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突发事件（unexpected events或emergency events）是指突然发生并（很可能）造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全需要采取应急处置措施及时应对的紧急事件或自然灾难。突发事件可以是公共范畴的，也可以是私有范畴的。突发事件的起因可归结于自然或人为两大因素，但其发生的时间、地域、事件类型和影响程度往往难以准确预测。按照事件是否可预知，突发事件分为可预知事件和不可预知事件两大类。可预知事件主要是指大型的社会性活动，而不可预知事件包括的范围比较广。我国 2006 年年初颁布的《国家突发公共事件总体预案》中，根据突发事件的发生过程、性质和机理，将不可预知的突发公共事件分成4大类，分别是：自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、经济危机事件和涉外突发事件等。突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，由高到低分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。上述各类突发公共事件往往相互交叉和关联，即某类突发公共事件可能和其他类别的事件同时发生，或引起次生、衍生事件；所以遇到突发事件应当具体分析、统筹应对。需要说明的是，突发事件的出现必将给某个特定区域造成重大影响，往往使用“事发现场”来表示这一特定区域，即在重点、特殊区域发生突发性事件，造成严重影响，需要快速处置的现场。重点、特殊区域是指在重点敏感地区、人群聚集区，以及通信手段不易覆盖的地下建筑区域，如地铁、地下停车场、体育场馆地下室、远郊山区等。
近年来突发事件频发且影响重大，对正常的经济和社会生活带来巨大冲击，甚至导致公共危机，影响社会稳定。例如，2001 年爆发的美国“9·11”恐怖袭击是迄今人类历史上最严重的恐怖袭击事件，造成 3000 余人死亡和数百亿美元的财产损失，给人们带来了挥之不去的心理阴霾，并对世界政治格局产生重大影响；2005年8月下旬在美国佛罗里达州登陆的卡特里娜飓风是美国历史上破坏性最严重的一场风灾，造成包括大范围通信中断，死亡人数1500余人，经济损失超过1000亿美元；2004年12月26日，印尼苏门答腊岛，附近海域发生的 9 级地震引发的大海啸给该地区 13 个国家造成重大损失，通信一度中断，死亡人数达20万，经济损失近千亿美元。我国2008年年初的南方冰冻雨雪灾害为新中国成立以来所罕见，冰雪灾害造成大面积交通瘫痪、电网破坏、通信中断，直接经济损失达1500亿元；2008年的“5·12”汶川特大地震，造成灾区大量公路、铁路、桥梁、隧道和通信基础设施严重损毁，交通、通信大面积中断，实属罕见的特大自然灾害，直接经济损失达到8000多亿元，伤亡人数达数十万人。2001年3月11日发生在日本沿海的9级特大地震引发了海啸和核泄漏事件，造成数万人死亡并对该地区的生态环境造成重大破坏，经济损失高达2万亿元。
从这些经验教训中，人们逐步意识到必须在平时完善应急通信体系，达到应急通信保障的要求，才能在紧急关头保持政府、企业和个人之间的通信，提高各级政府处置突发公共事件的能力，减少人民生命和财产的损失。可见，重大突发事件已成为影响人民生命财产安全、社会稳定和制约社会发展的重要因素之一，及时有效应对突发公共事件已成为各国政府应急管理的首要任务。
