税收与法律密切相关。没有完善的税收法律制度,就不可能有完善的现代税收制度。对税收的规范,不仅要求制定并执行税法,而且还要求在制定税法时对征纳各方的权利义务进行准确定位,在税法执行时对征纳各方是否正确行使权利义务进行有效监督,在税收规范被征纳各方违反时进行妥善处置。因此,对税收的研究,需要深入到法律范畴。
1.税收立法权
税收立法权是依据法定程序赋予税收法规法律效力的权力,包括对税收法律、法规、规章和规范性文件的制定、修改、解释或废止。从权利的构成来看,又可进一步划分为税法制定权、审议权、表决权、批准权和公布权。对税收立法权的讨论一般围绕两个问题展开:一是税收立法权由哪些国家机关行使,二是税收立法权是如何在各级国家机关中划分的。
税收立法权一般赋予立法机关,部分国家集中到中央立法机关。但是,行政机关常常具有税收法律的立法授权,并且行政法规、规章和规范性文件的制定也是通过行政机关完成的,这就使得行政机关常常同立法机关一样具有税收立法权,其立法权的区别仅仅在法律层次上存在高低差别。行政机关具有的立法权与税收行政权相结合,往往会造成行政机关权力的过度膨胀,因此对税收立法权行使主体的讨论,常常隐含着对行政机关立法权的约束与控制。
税收立法权在各级国家机关的划分主要是税收立法权在中央和地方政府之间的恰当划分。通常是一级政府一级税收立法权,各自行使本级税收法规的立法权。但是,各国政府集权程度不同,税收立法权的划分也存在差异,体现在地方税种的立法权上。中央税和共享税的立法权一般都属于中央政府,各国差别不大。地方税的立法权视各国政治体制而定,重视中央集权的国家通常将地方税的立法权收归中央机关,仅给地方机关留有少量的税率选择权,以利于地方经济的发展或税收征收;重视地方分权的国家通常将地方税立法权全部交给地方机关。
2.税收征收管理权
税收征收管理权是指依据税收法律对税收进行征收并对税务工作进行管理的权力,包括税收征收权与税务管理权。税收征收权涵盖了税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,税收管理权涵盖了对税务登记、账簿管理和纳税申报等的管理。税收的征收管理权属于税务机关。对税收征收管理权的讨论,一般围绕着税收征收管理权在相关的国家机关之间的划分和配置而展开。
税收征收管理权的划分一般依据税收的效率原则。考虑到税收的经济效率,影响范围覆盖全国的中央税和共享税由中央税务机关征收,影响范围为具有地域性的地方税由地方税务机关征收。考虑到税收的行政效率,部分税种由中央税务机关之外的部门(海关、财政部门)代征,地方税务机关除地方税之外,也可以代征部分中央税,地方税也可以有部分交由中央税务机构代征。
部分国家不存在中央税与地方税的区分,也不存在中央税务机关与地方税务机关的区分。但是,税收征收管理权划分的问题仍然存在,主要是税务机关与其他机关之间的征收管理权划分,以及各地区税务机关在征收管理权重叠、缺失时的协调。经济效率与行政效率,仍然是税收征管权划分的主要原则。
3.税收收入归属权
税收收入归属权也称税收分配权或税收收益权,指各级国家机关依据法律规定占有税收收入的权力,包括谁有权力获取税收利益,谁有权力将其缴入哪个国库。在严格意义上,税收收入归属权是财政预算问题,是税收征管权的一项附随性的权利,因税收征管权的实现而产生。对税收收入归属权的讨论,通常围绕着税收收入在各级政府之间的划分而展开。
在分税制下,税收收入归属权的划分一般是中央税收入归属中央政府、地方税收入归属地方政府,存在共享税的,共享税收入由中央政府和地方政府按一定比例分成。但是,对于中央税、地方税和共享税涵盖的税种,可能会进行调整,共享税收入的分成比例也可能会改变,从而带来税收收入归属权的调整。
