性问题。

3.农产品质量安全认证体系尚不完善

体系严重“残缺”。我国目前只有农产品质量安全认证机构，缺乏认证咨询机构和培训机构，这就导致功能的部分缺失：不能向广大农产品生产和加工企业提供如何进行农产品科学生产和管理，以及规范化申报方面的咨询和培训服务，从而使得部分应该通过认证的农产品生产和加工企业没有通过认证。

认证机构杂乱。我国农产品质量安全认证机构除了政府机构还存在着大量的市场化机构，由于缺乏相关的管理，这些机构并没有对完善我国农产品质量安全认证体系产生积极的影响。相反，其中的一些机构不顾第三方认证机构应有的客观公正态度，为了追逐自身利益，任意炒作“安全”、“绿色”、“无公害”等概念，其认证标准缺乏科学依据，扰乱了农产品市场的秩序，对我国农产品质量安全认证体系产生了极大的负面作用。

认证结果缺乏权威性。由于目前国家注册认证人员的类别中缺少农业类检查员（审核员）、咨询师和培训师系列，农产品认证专业化队伍难以建立，导致农产品质量安全认证机构的人员素质参差不齐，专业化和尖端人才的数量较少，认证结果因为缺乏科学基础而往往失去权威性和准确性，没有发挥应有的价值。

认证知识普及程度差。由于农业和农产品市场的发展相对落后，目前我国公众对农产品质量安全认证概念比较陌生，对认证的作用认识不足。当然，目前我国农产品质量安全认证机构体系的严重“残缺”、各部门和各地方各自为政、认证结果缺乏权威性等表现也令消费者失望，丧失对已通过认证的农产品的质量信心。加之缺乏认证咨询机构和培训机构，政府相关部门对农产品质量安全认证的知识普及程度较差 ⁴¹ 。

农产品质量安全法律体系不完善

1.立法不完善，缺乏可操作性

《农产品质量安全法》仅对农产品质量安全整体进行了规定，其规定过于广泛，缺乏实际的操作性，不符合市场规律，与实际情况差距较大。“农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当自行或委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售”。检测机构对产品进行检测是要收费的，这必定会增加农产品的生产或销售成本，在销售价格基本不变的情况下，成本提高了，利润指定减少，所以生产者及经营者不太可能主动委托检测机构进行检测。而且在我国检测机构较多，认证标志不统一，广大群众无法准确地了解检测机构的检测资格及检测标准，检测难度加大 ²⁹ 。

2.法律责任制度不合理

农产品质量安全归责原则不利于农产品质量安全责任制度的构建。我国农产品质量安全法归责原则采取过错责任原则。农产品生产者采取过错责任原则是适合我农业生产现状的，但是农产品的销售者包括普通农产品销售者、农产品批发市场和农产品销售企业则不应笼统地适用过错责任原则，农产品的销售者是链接农产品生产者和消费者的纽带，应该有更多的注意义务。农产品销售者采用过错责任原则不利于消费者权利的保护。此外，农产品质量安全法律责任的责任性质、赔偿范围、免责事由都没有做详细的规定。消费者面对因农产品质量安全问题导致损害无法及时获得合理的赔偿。

3.存在一定程度上的立法空白

我国关于农产品质量安全的立法还不够健全，不够完善。我国虽然制定了专门的《农产品质量安全法》来保障农产品的质量，但其对农产品的规定不够全面，如针对已经进入流通环节的渔猎产品或者采集产品方面规定相对较少。且相关配套的法律法规还不够完善，缺乏相关法律法规来协调配合，有些法律法规也存在交叉的缺陷。

04　农业过度开发，环境亟待修复

农业自然资源短缺

1.耕地资源数量不足，质量下降

目前，由于农村城镇化、非农业发展占用耕地和自然毁坏，后备资源不足，区域分布不均匀，导致我国耕地面积逐渐减少，耕地资源形式严峻。1996—2003年间我国耕地面积已由1.3亿hm ² 减到1.23亿hm ² ，是海南省耕地面积的2倍还多，且减少的多是城郊村旁的优质耕地。在耕地面积减少的同时，人口每年却以1000多万的速度增加，导致人地矛盾加大，人均土地资源进一步减少 ³⁰ ；目前，我国实有耕地面积总量近1.3亿hm ² ，人均耕地只有0.1hm ² 。相当于世界平均水平的45%左右，耕地资源非常短缺 ³¹ 。

其次，我国耕地总体质量不高。由于长期忽视用地与养地的结合，对耕地投入少，科学用地水平低，导致耕层变薄，土壤变酸、板结，肥力衰减，水肥气热不协调，耕地质量下降，大部分耕地属于中低产田。高产田仅占28%，且优质耕地占用过快，耕地污染退化严重，耕地面临着严重的酸化、盐渍化、养分非均衡化、沙漠化和污染化等耕地质量的蜕化。我国部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区，土地质量的下降进一步缩减了可用的耕地资源。

2.水资源不足，分布不均

21世纪，人类面临的最主要的问题即水资源问题。我国水资源短缺且分布极端不均，长江以南土地面积占全国总量的34%，水资源量占全国总量的81%；而长江以北土地面积占全国总量的66%，水资源总量只占全国总量的19%。我国人均拥有的水资源大约为2000m ³ ，只相当于世界平均水平的1/4左右。在31个省市自治区中，已经有8个省市自治区人均水资源拥有量不到500m ³ 。如北京人均水资源拥有量大约只有400m ³ ，天津不到200m ³ 。可见我国面临着严峻的水资源短缺问题。