“应急通信”一词，对许多非专业人士来说可能显得陌生，但若讲到“飞鸽传书”、“烽火告急”和“鸡毛信”等人们早期常用的应急通信手段，大家就很容易理解。其实，应急就是指一种要求立即采取行动的状态，以避免事故的发生或减轻事故的后果。现代意义的应急通信（Emergency Co mmunication），一般指在出现自然的或人为的突发性紧急情况时，包括重要节假日、重要会议等通信需求骤增时，综合利用各种通信资源，保障救援、紧急救助和必要通信所需的通信手段和方法，是一种具有暂时性的为应对自然或人为紧急情况而提供的特殊通信机制。在不同的紧急情况下应急通信的需求不同，使用的技术手段也不同。
在突如其来的重大公共突发事件面前，常规的通信手段往往无法满足通信需求。一般而言，应急通信正是为应对公共突发事件而提供的特殊通信机制和手段，目的是在应急突发情况下有效利用各种通信资源和技术手段（有线、无线、卫星和集群通信等）及时发布通告，保证相关人员迅速、准确地获悉和传递信息，协调各类用户群体的行动以及进行统一的指挥调度等，以便最大限度地降低灾难损失、维护社会稳定和辅助灾后重建。也就是说，应急通信是为应对自然或人为紧急情况而提供的特殊通信机制，目的是在通信网络设施遭受破坏、性能降级、异常高话务量或特殊通信保障任务情况下综合利用各种通信资源和通信技术手段（有线、无线、卫星、集群通信等），使应急人员无论何时何地、采用何种接入方式，尽可能利用残存和临时部署的通信资源建立通信连接，在应急情况下最大限度地保障通信畅通，从而及时报告灾情、实施紧急救援、降低灾害损失和保障灾后重建。当然，应急通信不仅针对公众，也可针对个人。例如，当个人在生命财产受到安全威胁时，可以通过拨打 110、119和120等紧急特服电话向救援机构求助。
应急通信并不是一种新近出现的概念，人类早期战争的烽火传递即可视为一种应急通信形式；它也不是全新的技术手段，而是已有各种通信技术手段在紧急情况下的综合运用。应急通信不仅是单纯的技术问题，还涉及管理和社会问题，需要建立完善的应急通信管理体系、指挥协调机构和资源调度机制。应急通信的内涵将随着通信行业和技术的发展不断发展和变化，涵盖通信技术、计算机技术、网络技术、智能决策技术、指挥控制技术以及社会管理学，是一种跨学科、跨领域的技术的综合运用。首先，必须明确应急通信是公用通信网的重要组成部分，可以视为公网的延伸和补充，而不应将应急通信与公网隔离开来。其次，应急通信既包括应急通信技术手段，也包括应急组织管理的方式方法，是技术和组织管理的统一。应急通信系统承担的任务总体包含三个方面，一是平时为公用通信网提供补充服务；二是为突发事件提供通信保障，这也是应急通信主要承担的任务职责；三是战时为作战提供支持。从应急任务的性质来分，可以分为应急服务和应急保障。应急服务主要是指为预定的重大社会、经济和外交活动提供业务支撑，而应急保障主要是为重大通信事故、突发公共事件和自然灾害提供通信保障。
应急通信的核心服务是通信保障和通信恢复。通信保障是指在发生各类紧急事件时，为政府或公众用户提供必要、及时的通信服务。例如，个人遇到紧急情况拨打110电话报警，地震发生后提供卫星通信实现应急指挥，利用互联网和电话网实现紧急信息传递，都属于通信保障的范畴。通信恢复是指由于发生公共安全事件或自身原因导致通信网出现问题，而需要尽快恢复通信。通信恢复更多的是通信行业内部的事情，大部分通过应急预案来实施和完成，即根据通信网络受破坏程度的不同，启动不同级别的应急预案。对于通信网来说，不同运营商都有自己的应急预案，不同机构也会针对各自的专业特点制定各自的应急预案，以保证在规定的时间内尽快恢复通信。通信保障更多的是使用卫星、短波等技术手段，用于政府机构之间的应急指挥调度；通信恢复更多的是指公众电信网的恢复，尽快给用户提供正常的通信服务，满足公众到公众之间的慰问交流、政府到公众安抚通告的通信需要。对于大多数紧急情况，虽然都是要保障通信和恢复通信；但当发生某些特殊情况时，则可能需要抑制通信。如当发生恐怖袭击等社会安全事件时，一方面要利用应急手段保证重要通信和指挥通信；另一方面，要防止恐怖分子或其他非法分子利用通信网络进行恐怖活动或其他危害社会安全的活动，此时需要抑制部分或全部通信。