在没有采用分税制的国家,税收收入归属权的划分总是与财政管理体制的某种财政收入分成方式相联系,包括总额分成、超收分成等。
税收收入归属权与税收征收管理权可能存在差异,当地方税务机构代征部分中央税、中央税务机构代征部分地方税时,税收收入归属权与税收征收管理权是不一致的,地方税务机构有代征中央税的税收征收管理权,但没有相应的税收收入归属权,中央税务机构有代征地方税的税收征收管理权,但没有相应的税收收入归属权。此外,由于税收返还和政府间转移支付现象的存在,即使是中央税收入,也会有一部分实际上归属地方。
4.税收司法权
税收司法权是指国家指定的国家司法机关依照宪法和相关法律规定,按照法定程序对有关税务刑事诉讼案件和税务行政诉讼案件进行审判并通过执行判决、裁定和其他司法活动维护税收秩序的权力。按照所涵盖的司法活动范围,税收司法权有狭义与广义的区分。狭义的税收司法权仅包括审判权,即指定司法机构依据相关法律和行政法规审判税收案件的权利。广义的税收司法权包括从侦查权、审判权到执行权的一系列权利,即指定国家机关依据相关法律、行政法规对税收案件进行侦查、检察、审判并执行,以保证税收法律得以正确贯彻的全部权利。对税收司法权的讨论,通常围绕着税收司法权的有效实施展开。
税收司法权可能由不同的司法机关在司法程序中的不同阶段分别行使,这就形成司法掣肘,加上各司法机关之间的信息不对称,可能造成一些税务机关对涉税案件该移送的不移送,严重影响到税收司法权的有效实施。行政机关的行政权也可能对税收司法权的实施造成干扰,当税收司法机关的人事、行政、经费均依赖于行政机关时,税收司法机关难以做到司法的独立性。此外,由于税收司法权在不同司法机关之间的分割,对税收具有专业知识的税务机关行使税收司法权的权力常被弱化,严重的涉税犯罪常被移至不具备专业税务知识的公安机关,这也降低了税收司法权的效力。
1.税权特性原理
(1)国家行使的税权介于经济权力与行政权力之间。作为调整税收关系的特殊法律规范,税权介于经济权力与行政权力之间。从内容上看,税收关系属于经济关系,税权属于经济权力范畴;从形式上看,在税法规定的权利义务关系中,必然有一方是国家,并且国家总是以享有征税权的身份出现,如果不存在国家,那么无论是自然人之间、法人之间,还是自然人与法人之间都不会发生税法所规定的税收权利义务,所以税权又属于行政权力范畴。总的来看,税权应定位介于经济权力与行政权力之间,主要运用行政权力调整税收关系。
(2)征纳双方的税收权利具有不对等性。征纳双方不是按照协商、等价、有偿等原则建立税收关系,而是有着不同的权利和义务,各自具有不同的应该实施行为和禁止实施行为。
2.税权效力原理
税权效力是指税法的适用范围,包括其法律强制力所能达到的纳税人范围、地域范围和时间范围。
税法适用的纳税人范围与税收管辖权问题密切相关。国家的政治权力只能扩展到本国公民或在本国地域的外国公民,因此,纳税人只能在本国公民及在本国发生经济行为的外国公民选择。一般而言,税收管辖权采用三个原则:一是以纳税人的应税行为是否发生在本国领域内作为征税标准的属地主义原则,二是以纳税人是否具有本国国籍为征税标准的属人主义原则,三是兼顾属地和属人主义原则的折中主义原则。
税法适用的地域范围取决于立法主体的管辖范围。一般而言,税法适用的地域范围与税法立法主体的管辖范围相一致:中央税法适用于全国,地方税法仅适用于所在地区。
税法适用的时间范围指税法生效时间、失效时间和对既往行为的溯及力。其中,生效时间通常在公布时间之后或与公布时间相一致;失效时间取决于税法存在的客观条件是否不能满足、新税法是否出现、税法是否与上位法相抵触;溯及力则因实体法和程序法而有所区别,实体法通常从旧兼从轻原则,禁止其具有溯及力,而程序法通常采取从新原则。