在我国已开发利用的水资源浪费严重。农业灌溉用水占我国水资源总量的80%，然而由于管理不善和灌水技术落后等造成灌溉水利用率平均只有40%左右，效率相对较低。加之部分地方水利基础设施差，植被破坏，水土流失加剧以及农业生产中过量施用化肥和农药、秸秆任意堆放、畜禽养殖废弃物没有得到有效处理等因素的影响，水资源浪费严重，可利用水资源水质较差。

农业环境污染

农业环境污染是指在农业生产、经营等过程中对生态环境造成的一种负面影响，主要为农业化学品投入过度，对土壤造成的污染，秸秆等植物直接焚烧造成的环境污染，畜禽养殖产生的粪便对土壤及水体的污染以及其他的农业生产、生活对生态环境的污染，随着科技、经济的不断发展，人类过度对地球进行索取，导致生态环境日益恶化，农业环境污染日益严重，在可持续发展的目标下，逐渐成为人们关注的焦点以及亟待解决的重点问题。

1.农药污染

我国是农药的生产和消费大国。为保障农业生产，农药逐渐成为了重要的农业生产资料。现代农业中所使用的农药量大，品种杂多，覆盖面积较广，尤其是经济发达地区，农药使用量更多。据统计，我国每年施用的农药达50万～60万吨，其中高毒农药占农药施用总量的70%。然而，由于农药的过量使用或不合理使用，导致约70%～80%的农药作用于非靶标生物或直接进入环境。不仅直接污染了耕地土质，而且残留在农产品上的农药还会损害人体健康。

2.化肥污染

随着我国现代农业迅速发展，化肥作为农业化学品中的主要投入品其投入量有了大幅度的提升，我国已经成为了世界上化肥使用强度最高的国家。2010年，我国化肥的使用量是5460万吨，单位面积化肥施用量水平达到279kg·hm ^-2 ，是世界平均水平的3倍。但实际上，化肥的有效利用率较低。由于多数农民不掌握科学施肥技术以及不合理地施用，化肥有效利用率仅为30%～40%（发达国家为60%～70%），其余60%～70%则通过淋溶、固定、挥发等途径流失到大气、水体和土壤中，造成土壤酸化、板结，养分供应不协调，降低土壤微生物的数量和活性，导致水质污染和水体富营养化，使局域水生生态系统失调。据统计，2007年我国全海域共发生赤潮82次，累计发生面积达11610km ² ，直接经济损失巨大。此外，化肥肥料养分结构比例极不合理。世界化肥消费量中，N:P ₂ O ₅ :K ₂ O约为1:0.59:0.49，而我国是1:0.4:0.16，磷肥和钾肥施用量明显偏低。化肥的过度以及不合理使用对土壤以及水体的富营养化产生了重大的影响，严重破坏了生态环境。

3.农膜污染

随着农业科学技术的推广，人们广泛使用农膜来改善当地的农业气象条件，以达到增温、增湿、节水及防止病虫害入侵的目的。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位，塑料大棚及地膜覆盖面积已超过1333万hm ² ，而且绝大部分为不可降解塑料。据统计，我国农膜年残留量高达35万吨，残膜率达42%。残膜遗留在土壤中，其化学成分会随着时间的推移不断侵入到土壤中，破坏土壤的结构，降低土壤的质量，妨碍作物的正常生长；残膜进入水体后，易造成排水灌溉设备的堵塞，影响其正常使用；如果对其处理不当，如采用焚烧方式，其产生的有害气体将会进入大气环境中，导致环境污染。

4.畜禽养殖污染

我国是一个畜禽养殖大国，据统计，全国现有生猪分散养殖户0.9亿户，奶牛、肉牛养殖户0.157亿户，蛋肉鸡养殖户0.85亿户，羊养殖户0.26亿户。随着我国畜禽业的集约化程度提高，畜禽粪便的农业利用减少，而目前我国处理粪便能力极小以及相关环境管理法制不健全等，导致我国畜禽粪便污染蔓延较快。目前我国每年养殖畜禽排放的粪便粪水总量超过17亿吨，然而其处理率仅为5%，大部分随着冲洗水直接排放，没有进行进一步处理。

这些污染物主要来源于农村家庭散养和规模化养殖。畜禽养殖从农户分散养殖转向专业化规模养殖后，导致农牧脱节、粪污密度增加，规模化畜禽养殖场排放的大量而集中的粪污，对环境造成了严重威胁。畜禽业环境污染主要包括大气污染、水体污染、畜禽粪尿和污水中病原微生物污染以及重金属等有害物污染。畜禽业环境污染不但影响畜禽业的可持续发展，而且阻碍农民生活质量的提高，甚至危害农民的健康，已成为一个社会问题。

5.秸秆污染

我国每年农作物秸秆产生量约6.5亿吨，其中约40%未被有效利用，在一些经济较发达地区和大城市郊区甚至高达70%～80%，如上海郊区年产秸秆量300万吨，其中仅10%直接还田，大多数秸秆经露地燃烧和丢弃河道，严重影响郊区大气环境和水环境，而且大量损失氮素。每年的夏、秋季节是农村空气污染最严重的时期。部分地区由于潮湿导致秸秆不能燃烧充分，产生大量的烟雾弥散于空气中，使空气中的CO ₂ 、CO浓度急剧升高，造成了严重的空气污染。每年都有许多高速公路会因此封闭，严重影响了交通安全。另外，烟雾还严重刺激人们的眼睛和喉咙，使人流泪、喉痛、呼吸困难，甚至呕吐，严重时还会导致呼吸道疾病，极大地影响了人们的身心健康。 QWD3BB6erwYrUWBSNQHm9OGiBeIzqZ5heBdrlxn3CPIPqaM0G4ohiYqCsNSdVQdb