应急通信的开展可以依赖专网和公共网络。专网在应急通信中基本上用于指挥调度，例如卫星通信、微波通信、集群通信等。而公网，如固定通信网、移动通信网、互联网等，基本都用于公众报警、公众之间的慰问与交流，以及政府对公众的安抚与通知等。近年来，利用公网支持优先呼叫成为一种新的应急通信指挥调度实现方法。公网具有覆盖范围广等优点，政府应急部门可以临时调度运营商公网网络资源，通过公众通信网提供应急指挥调度，保证重要用户的优先呼叫，如美国的政府应急电信业务、无线优先业务。公网支持重要用户的优先呼叫，逐渐成为应急通信领域新的研究热点。
应急通信能力对于快速有效的应急响应至关重要，以保持在应急救援行动中各类人员的信息联络持续畅通。应急响应（指挥）中心是应急通信系统的核心，是联系其他各级机构和人员的纽带。应急中心的选址要精心考虑，避免在灾难中遭受破坏。但是，有时往往难以保障应急中心和现场救援人员之间的通信联络在救援伊始始终畅通。为此，在应急区域附近可设立临时的应急事件指挥所，负责对应急事件的影响、损失和恢复情况进行定期评估，维护和控制通信联络，确定救援策略；制定行动计划并合理分配资源。
从理论上讲，灾害备份通信（简称灾备通信）也应属于应急通信的范畴。但是灾备通信又有其特殊性：它主要是指设计和构建通信系统时，在采用主流通信手段的同时，利用某种通信手段作为主流通信手段的备份和补充；以便当主流通信手段因某种灾害而中断时，能够使用备份手段继续保障最基本的通信需求。应急通信和灾害备份通信的共同点，在于它们都是在主流通信手段因灾害或其他原因阻断的情况下为受灾地区或单位提供临时通信联系的手段。不同点则在于（狭义的），应急通信往往是在原有通信手段中断之后，临时采用其他手段恢复通信，其性质主要属于亡羊补牢；而灾害备份通信是在灾害发生之前就为主流通信手段发生中断的可能做好准备，以保障相关地区或单位的通信在受到灾害影响时，能够不受阻断并保持最低限度的对外联系。因此灾害通信备份的性质更多属于未雨绸缪。应急通信和灾害备份通信之间应当是相辅相成的关系，且都不可或缺。
应急指挥泛指为应对突发事件，由应急响应处置部门（机构）指挥下级和指导公众进行相应应急处置的行动。应急指挥依据应急法规条例，通过对突发事件的信息采集、传输、分析和处理，形成指挥控制决策，进而下达指挥指令实现应急信息发布，以及应急人力和物资资源的协调、调配，以保证响应行动的顺利开展。可见，应急指挥的有效实施主要取决于两方面：应急处置法规条例和应急指挥通信技术。由于应急指挥是有效应对突发事件的关键，因此必须优先保障应急指挥信息在相关机构和人员之间及时、可靠地传递，即应急指挥业务是应急通信需要优先保障的通信业务。
应急联动也称应急服务联动，是一种特殊的应急指挥调度机制，是指多个应急响应处置部门（如电信、公安、消防、医院）向公众提供紧急救助的联合行动。应急联动的核心是统一报警、统一指挥、快速反应、资源共享、联合行动，即从制度上和平台上实现跨部门、跨区域的多机构和多层次的联合行动和统一指挥，从而高效、有序地处理各种突发事件和开展紧急救援。现在，我国许多城市已建成城市应急联动系统（City Emergency Response System），将不同的报警与求助特服号码统一，并实现了不同部门和机构之间的互通与协调配合。应急联动业务流程一般包括报警、接警、预警、处警、执行与反馈、监控与记录、报表与统计等环节，应急联动的技术实现依赖于各部门应急通信的互连互通和应急指挥的协同。应急通信是应急体系的重要组成部分，为整个应急过程提供通信保障。应急联动通常指的是城市应急联动，是国家或政府为了有效组织救援、实施抢险救灾而采取的一套运作机制，其核心是联动。应急联动过程中所涉及的通信过程和手段是特定场景下的应急通信。
城市应急联动系统可在计算机网络系统辅助下 24 小时受理市民的报警与求助，监控和GPS 系统可 24 小时监控全市重要路口交通状况，卫星现场图像实时传输系统可将事故现场图像实时传送到应急联动中心，紧急移动通信车可用于快速在事件现场设立临时指挥中心或为部分无线集群通信覆盖盲区提供应急服务，无线调度通信可在全市覆盖辖区内同时与现场人员进行语音、数据通信，应急调度时联动中心可实时掌握现场救助资源的全面分布，真正实现全局统一的快速、有效的联动调度指挥。1998年国务院即提出要在全国部署社会服务联动工作，希望通过各部门联合行动，最终建立一套社会化的公共救助体系，改进中国匪警110、火警 119、急救 120、交警 122 等报警救助系统各成体系的不合理、低效率状况。广西省南宁市政府率先响应，并于 2002 年建设开通了南宁市城市应急联动系统。该系统充分利用数字化、网络化、图像化技术，将电子政务、全球定位系统（GPS）、GIS和数据库等系统有机地集成为一体，将110、119、120、122等报警服务及12345市长公开电话全部纳入统一指挥调度系统，实现了跨部门、跨警种、跨警区的统一协调指挥及统一应急联动，如图1.1所示。
图1.1 应急联动系统的网络结构
公众通信是为常态社会活动建设的，通常依据常态情况下的网络规模、服务等级、利用率、忙时用户话务量等指标，并参考历史运行数据及经验值配置通信资源；虽考虑冗余，但难以抵御灾害破坏或突发大话务量冲击。应急通信则是为应对非常态情况而建设的。两者在应用主体、业务模式、保障要求、发展目标上存在差别，具体说明如下。
1.应用主体不同
公众通信的应用主体是广大公众，用户数量庞大，人员构成复杂，且入网不受限制，只要能够按时足额地支付通信费用即可。应急通信的应用主体是专业用户，如城市管理、公共安全、消防急救、应急指挥等政府职能部门，用户专业性强，数量相对较少，人员构成明确，且入网必须经过严格的资格审查，通信费用由单位统一支付。
2.业务模式不同
在业务模式上，公众通信的目标用户群以个体为单位，通信以一对一双工电话为主，使用目的主要是联络沟通、传递信息、提高工作效率、提升生活品质等。因此，公众通信的用途多样，通话模式各异，通话对象与时长具有随机性，用户之间相互平等，没有优先等级区别。应急通信的目标用户群以团体为单位，通信以一对多半双工组呼为主，使用目的主要是下达行动指令、反馈处置情况、横向联动协调、纵向垂直指挥等。因此，应急通信的用途明确，通话模式规范，通话对象与时长可控，成员用户有严格的等级划分、明确的工作流程和紧密的协作关系。
3.保障要求不同
相比公众通信，应急通信在保障要求方面具有其特殊性，具体体现为以下几点：
（1）优先保障：应急通信的业务流在穿越任何网络时，都需要获得优先保障。
（2）网络安全：应急通信网络应能够通过用户认证或设备鉴权防止非法用户接入，并能够通过加密，保护通信内容安全。
（3）移动能力：应急通信应具备良好的移动通信能力，支持无线接入、自动漫游及高移动速率。
（4）无缝覆盖/网间互连：支持应急通信的网络应实现广泛覆盖、无缝覆盖，支持网间互连，确保应急通信的可用性。
（5）生存能力/抗毁性：应急通信应具备良好的生存能力和抗毁性，能够适应在各种环境条件下的使用要求。
4.发展目标不同
公众通信是一种服务产品，使用价值是方便人与人之间的联络沟通，提高生活品质和工作效率，是现代社会的一个重要组成部分。除了“普遍服务”，公众通信并没有被赋予更多的政治责任和社会责任，运营商主要考虑的是科技投入及建设运营成本，发展目标是电信运营商的企业效益和国有资产的保值增值。应急通信则完全是政府行使社会管理和公共服务职责的体现，目的是为了处置各类突发事件、维护社会稳定和保障人民生命财产安全提供通信保障。因此，应急通信被赋予了明确的政治责任和社会责，目标是政府提高执政及服务的能力。